农村集体土地经营管理存在的问题及创新对策

秦丽岩 崔靖忠

[摘 要] 农村集体土地是农业生产的根本，是农民生存和实现富裕的保障。随着城镇化进程的不断加快，农村集体土地越来越少，农村剩余劳动力不断涌向城市，导致农村土地利用率下降，农村经济发展日趋缓慢。本文主要对农村集体土地管理过程中存在的问题进行分析，并提出创新管理对策，以提高农村土地利用率，促进农村经济高效发展。

[关键词] 农村集体土地;经营管理;权属;规模经营

[中图分类号] F321.1 [文献标识码] A [文章编号] 1674-7909（2020）24-44-2

农村集体土地是农民生活的根基，是城镇化发展的载体。完善农村集体土地管理对策，通过出租、转换、股份合作等方式进行土地流转，能有效释放农村土地潜能，激活农村土地潜力，进而加快农业发展速度[1]。在城镇化进程不断加快的过程中，农村土地越来越少，农业生产产出率不高。目前，急需对农村土地管理对策进行创新，提高土地利用率，保障农民的合法权益。

1 农村集体土地经营管理存在的问题

1.1 农民对集体土地的产权界定不清楚

《中华人民共和国宪法》明确规定，农村及城郊土地，除特殊规定由国家所有外，其他均属于集体所有。农民住宅宅基地、自留地等均属于集体所有。改革开放后，家庭联产承包责任制开始推行，土地被分到农民手中，农民掌握土地使用权。第二轮耕地承包改革，国家出台相应对策，规定农民可保持对承包土地30年的使用权不变，在30年承包年限内，集体不能将土地收回或调整[2]。由于农民对承包责任制认识不清，导致对集体土地的产权界限不清，并混淆使用权和所有权，认为分配给个人的土地既可以耕种，也可以建房，甚至可以私下买卖。

1.2 农村集体经济职能相对弱化

《中华人民共和国土地管理法》明确规定，集体土地归村民集体所有，并由農村合作社或村民委员会进行管理和经营。根据《中华人民共和国土地管理法》规定，农村集体组织要对集体土地进行管理、规划使用和合理开发。目前，各地区村委会等集体组织并未发挥好管理作用，由于制度不健全，集体组织职能弱化，导致土地违法买卖或改变用途事件成为常态[3]。由于村集体没有自己的企业，税费改革后，集体经济收入明显减少。为了增加集体经济收入，部分村委会将农民土地收回并改变土地用途，或强制农民进行土地流转，使得农民对政府征收土地存在抵触情绪。村委会未完全尽到组织和引导职责，未对集体土地的长远发展进行有效规划，导致部分农民在土地流转后失去生活保障。

1.3 宅基地管理制度不完善

改革开放后，农民的收入不断提升，其对居住条件的改善有了一定需求，农村建房热潮一直处于上升趋势。但目前宅基地制度不健全，农民法律意识淡薄，造成农村住房建设混乱，违法乱建、改变宅基地用途、宅基地非正常买卖现象时有发生。许多村民在未经审批的情况下随意占用耕地并建设新房，导致村庄扩张严重，土地资源遭到严重破坏;部分村民取得宅基地审批权后，用作养殖或加工厂，改变了宅基地属性;甚至某些村民建好住房后，对住户进行私自买卖。

1.4 土地经营权流转机制不健全

农村集体土地流转方式包括转让、互换、租赁等。目前，土地流转管理制度不完善，农民土地无序流转，造成集体管理困难。农民土地转包时多通过口头协议或不规范合同进行约定，出现问题时难以有效解决纠纷。另外，所流转土地法律规定不明确，导致土地流转时价格、权益均存在随意性，出现问题时难以依托现行法律进行调解和处理[4]。我国对农民土地流转有一定补贴，但补贴往往直接拨发给土地承包责任人，而并非拨发给土地生产责任人，严重挫伤了农民积极性，间接导致土地抛荒。

2 农村集体土地经营管理的创新路径

2.1 强化土地使用教育

在农村土地管理过程中，要强化对农民的土地使用教育，通过专门培训机构对农民进行土地使用教育，以确保农民了解土地权限和使用方法[5]。政府部门要从宏观角度对农村土地管理进行指导，并实施土地科学使用宣传，保证每块土地均有明确的归属并记录在案。上级土地管理部门要完善土地管理制度建设，依托制度避免在农村集体土地上乱建房屋，避免私自改变土地用途，在实现土地创新合作管理的基础上使农村土地资源得到有效利用。

2.2 调整土地具体权属

虽然《中华人民共和国宪法》对土地权属进行了明确规定，但是为了提高农村集体土地管理效果，需要对土地权属进行调整性界定，进而通过权属框架的功能完善土地管理对策。具体实施时，要对宅基地、公益性设施用地、经营性用地的界址、用途、面积、权属等进行明确界定[6]。首先，要对宅基地权属进行界定。县级政府应加大财政投入，对农民宅基地及房屋进行测量和登记;乡镇政府应委派专人对宅基地及房屋进行管理，并将准确数据上传到数据平台。其次，要对农民现有耕地面积进行测量和登记。由于土地流转能为农民带来利益，多数农民热衷土地流转性交易，导致农民现有耕地面积与原始登记面积存在误差。最后，要保证土地确权顺利实施。土地确权相对宅基地管理来说较难实施，其既涉及农民、村集体，还涉及乡镇，工作流程繁杂，为提高土地管理成效，需对土地权属进行明确，以保证确权工作顺利实施。

2.3 深化土地产权制度改革

党的十九大明确指出，要深化农村土地改革，保证农民土地权益的实现[7]。在时代发展需求的引导下，新经济合作社通过股份制吸引农民入股，发挥了农民土地经营权优势，实现了利益最大化。土地改革后，我国将集体土地分配给农民，通过农民选举产生的村委会负有对集体土地进行管理的职能，村委会应切实履行职责，加强管理，采取有效措施避免集体财产外流或损失。农民入股管理企业，发生重大事件需要决策时，可通过参与股东大会对决策进行签字执行。合作社要进行规范化运营，通过规范制度提升农民的法律意识，并构建内部监督机制，以保障运营合理合法、公开透明。乡镇政府要发挥监督职能，督促合作社成员依法行事，督促村务委员会成员履行职责，以披露集体土地管理的违规之处，进而提高土地管理效果。

2.4 发展适度规模经营

发展适度规模经营有利于改进传统高生产投入、低生产效率问题。首先，要对惠农政策进行调整，通过贷款低利率或零利率、降税减负等措施对农业生产者进行大力扶持。其次，要加大经济投入，促进农产品加工企业发展，实现农产品加工企业或工业反哺农业。最后，要建立农业合作服务中心，通过强化农技服务指导为农民解决生产过程中的实际问题，进而提高农民的生产素质。

2.5 完善土地转让有偿使用制度

针对农村土地资源利用率不高、流转不规范的情况，要制定并完善土地转让有偿制度，通过制度约束使政府或农民在实施土地流转时获得一定补偿，确保土地流转手续合法，避免土地随意转让。鼓励农民的土地以农村集体经营性质进行流转，土地所有权仍是农民，但经营权可以转为他人。土地流转时，要保障农民的利益，通过政府监督和村集體管理，改革传统的不合法、不合理的土地流转问题，并通过有偿制度保护农民利益。

2.6 实现土地科学使用

实现农村土地科学使用，才能挖掘土地潜能，提升土地经营管理水平。政府部门要加强土地科学使用的宣传，以实现农业生产科学化。尤其是偏远农村，要对农民进行土地科学使用的培训及普及，并将先进的耕种经验传授给农民，督促农民在科学使用土地的基础上提升土地资源利用率。条件允许的地区，可大力推广棚膜经济，进而提高土地利用率，增加农民收入，保障集体土地管理效果。

3 结语

对农村土地资源进行创新管理，关乎新农村建设和城镇化建设进程，是国家农村经济体制改革的重要一环，是乡村和城镇资源合理配置和优化配置的关键。对农村集体土地管理存在的问题进行分析，并通过改革进行制度创新，可有效提高农村土地利用率，提升农村土地产出率，在保障农民利益的基础上促进农村经济可持续发展。

参考文献

[1]李波.浅析农村集体土地征收管理存在的问题与措施[J].中国房地产业，2019（29）：9.

[2]朱火金.农村集体土地管理与核算[J].新会计，2019（7）：53-57.

[3]佘吉武.农村集体建设用地流转与土地管理制度改革研究[J].乡村科技，2019（22）：23-24.

[4]解淑旭.我国农村集体土地管理创新与完善[J].建筑工程技术与设计，2019（23）：4701.

[5]徐胜文.浅论农村集体土地经营管理的问题和对策[J].中国房地产业，2018（4）：51.

[6]王金刚.农村集体土地征收管理存在问题与措施研究[J].商品与质量，2018（15）：8.

[7]张迎春.农村集体土地经营管理中的问题与对策[J].农民致富之友，2017（13）：168.