全面从严治党背景下从严执纪的正当程序

田晴

摘要：党在我国特殊的执政党地位使得党内纪律执行和国家行政管理存在诸多共通之处。从严治党的核心是从严执纪，执行纪律虽是党的内部管理活动，但党的执政党地位以及我国党管干部的实践决定了执纪活动的影响远远大于普通政党的自律管理。执行纪律也应当遵循法治的基本程序原则，合理规制执纪活动，避免全面从严背景下矫枉过正侵犯党员权利。

关键词：全面从严治党 从严执纪 正当程序 党员权利

一 、全面从严治党背景下的从严执纪

从严治党是中国共产党的优良传统，贯穿整个党建工作的始终。党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央领导集体根据党的建设在新时期面临的新情况和新问题，将从严治党提升到前所未有的全面从严治党的新境界。从严治党的全面性要求包括执纪部门及其工作人员在内的全体党员同志和党组织都必须严格履行党内职责，模范遵守党内纪律和国家宪法、法律。任何违反纪律的行为必被追究，同时保障无辜党员不受错误追究。从严执纪是从严治党的核心，党的纪律必须得到严格执行。但是，在全面从严治党的大背景下容易导致个别地方执纪部门为响应口号而滥用执纪权力，从而纠枉过正。全面从严治党要求党的一切工作都不能脱离党纪的规制，执纪工作本身也应当严格限制在党的纪律框架下开展。全面从严治党对执纪工作的要求体现在以下三方面：

（一）严格履行党纪赋予的执纪职责

党的纪律是一切执纪活动的权力来源和依据，也是执纪部门的职责和界限所在。十八大以来，中国共产党高度重视“扎紧全面从严治党的制度笼子”，党内制度建设取得了突破性成果，初步形成了由党章、准则、条例、规则、规定效力位阶自高到低的制度体系，全面囊括从严治党的方方面面。规章制度的生命在于被执行，完备的党内纪律给党员同志的行为规范提供了制度指引，同时也是对执纪部门严格履行职责提出的要求。

（二）严格遵循党纪规定的执纪程序

我国长期存在着只重视实体而忽视程序的错误观念，无论是执纪工作还是执法工作常常由于对程序把握的不严，导致实体处理结果的偏差。近年来，中国共产党逐渐重视规范程序的制度建设，如 2013年5月颁布了《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》等专门的程序性规定，但这只是关于党内法规制定程序的规定而没有关于纪律执行的专门程序性规定。从分散在各个党内规范中的程序规定可以总结出党内的执纪程序包括以下特点：1.强调决策层面的民主集中。民主集中制是党在具体工作中坚持的一项组织原则和运行机制，强调少数服众多数，通过多数意见防止决策臆断。2.允许执纪相对人申辩，并且有权替他人作证、辩护或获得他人的辩护，以保证事实的全面客观性。3.执纪相对人对执纪部门作出的决定有异议的，可以向上级党组织反应直至党中央，以保证上级党组织对下级党组织的监督。

（三）严肃对待党员的权利

党员的权利包括《中国共产党党章》第一章第四条所列举的党员在党内享有的基本权利，以及党员作为中华人民共和国公民享有的公民基本权利。在全面从严治党的大背景下，容易导致个别执纪机关片面强调从严治理而忽视党员权利的保护，从而过多的介入党员的正常生活领域，导致矫枉过正，使广大党员同志噤若寒蝉，大大挫伤党员同志工作的积极性。在执纪过程中，执纪部门应当尊重和保障党员的权利，确保执纪工作在宪法、法律以及党的内部法规中活动，不侵犯党员的人身、自由以及财产等权利，同时给予党员行使申辩、作证和辩护等权利的便利。尤其是拟对党员作出不利决定时，应当具备充分的事实根据和纪律依据，充分听取党员的申辩以及他人做的辩护，并对党员提出的申辩意见和辩护意见予以回应。

二、完善纪律执行的程序规定

完善执行纪律的程序性规定不仅是提高纪律执行适当性的有效途径，也是落实《中国共产党党章》具体规定的内在要求。在执纪程序中引进行政法的正当程序原则可以有效的完善纪律执行程序，在确保严格执行纪律的同时，避免执纪程序不当而做出错误的执纪决定。进而从程序上保障党员权利不受不当执纪行为的侵害，激发党员同志履行职务的积极性。

（一）执纪程序引入正当程序原则的合理性

一般认为，行政法的调整对象是国家机关及其工作人员行使国家公权力的外部行政行为，而执行纪律属于中国共产党内部管理活动，党组织享有较高的自主性。因此，将程序正当这一行政法的基本原则应用于纪律执行不胜妥帖。但是由于中国共产党在我国特殊的地位，将正当程序原则引入纪律执行程序仍然具有充分的合理性。

首先，行政法是最直接的治官制权法，行政法的约束主体主要是行政官员，其作用在于规范政府行为。在我国党管干部的实践中，执行党内纪律也主要是约束党员干部的行为，党纪监督在监察行政机关行政行为中发挥着重要作用。可见，行政法与党的纪律在规制对象上具有高度的重合性。

其次，执纪活动与行政活动已经在我国存在交叉的实践。中国共产党是使命型政党与国家公共权力的复合。因此，西方国家常态的政党理论和行政法理论不能直接用来分析我国的政党和国家的关系。中國共产党的执政党地位决定了党的执纪行为必然会和国家行政发生或大或小的联系，尤其是对党员干部的纪律处分将直接影响党员干部在国家行政中的角色和作为。中共十六大就已经提出了中国共产党要“依法执政”的口号，从而使部分规范国家公权力的行政法，如政府信息公开条例、官员财产申报法等，也同时适用于中国共产党的机关和组织。

最后，正当程序原则在中国共产党党章中已有渊源。正当程序原则的基本含义是行政机关做出影响相对人权益的行政行为时，必须遵照正当法律程序，包括事先告知相对人，向相对人说明行为的根据、理由，听取相对人的陈述、申辩，事后为相对人提供相应的救济途径等。《中国共产党党章》第一章第四条党员权利中明确了党员“在党组织讨论决定对党员的党纪处分或作出鉴定时，本人有权参加和进行申辩，其他党员可以为他作证和辩护。”这一规定直接体现了程序正当原则对于相对人参与和提供救济途径的要求。

（二）执纪程序对正当程序原则的应用

正当程序原则，在英国也被称作自然公正原则，在英国和美国最先得到广泛应用，其内涵既包括程序性正当程序也包括实质性正当程序。正当性程序原则的中心含意是指：任何遭受权力行使不利对待的当事人，都应当享有知情权和表达自己的意见并要求听证的权利。正当程序运行的基本要件为：决策的自治性、主体的平等性、程序的合法性、过程和依据的公开性以及结果的合理性。

虽然《中国共产党党章》中有关于正当程序的原则性规定，但是在具体的执纪规范与实践当中，正当程序原则并未获得良好的贯彻。运用正当程序时应当考虑具体的情境，综合考虑程序公正的效益與成本。这就要求党要保持绝对的权威，而过于严苛的程序会增加执行纪律的成本。同时又要谨慎对待党员的权利，确保执纪部门及其工作人员的执纪程序在党的纪律和国家法律的框架内。因此，执纪活动应当较低限度的应用正当程序原则。执纪程序中的正当程序原则应当得到如下应用：

1.回避原则。回避原则起源于西方国家“自己不做自己的法官”的自然正义。这一原则要求执纪部门及其工作人员在执行纪律的过程中涉及与自己有利害关系的事务或执纪决定与自己有利害关系的嫌疑时，应当主动回避或依他人申请回避。纪律执行应当依纪办事，不偏私、不枉纵。无论执纪工作和执纪人员有利或者弊都有可能影响执纪工作的公正性。严格的正当程序原则要求调查和提出指控的机关不能作出裁决。但是执行纪律，甚至是做出纪律处分，是中国共产党党内自律行为，相对刑事追究和行政处罚对于相对人的影响较小，太过严苛的程序反而不利于纪律的执行，因此没有必要做出如此严厉的程序要求。但是，在执行纪律过程中，尤其是涉及对党员同志进行纪律处分或者嘉奖的工作，应当最低限度的适用回避原则保证执纪活动的公正性。

2.执纪公开原则。执纪公开原则要求执纪部门在执行纪律的过程中应及时向外界通报纪律执行的过程、结果和依据，涉及党和国家秘密、商业秘密、个人隐私等不宜公开的情形除外。尤其是在对党员同志作出不利决定的纪律执行决定时，必须向接受不利决定的党员同志说明理由。任何涉及党员权利的执纪决定所依据的党内法规必须是公开的，决定书必须向执纪相对人和相关人送达。执纪公开是对执纪活动的有效监督，可以充分发挥党员同志和人民群众的监督力量，为党员同志和人民群众对党的工作提建议提供了事实上的基础。

三、小结

从严执纪必须放在全面从严治党的背景下加以考察，它是“四个全面”整体框架中重要的一环，与全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国所构成的战略布局。“四个全面”中，全面推进依法治国与全面从严治党彼此相互联系最为紧密。党的纪律无论是在内容和执行上都应当严于国家法律，执行纪律行为本身也应当受到党内法规和国家法律的约束，这也是党内法治的题中之义。因此，必须做好执纪工作与执法工作的衔接问题。

参考文献：

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