“法法衔接”视域下《职业教育法修订草案》的分析与建议

王建洲?杨润勇

摘 要 在“法法衔接”理论的审视下，结合我国职业教育的时代内涵和发展规律，提出《职业教育法修订草案（征求意见稿）》需要从立法根据、调整范围、违法责任3个维度进一步修订完善。在立法根据上，须与上位法律紧密衔接，力求立法的法律根据和事实根据精准、严整;在调整范围上，须与相关教育法合理衔接，对相关法律之间的调整范围作出较为清晰的划分;在违法责任上，主要是要与行政处罚法有机统一。这样才能确保职业教育法与其他法律之间协调一致、功能互补、整体最优，以便充分发挥职业教育法对我国职业教育发展的规范作用和指引价值。

关键词 职业教育法;修订草案;法法衔接;法律位阶

中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2020）24-0008-05

“法法衔接”是最近两年刚刚流行起来的一个新的法律术语。其所要解决的法理问题是国家立法机关在制定和修改法律的过程中，如何才能确保诸多法律之间的协调一致、功能互补、整体最优。多项法律之间的协调与互补，必然要运用法律位阶原理，法律位阶是指在统一的法律体系内，确定不同类别规范性法律文件之间的效力等级与适用顺序的制度[1]。

2019年11月8日，教育部发布《中华人民共和国职业教育法修订草案（征求意见稿）》（以下简称《修订草案》），面向社会公开征求意见。如果运用“法法衔接”理论对《修订草案》进行立法审视，就会发现《修订草案》个别条款与其他法律存在衔接不够紧密、内容不够协调的问题。需要结合我国职业教育的时代内涵和发展规律，依据法理学中的法律位阶理论，从立法根据、调整范围、违法责任3个维度，对《修订草案》中的相关条款进行新的逻辑推理，并作出进一步的修订完善。

一、立法根据：须与上位阶法律紧密衔接

立法根据，一般也称立法依据，通常是指立法主体创制某一具体法律法规的根据或基础问题，主要包括法律根据和事实根据两个方面，即“立法根据是指立法者立某个法的法的根据和事实根据”[2]。其中，法律根据是指立法主体在制定某一具体规范性法律文件时所依据的法律、法规是什么，主要是为了保障该法的合法性与正当性，并明确该法的效力等级;事实根据则是指立法主体在立法时所依据的独特社会状况和具体客观状态，主要是为了说明该法的客观必要性与现实针对性，并涉及该法的可行性与操作性问题。立法根据的核心问题是法律位阶和效力等级，即“下位法不得与上位法的规定相抵触;同位法之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行”[3]。

审视《修订草案》，第一条是关于职业教育立法根据的表述：“为了保障公民接受职业教育的权利，实施科教兴国和创新驱动发展战略，大力发展职业教育，建设教育强国和人力资源强国，促进社会主义现代化建设，根据宪法、教育法和劳动法，制定本法。”这一条所表述的法律根据和事实根据均有不精准、不严整之嫌。

（一）职业教育的法律根据问题解析

根据我国《宪法》和《立法法》的规定，全国人民代表大会（以下简称全国人大）制定的法律所涉事项往往是带有全局性的，几乎对所有领域都产生效力，属于基本法律;而全国人民代表大会常务委员会（以下简称全国人大常委会）制定的法律，通常涉及的只是某些领域或局部性的事項，属于一般法律。从立法主体和调整事项来说，《职业教育法》由全国人大常委会制定，属于一般法律;而与其密切相关的上位法是《教育法》和《民法典》，都是由全国人大制定的基本法律。可见，《修订草案》第一条中有“根据宪法、教育法和劳动法，制定本法”这样的表述，这一表述值得商榷。

1.《宪法》是职业教育立法的根本法律依据

在我国法律规范体系中，宪法是治国安邦的总章程，是国家的根本法，具有最高法律效力，一切法律、法规都不得与宪法相抵触。我国《立法法》（2015年修正）第八十七条是对“宪法具有最高法律效力”基本原则的重申。毋庸置疑，《宪法》是我国一切法律的“母法”，是我国各种法律的立法依据，包括《职业教育法》在内的各种法律的制定和修改都必须以《宪法》为根据和标准。

《宪法》中有两条直接对职业教育作了原则性规定：第十九条把职业教育与初等义务教育、中等教育、高等教育及学前教育等其他教育形式并列，作为国家教育的一种基本形式;第四十二条则明确规定“国家对就业前的公民进行必要的劳动就业训练”。因此，《宪法》是《职业教育法》的根本法律依据。

2.《教育法》是职业教育立法的直接法律依据

在我国教育领域的法律规范体系中，《教育法》是全国性教育基本法，是教育领域中的总法。作为我国教育领域的核心法律，《教育法》规定了我国各级各类教育发展的基本原则，同时为各级各类教育法律法规的制定和出台提供了直接法律依据。

在《宪法》的统领下，《教育法》对职业教育作出了进一步的原则性规定。第二十条是对“职业教育制度和继续教育制度”的原则性规定，明确要求：“各级人民政府、有关行政部门和行业组织以及企业事业组织应当采取措施，发展并保障公民接受职业学校教育或者各种形式的职业培训。”第四十一条进一步规定：“从业人员有依法接受职业培训和继续教育的权利和义务。国家机关、企业事业组织和其他社会组织，应当为本单位职工的学习和培训提供条件和便利。”第四十七条则是对产教融合理念和校企合作制度的原则性规定，即“国家鼓励企业事业组织、社会团体及其他社会组织同高等学校、中等职业学校在教学、科研、技术开发和推广等方面进行多种形式的合作。企业事业组织、社会团体及其他社会组织和个人，可以通过适当形式，支持学校的建设，参与学校管理”。由此可见，《教育法》为职业教育立法提供了直接法律依据。

3.《民法典》是职业教育立法的重要法律依据

“在教育法律关系中，各个法律关系主体之间既有公民、法人、组织与行政机关之间的行政法律关系，也有不属于行政法律关系的公民、法人和组织之间形成的平等主体之间的民事法律关系，如学校与教师之间的法律关系、学校与家长之间的法律关系、学生与学校和教师之间的法律关系等。”[4]在职业教育领域，民事主体更多，民事法律关系也更加广泛、更为复杂。除了普通教育领域中的民事法律关系以外，还有学校、教师、学生与企业及其技术人员形成的各种民事法律关系，如校企合作中形成的各方之间的权利与义务关系，学徒制度中的学徒关系，股份制、混合所有制职业学校（或是职业培训机构）中的联合办学合同关系，以及委托培养合同关系等。从《修订草案》全文来看，各部分都涉及民事法律关系，需要贯彻和运用民事法律的相关规定。

这里需要说明的是，《修订草案》发布之时，我国尚未公布《民法典》。但是，自2020年5月28日《民法典》公布后至今，全国人大常委会尚未正式通过《职业教育法修正案》。因此，建议在《职业教育法修正案》中把《民法典》作为职业教育立法的法律依据之一。同时，从法律位阶和法律效力上讲，《民法典》是由全国人大制定，在法律位阶上属于职业教育法的上位法，也符合作为法律依据的形式要件。因而，《民法典》是职业教育立法的重要法律依据，接下来的职业教育立法的法律依据中应该有《民法典》。

4.《劳动法》不是《职业教育法》的适格法律依据

从立法主体上说，《职业教育法》和《劳动法》都是由全国人大常委会制定的一般法律，在法律位阶上属于同一等级。无论是法理逻辑上，还是立法实践中，同位阶的法律一般不作立法依据，只作内容参照或是条文援引。从立法内容上说，《职业教育法》的规范内容以教育培训为主、劳动实习为辅，劳动实习是为教育培训服务的;而《劳动法》的规范内容以职业劳动为主、教育培训为辅，教育培训是为职业劳动服务的。如果把立法内容的交叉性和互补性作为同位法之间的立法根据，不具有严密的法理推理性。

同时，如果仅以少量劳动内容的参考为理由，把《劳动法》作为《职业教育法》的立法根据，那么，《修订草案》的“法律责任”部分对《行政处罚法》有一定的援引，而且《行政处罚法》是由全国人大制定，属于职业教育法的上位法，是不是更需要把《行政处罚法》作为《职业教育法》的立法根据呢？因此，《劳动法》不是《职业教育法》的适格法律依据。

（二）职业教育立法的事实依据问题分析

《立法法》（2015年修正）第六条要求“立法应当从实际出发，适应经济社会发展和全面深化改革的要求”。这实际上是说立法要有事实依据。“立法要针对本国、本地的实际情况，否则无的放矢，不能起到法的作用。”[5]正如马克思所说：“立法者应该把自己看做一个自然科学家，他不是在制造法律，不是在发明法律，而仅仅是在表述法律。”[6]因而，职业教育立法一定要明确指向我国职业教育发展的现实情况。

针对当前职业教育与其他类型的教育协调性不强、衔接不紧密等突出问题，党的十九届四中全会提出：“完善职业技术教育、高等教育、继续教育统筹协调发展机制。”[7]同时，针对我国经济高质量发展对高素质技术技能人才的需求与职业教育发展不平衡、不充分之间的矛盾，李克强总理于2020年5月在《政府工作报告》中要求：“今明两年职业技能培训3500万人次以上，高职院校扩招200万人，要使更多劳动者长技能、好就业。”[8]学者们也认为：“科技发展速度逐渐加快，产业技术水平不断提升，对高级技术型和技能型人才的需求日益高涨。”[9]这些论述都鲜明地概括了我国职业教育发展的总体现状和客观要求，也展现出了职业教育立法的事实依据。

（三）职业教育立法依据的修改建议

通过以上分析和推理，建议把《劳动法》从《修订草案》的法律依据中删除，并在法律依据中增加《民法典》;同时，结合我国职业教育发展的总体现状和客观要求，建议把《修订草案》第一条修改为：“为了保障公民接受职业教育的权利，实施科教兴国和创新驱动发展战略，建设教育强国和人力资源强国，促进社会主义现代化建设，依据我国职业教育发展的不平衡、不充分的总体现状，根据宪法、教育法和民法典，制定本法。”

这样就有利于保证职业教育领域“法法衔接”的严密性和“法律位阶”的周延性，有利于将《职业教育法》与上位阶法律更加紧密地衔接起来，不仅“选对选准”了所依据的上位阶法律，而且能够深入贯彻落实所依据的上位阶法律的立法精神。

二、调整范围：需与相关教育法合理对接

“法法衔接”是对立法事项细节的关注，特别是对法律调整事项的范围之间逻辑关系的“重视”[10]，这是对立法工作提出的高标准和严要求。“法法衔接”要求立法主体对现有法律体系进行综合性分析和系统性研判，对重复性立法事项应当通过法律修改的方式来合并同类项，对未来的法律制定或是法律修改作出长远预测、通盘考虑和详细规划，对相关法律的调整范围作出较为清晰的划分。所以，职业教育立法在调整范围上要与相关教育法合理对接。从《修订草案》内容来看，这里所涉及的相关教育法主要是《义务教育法》和《高等教育法》。

（一）《职业教育法》与《义务教育法》的“精准对接”

《修订草案》第二条是对“职业教育”这一核心概念的界定，在整部法律中起着基础性、总括性作用。这一条不仅凝练了“职业教育”的基本内涵，而且界定了《职业教育法》的调整范围，即“各级各类职业学校教育”和“各种形式的职业培训”。然而，《修订草案》第十六条关于普通中小学职业启蒙教育的规定，不仅与这一调整范围有逻辑冲突之嫌，而且有“入侵”《义务教育法》调整范围之嫌。

普通中小学校是实施义务教育的学校和普通高级中学，不属于职业学校。所以，普通中小学的职业启蒙教育一定不属于“各级各类职业学校教育”的范畴。同时，普通中小学教育是基础知识学习，不是職业培训。因此，普通中小学的职业启蒙教育也一定不属于“各种形式的职业培训”的范畴。这样推理，《修订草案》第十六条关于普通中小学职业启蒙教育的规定，不符合概念的母项外延与子项外延之和完全重合的规律，存在立法逻辑矛盾。与此同时，由于职业启蒙教育是在普通中小学实施，而普通中小学主要属于义务教育阶段，义务教育阶段主要由《义务教育法》来规范和调整。以此推理，《修订草案》第十六条不符合“法法衔接”原理在法律调整范围上的清晰划分和无缝对接要求。综合考量职业教育的内涵、目标和完整性等因素，解决这一立法逻辑矛盾的方法应是将“侵入”《义务教育法》领域的职业启蒙教育规定从《修订草案》中去掉，这样才能实现《职业教育法》与《义务教育法》在调整范围上的“精准对接”。

（二）《职业教育法》与《高等教育法》的“无缝对接”

当前，我国高校普遍根据《国务院办公厅关于深化高等学校创新创业教育改革的实施意见》和教育部办公厅《大学生职业发展与就业指导课程教学要求》等文件要求，通过课程教学、社会实践、技能大赛等多种形式实施大学生创新创业、职业生涯规划和就业指导等方面的教育培训。按照“举重以明轻”的法律逻辑推理，假设将普通中小学的职业启蒙教育列入《职业教育法》的调整范围，就更应该将普通高校的职业生涯规划和创业就业教育列入《职业教育法》的调整范围。然而，这样立法也值得商榷。

实际上，我国现行《高等教育法》也未对普通高校的职业生涯规划和创业就业教育这一重要事项作出相应规定。可以说，普通高校的职业生涯规划和创业就业教育在我国教育法律体系中还处于空白状态。但是，《高等教育法》的调整范围是“在完成高级中等教育基础上实施的教育”，这主要是从教育阶段和教育程度上来界定调整范围的，既包括普通高等教育，也包括高等职业教育。而《职业教育法》显然是对“各级各类职业学校教育”和“各种形式的职业培训”这两种教育培训的集中规范。因而，将普通高等学校的职业生涯规划和创业就业教育纳入《高等教育法》的调整范围比较合适。

（三）《职业教育法》调整范围的修改建议

其一，建议将《修订草案》第十六条删除。这样不仅保证了《修订草案》内部法条之间的“无缝对接”和“精准衔接”，而且体现出《职业教育法》对“各级各類职业学校教育”和“各种形式的职业培训”这两种教育形式的集中规范。

其二，建议把“职业启蒙教育”充实到《义务教育法》中。为了确保职业教育法治的完整性和体系化，职业启蒙教育应该在我国法律体系中有所体现，但不应该在《职业教育法》中体现，而是归入《义务教育法》的调整范围。也就是说，可以在《义务教育法》修订时，将“职业启蒙教育”充实到《义务教育法》中。同时，由于我国还没有关于普通高中的法律规范，可以先把“职业启蒙教育”纳入普通高中的有关规定中。这样有利于避免《职业教育法》与《义务教育法》以及普通高中相关规定之间的交叉重复。

其三，建议在《高等教育法》修订时，将普通高等学校的职业生涯规划和创业就业教育充实到《高等教育法》中。在这样的立法规划下，我国职业教育的法律规范就会“形散而神不散”，有利于保证我国职业教育法治的完整性和体系化。

三、违法责任：要与《行政处罚法》有机统一

“法法衔接”既要求在微观层面来确指某两个或几个具体法律之间的法律事项之间的“无缝对接”，也要求在宏观意义上来讨论部门法之间的逻辑关系。《修订草案》中的违法责任分为民事责任、行政责任、刑事责任，相应涉及《民法》《行政法》《刑法》等部门法。其中，《修订草案》中的行政责任问题较为突出，第五十五条是对违法企业罚款的规定，第五十六条是对违法职业学校的行政处罚，含有“逾期未改正的，撤销办学许可证”的表述。这两条均未能与《行政处罚法》的制度设计达到有机统一，甚至存在立法冲突问题。

（一）办学许可证的“吊销”与“撤销”辨析

在“法言法语”中，“撤销”和“吊销”两个术语是有本质区别的，在概念、性质、起因等方面均具有较大差异。

从概念上说，“撤销”一般是指有权机关针对资质或者资格的取消行为，即某自然人或者法人持有的资质、资格由于过期或者不再符合资质、资格要求，而由资质、资格发放管理方采取的一种取消行为;而“吊销”一般是指对资质、资格的收回并注销，即吊销是指由有权部门停止已授权对象进行某项活动的资质、资格并收回准许文本的执行过程，一般带有强制性。从性质上说，“撤销”是一种对行政许可的法律收回行为，具有剥夺性和不可逆转性;而“吊销”是一种法律处罚行为，带有强制性和制裁性。从起因上讲，“撤销”既可以是资质、资格主体因违法而被取消资质、资格，也可以是资质、资格主体因特定原因主动申请取消其某种资质、资格;而“吊销”只能是由于资质、资格主体违法而由有权机关强制性取消其某种资质、资格。由此可见，在《修订草案》第五十六条中实施行政处罚的情形下，应该使用“吊销”一词。

（二）行政处罚中听证程序的适用分析

完备的制度规定只是实现法法衔接的良好开端，好的制度更需要在实践中得到全面精准的贯彻执行[11]。立法中必须考虑法律的实践性和操作性问题。

《行政处罚法》第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利;当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”而《修订草案》在实施较大数额的罚款或是吊销办学许可证时，既未提及“听证”前置程序，也未作出按照《行政处罚法》的相关规定实施处罚的准用性规定。这个衔接“空档”在实践中容易误导执法主体和当事人断章取义，忽视“听证”程序。因此，职业教育立法中应明示“听证程序”，以此维护相关当事人的程序性权利。

（三）职业教育立法中违法责任的修改建议

其一，建议将《修订草案》第五十六条中的“撤销办学许可证”修改为“吊销办学许可证”。这样的修改，不仅符合“吊销”与“撤销”的语义逻辑，而且有利于实现《职业教育法》与《行政处罚法》《教育法》《民办教育促进法》的协调一致。

其二，建议在《修订草案》中增加一条：“本法中的行政处罚适用《行政处罚法》的相关规定，其中较大数额的罚款和吊销办学许可证适用《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条之规定。”根据《行政处罚法》的立法精神和制度设计，职业教育法在行政处罚中，如果出现较大数额的罚款或是吊销办学许可证，就应该增加“听证”程序的表述。但是，为了表述简洁和衔接紧密，建议采取准用性规则的立法技术，使职业教育立法中的行政处罚与《行政处罚法》在立法精神上协调一致，在制度安排上内在统一。

综上所述，在我国法治体系中，在《宪法》根本法的统率下，围绕职业教育这一特殊领域，《教育法》的主要功能是规定政府发展职业教育的义务，以保障公民接受职业教育的权利;《民法典》主要是对职业教育领域中的平等主体之间的财产关系和人身关系予以规范，从民事法律关系层面保障职业教育的顺利进行;《职业教育法》则是对“各级各类职业学校教育”和“各种形式的职业培训”这两种教育形式进行集中规范和具体规定;《义务教育法》可能要着重负责普通中小学生的职业启蒙教育;《高等教育法》主要是做好普通大学生的职业生涯规划和创业就业教育工作;《行政处罚法》则是对职业教育中的行政违法行为予以纠正和处罚，维护职业教育行政法律秩序。在这样“法法衔接”的严密法律规范体系中，《职业教育法》才能发挥出最大功效，引领和推动我国职业教育事业的稳步发展。

參 考 文 献

[1]胡玉鸿.试论法律位阶划分的标准——兼及行政法规与地方性法规之间的位阶问题[J].中国法学，2004（3）：24-34.

[2]周旺生.立法学[M].北京：法律出版社，2000：189.

[3]朱力宇，叶传星.立法学[M].第四版.北京：中国人民大学出版社，2019：144.

[4]孙宵兵，马雷军.教育法理学[M].北京：教育科学出版社，2017：59.

[5]汪全胜，张鹏.法律文本中“立法根据”条款的设置论析[J].中南民族大学学报：人文社会科版，2012（4）：105-111.

[6]马克思恩格斯全集[M].第一卷.北京：人民出版社，1995：347.

[7]中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度  推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2019：26.

[8]李克强.政府工作报告——2020年5月22日在第十三届全国人民代表大会第三次会议上[M].北京：人民出版社，2020：12-13.

[9]宗诚，聂伟.试论我国本科层次职业教育发展的理路[J].高等工程教育研究，2020（4）：137-141.

[10]莫纪宏.人大立法中的“法法衔接”问题研究[J].人大研究，2019（5）：4-8.

[11]本书编写组.法法衔接20讲[M].北京：中国方正出版社，2019：15.

Analysis and Suggestions on “Draft Revision of Vocational Education Law” from Perspective of “Law-law Cohesion”

Wang Jianzhou， Yang Runyong

Abstract  Under the examination of the theory of“law-law cohesion”， combined with the time connotation and development law of vocational education in China， the Revised Draft of Vocational Education Law （Draft of Soliciting Opinions） needs to be further revised and perfected from three dimensions： legislative basis， adjustment scope and illegal responsibility. On the legislative basis， it is necessary to closely link up with the upper law， so as to strive for the precise and strict legal basis and the factual basis of the legislation. On the scope of adjustment， it is necessary to reasonably link up with the relevant education law， to make a clearer division of the adjustment scope between the relevant laws. On the illegal liability， it is mainly to be organically unified with the administrative punishment law. In this way， we can ensure that the vocational education law and other laws are coordinated， complementary and optimal， so as to give full play to the normative role and guiding value of vocational education law in the development of vocational education in China.

Key words  Vocational Education Law; Revised Draft; Law-law Cohesion; legal rank

Author  Wang Jianzhou， postdoctoral fellow， Lecturer of Institute of Educational Rule of Law and Educational Standards， National Institute of Educational Sciences （Beijing 100088）; Yang Runyong， director and researcher of Institute of Educational Rule of Law and Educational Standards， National Institute of Educational Sciences