棚户区改造项目审计风险管理研究

陈广丽

[摘要]文章探討了棚户区改造项目从立项到竣工结算过程中可能存在的审计风险，并提出了相应的应对措施，以为保障棚户区改造项目的顺利进行提供一定的借鉴作用。

[关键词]棚户区;审计风险;管理

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.26.

棚户区改造（以下简称棚改）工作是我国的一项民生工程，关系着千千万万人民的安居问题，是保障人民能够安居乐业的一项重要举措。以广西为例，广西从2010年开始实施棚户区改造，到目前为止，棚改已改善了超过百万家庭的居住环境。因此，为了合理确定和有效控制工程造价、确保棚改资金合理合法合规使用，有必要对棚户区改造工程进行审计。

但是，由于棚改项目完整的建造过程要经过立项、施工、竣工结算等基本的建设程序，项目建设周期长。而且，在建设过程中涉及政府、设计方、建设方、施工方、监理等多方主体，各主体所追求的利益不尽一致。以上因素会导致在审计过程中不确定因素增加，从而审计风险增加。

1  棚户区改造项目审计风险概述

风险是指发生伤害、毁损、损失的可能性。棚户区改造工程审计风险是指审计人员在对棚户区改造工程审计过程中由于棚户区改造工程本身存在重大错报而导致审计人员发表不恰当审计意见的可能性。从棚改工程的审计角度来说，这种可能性包括固有风险和检查风险。固有风险是指假设不存在相关的内部控制，棚户区改造工程本身存在重大错报的可能性。检查风险是指审计人员在审计过程中由于疏忽导致未发现错报，而这一疏忽会导致结果失准，并且会出现严重后果的可能性。

2  棚户区改造项目审计风险识别

2.1  立项阶段存在的审计风险

2.1.1  程序不规范风险

棚改项目在立项时有严格的审批程序，特别是涉及危旧房改造时程序更复杂。属于危旧房改造的，对于涉及的危旧房要确定是否属于危旧房，是否已到拆除年限，严格履行各项审批手续之后才对危旧房进行拆除，否则一旦拆错就可能遭到建设主管部门的处罚。如某棚改项目未等审批通过就把危旧房拆除完毕，结果有一栋已被拆除的楼房未被认定为危旧房，因而遭到了相关部门的罚款。

2.1.2  招标清单项目存在漏项风险

一般来说，棚改项目内容包括工程主体部分和附属设施部分，性质类似房地产公司所建造的房地产项目。所不同的是大部分单位的棚改项目由单位成立专门的棚改部门进行管理，而房地产项目由专门的房地产公司进行管理。虽然棚改部门成员中有从工程管理部门抽调的工程人员，但缺乏管理棚改项目的经验，也就难以发现招标清单存在漏项。比如中介机构编制的招标清单未包含监控和围墙等附属设施，而棚改的工程人员在工程招标之前未能发现这些漏项。

2.1.3  合同漏洞风险

合同为保障整个棚改项目的规范进行起着至关重要的作用。因此在拟定合同的时候应该对合同条款进行充分论证，特别是涉及合同价款与合同工期的条款更要清楚明确。比如合同价款是采用固定总价还是固定单价;合同价款是否可以调整，采用哪种方式进行调整;有无进度款支付，具体的支付节点是何时;合同工期为多长时间，工期是否可以调整，工期调整造成的成本增加由哪方承担等等。如果合同内容前后矛盾，合同条款措辞不严谨就可能造成不必要的纠纷。比如某棚改合同关于进度款支付有这样的条款：“第二次付款时间：拆迁工程竣工结算完成，余款一次性支付完毕;勘察设计费：施工图设计完成并通过审查后，承包人根据审查后的施工图编制出来预算控制价提交发包人，发包人委托具备资质的中介咨询单位审核，发包人根据审核确定勘察设计费的80%支付。”拆迁工程已经结束，将很难进行竣工结算，且拆迁工程费属于建安工程费的一部分，但进度款支付却与建安工程费进度款节点分开，条款前后矛盾。勘察设计费支付条款貌似规范勘察设计费支付比例，但条款内容只涉及设计费，未对勘察费进行约定，合同条款措辞不严谨。

虽然审计人员有对合同提出修改意见，但是由于招标清单与合同分开审阅，故审计人员不能发现合同条款中存在的所有问题。

2.2  施工阶段存在的审计风险

2.2.1  设计变更和签证风险

棚改施工阶段是工程建设过程中最关键的阶段，也是资金投入最大的阶段。棚改施工阶段要谨防设计变更和签证。如某棚改项目施工过程中发现部分地块需要换土。基础施工时，部分地块开挖后发现地下是淤泥，可能无法满足高楼层基础的施工要求，因此施工方建议购买坚硬的土质来替换掉淤泥部分。但这个换土项目是原清单项目没有的，需要签证增加，此项签证造成基础部分费用增加，无疑使整个工程成本增加。

2.2.2  工期延长风险

工程项目从立项到竣工一般都需经过很长时间，棚改项目也不例外。所以对于棚改项目，也需谨防工期延长风险。如某棚改项目，原工期为三年，实际竣工日期可能会延长半年多，其中主要原因有两个，一个是旧房未被拆除完，一个是周边住户投诉晚上施工影响夜间休息。该棚改项目原计划要拆除10栋旧房，但施工方进场后，发现有2栋旧房在新楼主体占地面积之外，这段位置可作为附属设施工程最后施工。因此施工方申请将这两栋旧房作为施工管理人员和施工工人住所，等主体施工结束后再拆除。但在施工过程中施工方发现无法按原工期完成该项目，向建设方申请延长工期，原因是拆除两栋旧房需要一定的时间。同时由于该棚改项目位于市区，夜间施工影响周边居民休息而收到投诉，夜间不能正常施工，也可能导致工期延长。工期延长，最终必然导致成本增加。

2.2.3  施工程序不规范风险

棚改项目可能涉及到危旧房改造，而周边附属设施可能无法满足棚改施工的要求。如某棚改项目临街，施工后发现原市政管道经过最靠近街边的楼栋。如果不将那一段的市政管道改道，该楼栋势必会破坏原市政管道。因此，那一栋基础施工前要先对市政管道进行改道。由于市政管改道不属于棚改项目施工方的施工范围，建设方建议重新确定施工方。从施工方的选定到该市政改道最终竣工验收耗时一个月。结果造成棚改施工方以这段时间未能正常施工为由申请延长工期。可见，如果建设方能在棚改施工前将市政管道改道，施工就可顺利进行。

2.3  竣工結算阶段存在的审计风险

竣工结算阶段是棚改项目完成的最后阶段，这一阶段棚改项目存在的风险主要有施工方虚报或乱报竣工结算金额，而棚改部门人员未发现这一情况。比如某棚改项目施工图上的某个项目已取消，但施工方送审的竣工图并未取消该项目，报结算时该项目仍然计算价款。棚改部门人员没有进行核对即将该工程送审，导致审核费用增加，从而棚改项目成本增加。由于审计人员没有全程参与棚改项目的建设过程，故未能发现施工方虚报结算。

3  棚户区改造项目审计风险应对

3.1  针对程序不规范风险

审计人员要先学习棚改的相关报批文件，熟悉棚改报批过程中的程序。对棚改报批过程中发生的没有按规定执行的行为要及时提醒相关部门人员，建议他们及时停止不合规的行为。以此，避免程序不规范风险。

3.2  针对招标清单漏项风险

对于招标清单，棚改部门可以邀请两家中介公司分别编制标底。棚改部门收到中介发来的标底之后逐项对工程量进行核对，对于两个清单都列示且工程量一致的项目，就按该项目作为标底清单项目;对于不同的项目，比如其中一份标底有，而另一份标底无的项目，或者工程量不一致的项目，棚改部门要积极跟中介沟通找出不一致的原因，直到两个公司报送的清单项目一样且工程量一致才作为标底项目，从而避免招标清单漏项。

3.3  针对合同不严谨风险

合同订立前，棚改部门应召集各部门（包括招标采购部门、工程主管部门、财务部门、审计部门等）和法律顾问开会讨论，对合同条款提出修改意见。对各部门和法律顾问提出的意见，棚改部门要积极采纳，对不一致的意见，应再次进行讨论，以达到意见一致为止。已订立合同的，对于发现的不严谨条款，棚改部门应积极跟施工方协商，订立补充协议，以将合同风险降到最低。

3.4  针对设计变更风险

对于设计变更和签证，要履行严格的变更手续。有工程变更和签证文件的，按照变更、签证文件的要求执行，确需变更的，经设计、监理、建设方等各方同意方可进行变更;属于签证的，审计人员还要到场确认之后方可进行签证。以此，降低变更和签证的审计风险。

3.5  针对工期延长风险

审计人员应督促棚改工作人员做好施工过程中停工或者不能正常施工的记录，包括何时何原因使棚改停工或者不能正常施工，然后根据合同做好工期延长的责任划分。属于施工方原因的工期延长，对工期延长期间增加的成本不予增加，并要求对方给予一定的赔偿;属于建设方原因造成的工期延长，对工期延长期间增加的成本计入总成本中，并做好棚改住户的思想工作。总之，要将工期延长造成的成本增加降到最低。

3.6  针对施工程序不规范风险

棚改部门在施工方进场前，要充分了解施工范围内的规划情况，对可能影响到施工进度的情况，先跟相关部门沟通，解决了影响施工进度的问题后再让施工方进场，以避免类似市政管道这样的情况发生。

3.7  针对竣工结算虚报风险

对于施工方报送的竣工结算材料，审计人员应要求棚改部门人员对材料进行初审，初审过程中如发现施工方存在虚报乱报情况的，退回施工方修改后才能再次报送，直到初审没有问题再送外审，且施工方报送材料日期为再次报送资料日期;初审过程中没有发现问题的，直接送外审。通过主管部门的初审来避免施工方虚报乱报风险。

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