新中国成立初期广西城市民主建政的初步探索与实践

廖胜平

（1.中共广西区委党校2.广西行政学院，广西 南宁 530022）

政权问题是革命的中心问题，夺取执政地位是革命党奋斗的最直接目标。列宁在《两个政权》中强调：“一切革命的根本问题是国家政权问题。不弄清这个问题，便谈不上自觉地参加革命，更不用说领导革命。 ”［1］（P19）新中国成立初期，中国共产党迅速建立从中央到地方的各级人民政权。广西也按照中央的统一部署开始城市民主建政工作，民主建政的步骤大致有三步：第一步，在新解放地区一律实行军事管制，组成军事管制委员会和地方人民政府，接管原有政权的机构、厂矿和物质，镇压反革命、维护社会秩序和组织恢复生产；第二步，组织召集地方各界人民代表会议，代表由各界协商推举产生，行使参政议政的政治权利；第三步，先普选产生人民代表，再召开人民代表大会。短短三年多的时间，广西各级人民政权经历了战时体制、代表会议到代表大会的三个阶段，同时，也标志着广西各族人民实现了真正意义上的 “当家作主”。

一、初建时期：军管会的成立及其职能

（一）军管会的成立

鉴于战争还没有完全结束，秩序也没有完全恢复，中国共产党在广西各地成立军管会作为地方最高权力机关，以强大的军事武装对各地实行接收和管理。这种战时体制是 “革命势力没有巩固、完整的人民民主政权还没有建立、群众还没有组织起来、社会秩序还没有安定的情况而采取的一种政权形式”［2］（P39）。军管会的主要领导一般由解放该地的部队主要领导担任，其他人员一般也是由该部队的军事人员担任（参考表1）。当时中央规定：“城市军事管制委员会特别是大城市的军事管制委员会的主任，一般是野战部队的首长或党的重要领导干部，其任命一般由各中央局提出名单，然后经过中央的批准。”［3］（P73）

表1新中国成立初期各大城市军事管制委员会领导人员名单

广西解放初期，各地迅速成立军管会。桂林（当时是广西省会）1949年11月22日解放，11月30日，桂林市军事管制委员会成立，主任陈漫远，副主任何伟、钟伟。军管会下设四部（军政接管部、交通接管部、文教接管部和物资接管部）三处（交际处、秘书处和房产管理处）。桂林市军管会成立当日即告知全体市民：桂林市军管会在军管期间是全市最高权力机关，统一接管桂林的政治、经济、军事、文化等系统及其事宜，“该会的任务是保障全体人民的生命财产，维护社会安宁，确立革命秩序，镇压匪特破坏活动”［4］（P316）。 11 月 25 日梧州解放，12月1日，梧州军事管制委员会成立，主任谢扶民（因事未到任，由张华代），副主任曹传赞（月底任命）、陈枫。下设六个接管委员会：行政、军事、文教、交通、财政、邮电。柳州与梧州同一天解放，12月12日成立军管会，主任刘随春、副主任粟在山、魏伯。军管会下设物质、军政、文教、交通和后勤五部，交际、行政二处。南宁12月4日解放，12月22日成立军管会，莫文骅任主任，吴法宪任副主任。军管会下设四部二处一组，即军政、物质、交通、文教接管部，秘书、交际处和航空接管组。

（二）军管会的职能

至于军管会的职能和任务，中共中央在《关于军事管制问题的指示》予以了明确规定：1.完全肃清一切残余的敌人和散兵游勇以及任何进行武装抵抗的分子。2.接收一切公共机关、产业和物资，并加以管制和监督。3.恢复并维持经常的秩序，消灭一切混乱现象。4.收缴一切隐藏在民间的反动分子的武装及其他违禁物品。5.解散国民党、三青团、民社党、青年党及南京政府系统下的一切反动党派和团体，并收缴其各种反动证件，登记其各级负责人员，对登记后的少数反动分子实行管制（每日或每星期须向指定的机关报告其行动）。6.逮捕那些应该逮捕的战犯及罪大恶极的反动分子，没收那些应该没收的官僚资本。7.建立系统的革命政权机关，建立革命的警察、法庭、监狱，建立物资及生产的管制机关与监督机关，建立临时的各界代表会。8.在各种工人职员中，在青年学生中，进行切实的宣传组织工作，在可靠的基础上（注意不要被暗藏的特务分子及流氓投机分子所操纵）建立工会、学生会及青年团等，作为城市革命政权可靠的群众基础。9.整理共产党在城市中的秘密组织，并建立党的组织。［5］（P487-488）

各地军管会成立后，迅速开展了城市接收与管理（行政机关接管、物质接管、企业和金融接管、交通通讯接管、文教宣传接管等）、党政建设（党组织建设、政权建设、群众组织建设）、社会改造（清匪反特和镇压反革命、整治社会治安、处理国民党旧职员、民主改革）、恢复和发展经济（打击金融投机和稳定物价、建立国营企业、调整公私关系和促进工商业发展、开展“五反”运动）等具体工作。军管会的接收工作迅速、高效。接收工作分三个步骤：1.接收；2.清点移交；3.管理与逐步改造。 南宁市的接管工作进展非常顺利，仅仅一个月，接管工作基本结束。在军政方面，接收旧省政府、财政、建设、民政、秘书、教育等厅处，还接管了高等法院、警察局、第二监狱、地方法院、看守所、全市7镇5个警察分所，各部门的档案保存完整。物质接管方面，接收中央、广西、中国、农民、交通等银行，加上接收从桂林和梧州逃来的9个银行，共接收黄金2200两，银元东豪约10万元，港币1600元，银子2400两。另接收药品2000余箱、机器1300件，大汽车260辆（其中能用160辆）、汽车车胎580个，吉普车和小汽车21辆，飞机油1000余桶，汽油300桶，机油95桶。文教方面，接收旧教育厅、宣传出版机构、图书馆，接收图书8万册，还接收了西江文理学院、桂岭师范、南宁女师等11所大中学校及12所公立小学学生4400余人，现仅有1100余人，教职员报到者600余人。交通方面，接管旧省公路局、车站及南宁电话、电讯、邮政等局，电台10余部。航空方面，接管中航公司、飞机厂、气象台三个单位200余人。全市一共接收原有职工、公教人员9500余人，眷属小孩7600人，合计17100 人。［6］（P98-99）

桂林市军管会政权组先后接收了国民党省府、绥靖公署、省党部、广西省警察局、广西省高等法院、监狱署和6个军事单位。金融方面，共接收黄金90两，银元4010枚，银元券36.93元。此外，还有中央银行留下的铜元41箱，镍辅币844箱，房地产 51 处。［7］（P14）文教方面，文教接管部分为教育组、文艺组和新闻出版组。至1949年12月31日，教育组接管了4所专科以上学校、7所公立中学、10所市立小学、4所私立小学、13所街道国民小学，以及图书馆、科学馆、通志馆、幼儿园等；新闻出版组接收了广西日报社、中央日报社、西南晚报社、小春秋报社、文化供应社、华华书店、桂林晚报社、商务印书馆、中华书局等 9 个单位。［8］（P399）交通接管方面，接收湘桂黔铁路所属在桂林的15个单位，桂林市公路局在解放前已迁到柳州，交通接管部只接管了第一机械工程队，接管职工66人，机器大部分保存完好。［7］（P15）柳州市共接管了 14 个工业企业；接收了中央银行等10个金融单位；27个交通运输单位；13所学校、2家印刷厂、2家日报、1 家电台、1 家图书馆共计 19 个单位。［7］（P14-17）梧州市的财经接管委员会接管了广西省银行梧州分行、中央银行梧州分行、广东省银行等9个单位，共接收港币8万元、房屋15幢、电台6部、船只10艘、长短枪一批、职工103人，全部财产共值人民币 15 万元。［7］（P14）

（三）军管会的历史作用

初入城市，为迅速消弭不稳定因素，高效改变混乱无序状况，保证政权平稳交接和快速运转，克服恐慌和恢复生产，中国共产党以军管会来实现了新旧交替。军管会具有战时性质，它高度集中了政党、政府、军队、群众、企业等绝对权力与一切资源，以雷霆万钧之势迅猛完成稳定和恢复工作。同时，军管会又具有过渡性质，随着城市各级人民政府的成立，政府各个部门和系统逐渐完善，军事管制完成了它的历史使命，逐渐被人民政权所取代：“到反革命已经肃清，土地改革已经完结，人民大多数已有组织，各级人民代表会议已能完全履行自己的职权，那时，军事管制就自然地成为不必要了，它的一切权力也就自然而然地为各级人民政府所替代了。 ”［9］（P60）

二、过渡时期：各界人民代表会议

（一）各界人民代表会议的职能

新中国成立初期，天下初定，繁重的社会改造和民主改革的任务尚未开始，此时召开人民代表大会的时机和条件均不成熟。为了保证人民群众行使参政议政的民主权利，中共中央指出：“在城市解放后实行军事管制的初期，应以各界代表会为党和政权的领导机关联系群众的最好组织形式。”［10］（P432）在中央，由中央人民政治协商会议第一届全体会议代行全国人民代表大会的职能，选举产生了中央人民政务委员会并行使国家权力；在地方，主张实行各级人民代表会议制度，作为人民代表大会的过渡形式并代行其职权，选举产生本级人民政府，这是一种既适合中国具体国情、又能比较充分表达人民意愿意志的政权组织形式。1949年8月9日至14日北京举行了第一届各界人民代表会议，毛泽东亲自与会并号召各地向北京学习。同时，他也明确指出了人民代表会议的职能及过渡性质：“加强与人民的联系，协助政府做好各项建设工作，克服困难，并从而为召集普选的人民代表大会准备条件。 ”［11］（P14）

1949年8月，中共中央要求各地凡人数超过3万以上的城市一定要在当年9月召开一次各界代表会议并公开开会情形，期望通过各界人民代表会议“克服困难，恢复和发展生产，并克服党的领导机关中的许多只相信少数人的党内干部会议，不相信人民代表会议的官僚主义作风”［12]（P333）。同时，中央对各界人民代表会议的职责和权限进行了明确的界定和划分：1.听取和审议主持施政工作的军管会和市政府的报告，并提出建议和意见；2.向主政部门反馈人民群众的呼声；3.向人民群众传达会议精神。［13］

1952年底，全国各地各界人民代表会议已经常态化、制度化，在全国得到实行和贯彻。各界人民代表会议对于发扬人民民主、进行政权建设，在团结和动员人民群众完成土地改革、镇压反革命、恢复和发展生产、民主法制建设等方面起到了重要作用，也为以后召开普选的各级人民代表大会作了思想上、工作上、组织上的准备。各界人民代表会议既是宣传动员各个社会基层人民群众协助人民政府完成各项革命、生产和建设的有效途径，也是广大人民群众参政议政、体现人民当家作主理念的过渡组织形式。

（二）广西各地各界人民代表会议的召开

广西各地按照中共中央的要求在各市先后召开各界人民代表会议。各界人民代表会议作为人民代表大会的雏形，作为主政者和人民群众之间的桥梁，传达政策，联系群众，它的主要任务是向军管会和人民政府提出各项市政建设意见、建议和方案，反映人民群众呼声和诉求，对政府工作进行讨论并提出批评等。

桂林市解放后，桂林市军事管制委员会利用各种座谈会（工商界、铁路系统、教育系统和妇女座谈会）和各种宣传工具（包括报纸、广播电台、黑板报、墙报、传单）等方式，对各界代表会议的职权任务和代表的任职条件进行了一系列的宣传和解释工作。通过广泛征求意见和搜集民意，为各界代表会议的召开奠定了群众基础。在市军管会的主持下，1949年12月17日，桂林市召开了第一届各界人民代表会议。各界代表共计237人，除工人、农民、青年、妇女及机关之代表之外，还包括旧的军政界、文教界、旧艺人、企业部门代表、工商界、医药、回教徒与耶苏（应为耶稣——作者注）天主教代表及开明绅士等 110 名的民主人士。［4］（P302）会议主要内容有：1.听取和讨论桂林市军事管制委员会主任陈漫远的《桂林市施政方针》报告；2.选举产生四个参政议政的委员会，即各界人民代表会议协商委员会、经济建设研究委员会、文教研究委员会和市政建设研究委员会；3.通过了《关于恢复工业，发展商业》等7项决议。

南宁市于1950年1月25日至28召开第一届各界人民代表会议，到1952年底，期间共召开四届七次各界人民代表会议。代表产生的办法有：军管会和市政府的代表由负责人担任；各机关、部队、党派、团体的代表由本单位选派；各界人士的代表由市军管会、市政府和协商委员会商定。代表需年满18周岁，不限民族、阶级、信仰和性别。代表任期为1年，可连选连任。南宁市的各界人民代表会议代表来源非常广泛，分别有工、农、商、学、军、党、政、以及民主党派、少数民族和宗教界等19个方面的代表组成，分布社会各个基层。详见表2。

表2南宁市各界人民代表会议代表构成情况表

从表2可以看出，南宁市的各个阶层都选出自己的代表参加政权、讨论各项建设事宜，共商社会改革、建设和发展大计。随着军管会作用的逐渐完成，军管会、警备司令部、驻军和驻市机关等方面的代表逐渐减少，中国共产党的代表基本保持不变，民主党派和居民等方面的代表逐渐增加。而且在19个方面的代表中，工人、教育界和工商业界、居民的代表最多，体现了中国共产党重视工商业生产和教育的发展，遵循城市经济发展规律，以恢复和发展经济作为城市建设的第一要务。

1950年1月25日至28日，梧州市召开首届各界人民代表会议。至1953年12月，梧州市先后召开了五届共十一次各界人民代表会议。每届人民代表会议的代表由社会各个阶级和阶层用协商方式产生，代表社会力量的方方面面。详见表3。

表3梧州历届各界人民代表会议成分分类表

广西除了四个省直辖市，县一级政权机构按照《共同纲领》和中央人民政府《县各级人民代表会议组织通则》的相关条文规定，在各界人民机关和团体中，通过选举、推荐、邀请和协商等方式产生各界代表，分县、乡两级分别举行各界人民代表会议。岑溪县（今岑溪市）1950年7月7日召开第一次各界人民代表会议。到会代表104人，其中党政干部代表33人，农民代表27人，工商界代表13人，文教（知识界）代表11人，青年代表12人，妇女代表2人，特邀军方代表6人。代表提出32件议案并分类分组进行了讨论。大会共作出“恢复和发展农业生产的决议”、“提高妇女政治经济地位的决议”、“进行卫生防疫的决议”、“组织和健全人民团体，改造乡村旧政权的决议”、“改进教育和发展新民主主义文化，解决学校经费的决议”、“扶助小工商业者，加强城乡交流发展工商业经济的决议”及“发行第一期胜利折实公债”、“保护夏收，做好夏征”、“肃清匪特、挖匪根，巩固革命秩序”等9 项决议。［14］（P94-95）1950 年 3 月 23 日至 30 日，柳州市召开首届各界人民代表会议。人民代表会议一般都能发扬民主，起到监督批评的作用。例如柳江县第四届第一次人民代表会议，受批评的机关有税务局、公安局、银行、人民法院、卫生院、油脂公司等机关，受批评的干部有30多人，受表扬的干部3人。而受批评的干部在场的都在会议上作了检讨，承认错误。会议民主气氛好，代表以山歌赞之：“我们代表来开会，代表十八万人民，要把批评来做好，才是当家做主人”；“人民干部为人民，我们对他要关心，他有缺点须指出，民主批评要认真。 ”［7］（P453）在少数民族地区，如龙胜，各族各界人民代表会议共开了四天。到会代表201人，其中侗族44人，壮族36人，瑶族26人，苗族19人，黎族2人，伶族1人，汉族33人，党委3人，青年团3人，政府代表7人，军队4人，机关代表5人，工会代表2人，县农协2人，县妇联3人，工商界4人，文教界2人，学生1人，特邀代表4人，并有三江、兴安、灌阳、灵川四个县及桂林市少数民族代表18 人前来祝贺。［15］（P3）

时至1952年，广西5个市、81个县（1952年8月后裁并为74个）都普遍召开了各界人民代表会议。其中兴安县开过5次，靖西、福钟、昭平三县开了4次，开过三次的有28个县和一个市，开过两次的有37个县、4个市，开过1次的有12个县。各界代表在会议中积极履行自己的职责，参政议政的热情非常高涨。仅仅根据48个市、县的统计，共收到人民提案16538件，其中代行人民代表大会职权的市、县则特别多。如柳江县的一次会议收到人民提案1028件，集中关注生产、民主和文化，有关批评政府工作人员工作作风的48件，文教卫生的203件，其余700多件都是有关生产和财经贸易的。［16］随着各界人民代表会议的逐渐完善，各地不仅注意代表的广泛性，也开始看重代表的纯洁性，从而使各界人民代表会议越开越好。

三、成型时期：各界人民代表会议被人民代表大会所取代

各界代表会议具有过渡性质，参加会议的代表由各单位（部门）或各界推选、协商和聘请，其职能和任务是“代行”人民代表大会职权，对各级政府进行咨询和协商，其历史使命直到1954年左右才完结，因为此时召开普选的人民代表大会的时机和条件已然具备。

（一）人民代表大会的召开

1953年7月开始，南宁市在第三区试行普选，随后在其他三个区全面铺开，年底结束。全市选举人口184733人，选民112666人，参选人数占选民的 93%。［17］（P156）至此，人民代表会议正式被人民代表大会所取代。时至1954年3月，梧州市完成了基层选举工作，人民代表大会开始取代了各界代表会议。桂林市的普选工作比梧州略早，桂林市1953年以第一区乐群街所辖之乐群路为城市试点街，以西郊区和睦乡所辖之敦睦村为乡村试点村，试点工作于4月11日开始至5月4日结束。后于10月训练干部至年底市区的基层选举工作全部结束，从此，桂林市的各界人民代表会议业已完成了历史使命。

其他城市也大致在同一个时期完成了从各界人民代表会议向人民代表大会的过渡。各地各级人民代表大会的召开，宣告了新中国成立初期对民主建政的探索基本完成，自此，人民当家作主从制度层面得到了保障，人民民主专政得到进一步的巩固和加强。

（二）民族区域自治制度的实践

广西是一个少数民族聚居的地方，境内世居着壮、汉、瑶、侗、苗、仫佬、回、毛难（1987 年经国务院批准改为毛南）、京、水、彝、仡佬等12个民族，其中有中国人数最多的少数民族——壮族。

1949年9月通过的《共同纲领》中第五十一条明确提出，“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大少，分别建立各种民族自治机关。凡各民族杂居的地方及民族自治区内，各民族在当地政权机关中均应有相当名额的代表。”［18］（P12）1951 年 1 月，广西成立岭祖（今蒙山县金秀忠良乡）瑶民自治区人民政府，这是广西第一个乡级民族自治政府。同年2月，在大瑶山的东南乡成立瑶族自治区人民政府。此后，苗族、侗族等民族聚居区也相继成立了乡一级的民族自治政府。同时，大量的基层人民政权和群众组织雨后春笋般建立起来，共有治安委员会721个，乡政权9个，村政府209个，农会507 个， 会员 69625 人， 民兵 16023 人。［19］（P71-72）1951年8月，桂北地区的龙胜县实行区域自治，改称“龙胜各族联合自治区”（1956年改称“龙胜各族自治县”，沿用至今），这是广西和中南地区第一个成立的民族自治县。1951年年底中共广西省委、省人民政府先后发出《关于今冬明春开展少数民族地区工作的指示》和《一年来少数民族工作的情况及今冬明年的任务》，推动广西各少数民族聚居的地区成立自治机关，实行民族区域自治。1952年12月，行政公署一级的桂西僮族自治区成立，辖34个县（1953年改辖41个县），设宜山、邕宁、百色3个专区。1956年3月，桂西僮族自治区改为桂西僮族自治州。1958年，整个广西省实行区域自治，改为“广西僮族自治区”（1965年改为“广西壮族自治区”）。至此，广西形成了自治区、自治县、自治乡三级较为齐全的民族区域自治格局。在各级民族自治政府中，都有少数民族同胞担任政府的重要职务和政府委员。

四、民主建政的历史意义

首先，民主建政激发了人民群众参政议政的积极性，增进了政府与人民群众之间的联系。在各界人民代表会议的示范引领下，群众参与政权的积极性史无前例地高涨起来。在紧接其后普选前的试点工作中，据永福等8个县22个乡的统计，参加选举的人数，一般占全体选民90%以上，最高的达98.91%。当选的代表之中，雇贫农占73.21%，中农占25%，富农及其他占1.79%；妇女一般占21.44%，最高的占31.2%。选出的代表，大多是群众满意的，因而进一步提高了群众的积极性，群众说：“好人当选以后，团结有办法了。”［20］桂林市第一届各界代表会议期间，各位代表在会议期间各抒己见、畅所欲言，为桂林的建设和发展建言献策，充分履行了人民代表的职责。参会的许多代表深有感触地说：“我从来没有参加过样的会，也没有听过这样的事，现在我们要好好努力学习。”有的代表说：“我早知这样，许多人是不会惊慌怀疑的。”有的投诚过来的军官说：“我知道是这样，我早就回来了。 ”［4］（P303）广西省民政厅在总结中指出：经验也证明，依靠群众提高群众觉悟最好的方法就是能按期开好各级的代表会 （未土改区是农代会）。通过各级代表会议，可以教育群众，也可以教育干部，改进工作。正如刘副主席所说：“新民主主义的人民代表会议与代表大会的国家制度已经证明，在将来的历史上也要证明它是任何旧民主主义的议会制度要无比优越的，对人民来讲，它比旧民主主义制度要更加民主一万倍”，又说，“根据各地经验，各级人民代表会议只有能够召开就有好处”。［21］

其次，民主建政促进了各项事业的顺利发展。人民参政议政，激发了人民群众参与各项事业的积极性，他们以国家主人翁的姿态参加政权重构、经济恢复和社会改造，促进了经济社会的快速健康发展。加上土地改革等其他因素的综合影响，广西很快战胜了严重困难，国民经济得到了全面恢复。到1952年底，广西工业总产值达3.6亿元，比1950年2.2亿元增长38.9%。其中南宁市工业总产值达1748万元，比1950年的645万元增长1.7倍；柳州市工业总产值达2618万元，比1950年的943万元增长了1.776倍；梧州市工业总产值达到1410万元，比1950年的1070万元增长了 24.1%。［7］（P39）桂林市的工农业也得到了全面发展。1952年全市工业总产值达1091.01万元（1952年不变价），比1950年的354.84万元增加736.17万元，增长2.07倍；郊区粮食总产量从1950年的125万吨提高到1952年的137万吨，增长 9.6%。［22］（P22-23）藤县 1952 年的粮食产量达到2.16亿市斤，已经超过解放前的最高产量的水平；1953年比1950年增长35.90%；1954年和1955年因灾导致粮食部分减产，但仍然达到2.32亿市斤和2.12亿市斤，分别比1949年的粮食产量增长 465.13%和 426.55%。［23］（P115、132）

总之，广西解放初期城市民主建政的初步探索与实践，增进了新生的人民政府与地方各族人民群众之间的联系，对中国共产党顺利领导并完成土改、镇反等各项社会改造和民主改革，迅速恢复社会生产、发展国民经济的繁重任务，以及建设和巩固新生的人民政权发挥了重要作用。