老旧小区改造项目的多元融合筹资模式研究

赵瑞杰，赵 煜

(1.河南建筑职业技术学院，河南 郑州 450064；2.中国建筑第七工程局有限公司，河南 郑州 450000)

1 老旧小区改造背景

在“房住不炒”原则下，建筑业和城市发展模式发生重要转变。以往城市化发展主要重视外延而轻视内涵建设，已接近尾声的棚户区改造以“拆、迁”为主要手段，出现存量与增量失衡的现象，一边高楼林立，一边老旧小区成片。为建设美丽城市，深化供给侧结构性改革，应着力解决城市病等突出问题，提高城市可持续发展和宜居性，老旧小区的改造亟待解决。老旧小区指2000年之前建成，建设标准不符合现行规定，基础配套设置和服务明显影响居民基本需要且改造意愿强烈的小区。住建部给出的该定义主要以物质环境条件和房龄作为老旧小区的衡量标准。地方政府在时间的限定上有一定的区别，但是时间均在20～30年间。

政府提出从增量扩张转向存量改造， 盘活存量、做优增量、提高质量，倒逼城市更新。如表1政府出台相关政策推进老旧小区改造进程。2020年初，李克强总理提出大规模推进老旧小区改造，2020年起老旧小区改造很大可能大规模增加。

表1 老旧小区改造相关政策和发展阶段

2 老旧小区改造现状

老旧小区改造具有涉及面广、体量大等特点。据政府摸查，全国约有17万个老旧小区，建筑面积达40亿m2，约4200万户涉及1亿人。第六次人口普查显示，东、中部在2020年前建成的住房占全国的79.6%。

2.1 改造的内容

改造主要涉及基础类、完善类和提升类三方面改造。基本类改造涉及水、电、气、线、路、供暖、房屋修缮和安防等保障居民基本生活需求；完善类改造涉及停车、体育、文化设施和公共空间等改善居民生活条件；提升类改造物业、养老、抚幼等丰富社区服务，提升居民的幸福感。

目前，针对老旧小区的改造集中在基础类项目的更新，主要有墙体、屋顶、门窗等保温、防水和抗震加固等方面的改善[1]。改造的项目集中在居民需求强烈、所需资金较少、改善效果明显的局部项目。

2.2 改造进程中的制约因素

老旧小区改造总体呈现推进缓慢，成效不佳。老旧小区改造存在以下3个重要制约因素。

2.2.1 居民积极性不高

城市更新涉及棚户区改造和老旧小区改造，棚户区改造模式相对成熟，涉及“拆、迁”，是自上而下的改造，由政府主导给予棚户区居民可观的补偿条件。而老旧小区的改造坚持在不拆的基础上进行更新，注重以居民需求为重点，依据不同小区的特点采用不同的方案，是自下而上因需定项的改造。使得部分居民存在宁拆不改造的期望，加大老旧小区改造的难度。

2.2.2 组织难度大

老旧小区改造涉及面广，需要设计、水、电、路、暖气、物业、社区、施工和运营等多方单位参与，组织难度大，多由政府主导运作模式，缺乏整体规划统筹。迫切需要成熟的改造政策、标准、工作机制来明晰改造权责。

2.2.3 筹资困难

资金问题是改造中的核心关键问题[2]。由于老旧小区改造项目具有低盈利性和节能改造等的宏观社会效益性，居民出资意愿低，社会资本投入不足，市场化运作困难。“谁受益，谁出资”的改造原则难以在老旧小区改造中实现的一主要原因是权责划分不明确、无法落实责任主体。2000年建的小区大多是房改房，租改房等，原产权单位多已破产解散，追溯责任难度高。

3 现有筹资模式特点

为改变老旧小区改造筹资难的困境，多地积极探索筹资模式。河北省2018～2020年计划需改造资金129.6亿元，计划资金来源主要涉及市与县级财政、市政专营单位、居民自筹、小区原产权单位投资总额分别为112.3亿元、5.6亿元、5.6亿元、5.2亿元，市、县两级财政资金为主进行投资改造。2019年，河南省改造资金约为81亿元，主要来自中央财政专项资金。其中专项资金额达45亿元，居全国首位，中央基建预算10亿元，省财政补助5.7亿元，市县财政、居民自筹和社会投资约为20亿元。广州市改造项目主要依靠市财政出资，区财政、维修资金、居民出资为辅[3]。

各省市改造筹资模式主要涉及中央、省市县级政府、市政专营单位、小区原产权单位、居民自愿参与，但均以政府出资为主，社会资本参与度不足。单一的融资模式给政府带来一定的压力，无法展开全方位的改造，局部的“针灸式”改造现状，无法积极推动老旧小区改造的持续推进。

4 多元融合筹资模式创新

2019年6月国务院常务会议上明确指出创新投融资机制，鼓励社会资金参与老旧小区改造，探索可推广、可复制的多元融合筹资模式。本文从老旧小区改造内容的收益性出发，明确改造内容的责任主体，识别引进社会资本的项目的机会。

第一类具有非营利特性的改造项目。在基础类改造中，如抗震加固、节能改造、安防设施等项目属于非营利性投资。提升类改造中，如文体设施、公共空间改造等项目此类项目具有良好的社会效应，可以根据各地情况制定因地制宜的融资模式。财政资金充足的地区采取政府出资改造的模式；财政资金存在压力的地区可积极探索发行“美丽家园”彩票，依托现有成熟运作的体育彩票模式探索老旧小区改造彩票的可复制模式。鼓励金融企业发行绿色债券，降低相关金融企业的准入标准等。

在基础类改造中，涉及到水、电、气、路、供暖等市政改造项目。该类项目的一个重要特征就是涉及市政企业单位。尤其在供水和供暖两方面，由于老旧小区设施老化，出现滴漏等情况，造成不必要的损失。所以此类项目可以采用比例出资，政府财政出资占50%以上，余下资金可由市政企业、居民出资组成。

在房屋修缮过程中扩建出来的部分所有权归小区居民共有，一方面满足公共空间的需要，另一方面可出售或出租用于弥补小区基础类改造所需资金。

第二类盈利率较低的改造项目。不同地区对老旧小区加装电梯规定存在差异，有的地区归于基本改造项目，有的地区不做硬性要求将其归于提升类改造项目。因电梯拥有较好的广告位置，本文将加装电梯归于盈利率较低的改造项目。停车设施是居民需求普遍较为强烈的要求，居民出资意愿高。该类项目因有利可图，引进社会资金的可行性大，可以采用传统的PPP模式运作。

第三类具有开发价值的改造项目。完善类改造涉及物业、养老抚幼和社会综合服务等具有开发价值的项目。随着社会的快速发展，居民对生活质量的要求也越来越高，老龄化的到来对养老需求的旺盛，老旧小区完善类项目的改造顺势而为。具有开发价值的项目因具有较好的长远利益，由社区主导引进完备的相关公司进行开发运作。此类项目在政策的引导下，由社区主导，以社会资金为主进行开发建设运作。

如果按照收益特性进行划分，政府需要出台相关文件规范统一标准、厘清边界、做好政策扶持。政策扶持的目的是为了推动老旧小区改造的进程和鼓励社会资本投入。政府财政资金的投入形式可以采用以奖代补、减免相关社会资本公司的税收、扶持相关金融企业的准入机制等。

5 结语

本文从梳理相关政策出发，明确指出老旧小区改造已进入起步阶段，在政策的大力推动下老旧小区改造将迎来需求高峰。目前以政府财政投入为主的筹资模式给财政带来一定的压力，亟待寻求可复制的多元融合筹资模式来持续推动老旧小区改造。在分析基础类、提升类和完善类改造项目的收益特性的基础上，识别不同收益性项目中社会资本加入的可能性，为老旧小区改造项目的持续推动提供可复制的多元投融资模式。同时，指出财政投入的多样式激励方式，旨在为老旧小区改造提供可参考的建议。