关于国土空间规划中 生态空间和生态保护红线的划定研究

陈萍

【摘要】国土空间规划本质上是一种对国土空间的治理手段，目的是建设美丽宜居家园。我国各级各类生态保护区域类型多，尽管进行了很大规模的保护，但生态空间仍不断遭受挤占。生态系统退化严重，国家和区域生态安全形势严峻，同时也存在着各类保护地空间界线不清，交叉重叠，管理效率低等问题。

【关键词】国土空间规划;生态空间;生态保护红线;划定研究

1、生态保护红线的定义

生态保护红线是指生态空间范围内，具有特殊的重要生态功能，必须强制性严格保护的区域，是保障和维护生态安全的底线和生命线。生态保护红线具有系统完整性、强制约束性、协同增效性、动态平衡性、操作可达性等特征。生态保护红线是我国环境保护的重要制度创新，维护国家和区域生态安全以及经济社会可持续发展，保障人民群众安全[1]。

2、生态环境和生态保护红线的划定

2.1划定原则

（1）科学性原则。以构建国家生态安全格局为目标，采取定量评估与定性判断相结合的方法划定生态保护红线。在资源环境承载力和国土开发适宜的基础上，确保生态保护红线布局合理、落地准确、边界清晰。

（2）整体性原则。统筹考虑自然生态整体性和系统性，结合山脉、河流、地貌单元、植被等自然边界以及生态廊道的连通性，合理规划生态保护红线，应划尽划，避免发生环境破碎化，加强跨区域间生态保护红线的有序衔接。

（3）协调性原则。建立协调有序的生态保护红线划定工作机制，强化部门联动，上线结合，与永久基本农田保护红线和城镇开发边界相协调，与经济社会发展需求和当前监管能力相适应，统筹划定生态保护红线。

2.2划定技术流程

（1）开展科学评估。在国土空间范围内，运用适宜的科学技术方法，对生态功能重要性和生态环境敏感性进行评估。

（2）校验划定范围。根据科学评估的结果，将评估得到的生态功能重要区和生态功能敏感区进行重叠合并，形成生态保护红线空间叠加图，确保划定范围涵盖生态保护红线划定的主要内容。

（3）确定红线边界，将确定的生态保护红线叠加图，进行边界处理，跨区域协调，现状与规划衔接等步骤，确定红线边界。

（4）形成划定成果。在上述流程完成后，编制生态保护红线相关文本、图件以及技术报告，建立数据库，形成准确的划定方案。

（5）开展勘界定标。根据划定方案确定的分布图，调查实际生态保护红线各类基础信息，详细勘测红线边界，选定界桩位置，完成界桩埋设，测定界桩精准坐标，建立界桩数据库，形成勘测定界图。

2.3生态环境保护红线划定内容

国家级和省级禁止开发区域

（1）国家公园

（2）自然保护区

（3）森林公园的生态保育区和核心景观区

（4）风景名胜区的核心景区

（5）地质公园的地质遗迹保护区

（6）世界自然遗产的核心区和缓冲区

（7）濕地公园的湿地保育区和恢复重建区

（8）饮用水水源地的一级保护区

（9）水产种质资源保护区的核心区

（10）其他类型禁止开发区的核心保护区域

（11）其他各类保护地。主要包括极小种群物种分布的栖息地、国家一级公益林、重要湿地、国家级水土流失重点预防区、沙化土地封禁保护区、野生植物集中分布地、自然岸线、雪山冰川、高原冻土等重要生态保护地[2]。

3、划定生态环境和生态保护红线存在的问题

目前，我国各地已经展开对生态保护红线的划定工作。但由于缺少全国性法律的指导依据，各地在探索过程中出现许多问题。

（1）简单“一刀切”的现象。在划定红线时，没有统筹考虑保护与发展的关系，简单的以面积、海拔高度、行政区域、山系作为划定标准。要严格按照中办国办印发的《划定并严守生态保护红线的若干意见》划定红线，不能越雷池半步，对于违规现象需要进行严格惩罚。

（2）加大了综合管理难度。大量的农村居民点划入生态保护红线，许多永久基本农田被扣除，一些战略性资源勘查活动没有留出明确的空间，这种划定给自然资源综合管理带来很大的影响。

（3）技术与观念的落后。在红线划定中，需要按照资源环境承载力和国土开发适宜性开展生态功能的重要性评估和敏感性评估，一些评估方法和监测数据、遥感影像、地表参量等还需要进一步的完善和改进。在有些地方认为划红线就是限制了经济的发展，存在较大主观成分[3]。

4、生态保护红线的管控制度

（1）建立严格的管控制度，加强执法监督。树立牢固的生态红线观念，全党全国一体遵行，严格按照优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发的指导思想。严禁改变生态保护红线的用途，提高生态保护红线调整的门槛，建立常态化执法机制，定期执法，依法处罚违规违法行为，切实做到有案必查、违法必究。

（2）落实地方各级党委和政府主体的责任，将生态保护红线纳入国土空间规划和政府综合决策。确立生态保护红线在国土空间开发保护中的优先地位，将生态保护红线作为相关综合决策的重要依据和重要条件。

（3）推动生态保护红线有关立法。健全关于生态保护红线的法律法规体系，增强法律法规的具体实际可操作性，将中央与地方结合起来加强对生态保护红线的管理。除了制定生态保护红线制度的综合性法律法规以外，还要制定单行法，二者相互结合更好地对生态保护红线进行管理。

5、划定生态环境和生态保护红线的意义

维护国家生态安全的需要。划定生态保护红线，按照生态系统完整性原则和主体功能区定位，优化国土空间开发格局，改善和提高生态系统服务功能，构建结构完整、功能稳定的生态安全格局，从而维护国家生态安全。改善环境质量的关键举措。划定并严守生态保护红线，控制环境污染、改善环境质量和防范环境风险。

总结：

人的生存发展不能违背自然规律，自然生态的破坏、失衡不仅严重影响人类的生存发展，而且还可能会彻底毁灭人类，所以生态保护红线是保障和维护国家生态安全的底线和生命线，是遏制生态环境退化严峻趋势的迫切需要和有效手段，其战略地位非常重要，必须严格实行。生态保护红线的划定还存在着许多问题，严格实行国家出台政策，划定红线的目的不是限制地方经济发展，是促进可持续发展的重要基础。是推进生态文明建设的重要举措，是改善环境质量的关键措施，是优化国土空间开发格局的根本。划定红线是基础，严守红线是关键，树立底线意识，也需要确保生态红线划得实守得住。

参考文献：

[1]刘仨.县域空间规划“三区三线”划定方法研究[D].西北大学，2018.

[2]叶林.城市规划区绿色空间规划研究[D].重庆大学，2016.

[3]朱磊.国土空间规划下布局优化方法研究[D].四川师范大学，2019.