坚持破与立相结合，构建预防惩治黑恶势力犯罪长效机制

邱家胜 韩琼慧 葛子靖 王雨婷 廖雪泓

摘   要：本文以四川省乐山市开展扫黑除恶专项斗争、推进“三结合”工作的具体实践为主题，深入乐山市级部门及11个县（区、市）开展调查研究，剖析乐山涉黑涉恶司法具体案件呈现出的黑恶犯罪的新特征、新情况、新动向及对基层治理法治化、现代化的负面影响，总结当前“三结合”工作乐山经验和存在的不足。在此基础上，提出坚持破与立相结合，构建预防惩治黑恶势力犯罪长效机制，从而推进基层治理法治化，为乐山乃至全省全国提供有益的实践参考。

关键词：黑恶犯罪;预防惩治;长效机制

中图分类号：D631         文献标识码：B         doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2020.05.014

文章编号：1009-6922（2020）05-94-06副题引题题一题二

2018年1月，中共中央、国务院发出《关于开展扫黑除恶专项斗争的通知》，明确提出“针对当前涉黑涉恶问题新动向，切实把专项治理和系统治理、综合治理、依法治理、源头治理结合起来，把打击黑恶势力犯罪和反腐败、基层‘拍蝇结合起来，把扫黑除恶和加强基层组织建设结合起来”（以下简称“三结合”）。“三结合”是党中央、国务院聚焦我国涉黑涉恶问题新动向提出的开展扫黑除恶专项斗争总体要求，也是基层治理治标与治本、破与立的结合。当前，深入研究并贯彻落实开展扫黑除恶专项斗争“三结合”的总体要求，有利于夯实党的执政根基，加强基层政权建设和维护国家长治久安，推进基层治理法治化，推进国家治理体系和治理能力的现代化。

一、当前乐山市涉黑涉恶犯罪情况分析

自扫黑除恶专项斗争开展以来，乐山市共立案侦办黑社会性质组织5个、涉恶案件408件，破获涉黑涉恶案件945起，抓获犯罪嫌疑人1596人，扣押冻结涉案资产达1.4亿余元。2019年1—8月，破获涉黑涉恶案件432起，抓获犯罪嫌疑人521人。其中，立案侦办涉黑指向案件3件、恶势力犯罪集团案件3件、恶势力团伙案件10件、九类涉恶案件102件。

（一）当前涉黑涉恶案件的新特征、新情况和新动向

2018年以来，全国各地包括乐山在内开展的扫黑除恶专项斗争工作的数据表明，我国仍然处于经濟社会发展不平衡不充分的转型期、过渡期，黑恶犯罪滋生发展的土壤和条件依然存在。黑恶犯罪作为一种社会现象，将在较长一段时期内在一定行业、区域、领域客观存在，黑社会性质、恶势力团伙等类型的黑恶犯罪组织也在全国各地不同程度地存在。深入剖析包括乐山在内的全国发生涉黑涉恶案件，就会发现当前涉黑涉恶犯罪呈现以下新情况、新特征和新动向。

1.从涉黑涉恶犯罪主体构成上来看，涉案人员社会层次普遍较低。一是团伙成员年龄偏小。一审判决的九大类涉恶犯罪人员中，受初次打击的黑恶人员大多数系18岁以下的青少年。二是涉案人员文化程度偏低。打掉的黑恶犯罪人员中，文化程度大都在初中以下，缺乏良好的学校、家庭教育，叛逆流入社会居多。三是骨干成员以前科劣迹人员为主。近年打掉的黑恶团伙骨干成员中，多数人员有前科劣迹。

2.从涉黑涉恶犯罪客观构成上来看，作案方法与手段隐蔽化趋势明显。一是犯罪手段趋于软暴力化。为达到非法目的，采取24小时跟随、“请”喝茶吃饭、“谈判协商”、语言威胁等方式滋扰、纠缠、哄闹、恐吓。二是组织结构松散化。临时随机邀约，案后各自离开，核心人员不再带小弟。三是表面合法化。以民间借贷为幌子实施高利放贷、“套路贷”等违法犯罪获取非法利益，以貌似合法掩饰非法。

3.从涉黑涉恶犯罪客体构成上来看，不断染指新行业、渗透基层政权。一是涉足黄赌传统灰色行业居多。开设赌场罪、组织、强迫卖淫罪的一审判决人数约占九大类涉恶犯罪人数的四分之一。二是大肆插手民间矛盾纠纷。有的介入经济纠纷受雇收款子，有的介入治安纠纷受雇扎场子，有的介入医疗纠纷充当职业医闹，有的介入征地拆迁强揽工程。三是向金融等新行业扩张。有的涉足建筑装修行业暴力垄断建材沙石供应;有的涉足黑车客运市场暴力争抢客源、敲诈勒索;有的成立小贷公司、咨询公司，以“高利放贷、非法讨债”等形式谋利。四是向基层政权领域不断渗透，腐蚀一些公职人员。有的黑恶势力为寻求更大利益，处心积虑戴上红帽子混入基层政权。

4.从涉黑涉恶犯罪区域上来看，有较明显的地域性特征。一是黑恶人员跨区域流窜异地作案，大量农村籍人员窜入城镇作案。二是农村地区涉黑涉恶犯罪呈增长态势。农村“村霸”线索较往年有所增加，主要反映为黑恶势力在城乡土地开发过程中实施敲诈勒索、寻衅滋事、非法采矿等活动，或利用节假日、逢场天组织农民聚众赌博。三是彝区涉黑涉恶犯罪复杂敏感。有的煽动群众滋事对抗政府，有的流窜到城区充当地下出警队、收取“保护费”等等。

（二）涉黑涉恶犯罪对基层治理法治化和现代化的负面影响

总体而言，涉黑涉恶犯罪组织和犯罪行为源于社会治理的长期无序化，这种无序化要么是社会治理的法律规则缺失，要么是社会治理的法律规则失灵。现实表现为一些重点地区、重点行业、重点领域治理的乱，乱则杂草生，正是这种乱为黑恶犯罪组织的滋生提供了土壤，使之逐渐形成了对“社会的非法控制”[1]，给基层治理带来了负面影响。

1.涉黑涉恶犯罪危害了国家政权的稳定，是现代社会肌体的“毒瘤”。涉黑涉恶犯罪特别是黑社会性质组织犯罪与腐败问题相互交织，腐蚀党政干部队伍，危害国家政权安全。近年来，政法机关往往查处一起涉黑案件，就会带出一窝“保护伞”。一些涉案的公职或基层自治组织人员有的为黑恶势力敛财提供方便，有的为其开脱、辩解，甚至说情、脱罪。

2.涉黑涉恶犯罪不择手段地掠取经济利益，严重影响了地方经济发展。当前，黑恶势力染指资源、金融等经济领域，并不断向新兴行业领域渗透，非法聚敛巨额财产、破坏经济发展、觊觎暴利行业的特点明显。近年来，黑恶团伙通过高利放贷、恶意讨债、虚假诉讼等手段敛财的情况高发，侵吞企业和个人财产，涉案资金动辄成百上千万甚至过亿元。

3.涉黑涉恶犯罪组织非法的社会控制，严重影响社会治安。近年来，黑恶势力犯罪暴力性总体趋缓，他们多以公司、企业为依托，组织头目隐身幕后，组织成员不固定，出现临时雇佣打手甚至网络招募的现象，犯罪手法多采用出场摆势、言语恐吓、跟踪滋扰、网络攻击、侮辱喷子等手段，对受害人直接或间接形成心理强制，从而达到犯罪目的。但是一旦面临巨大利益诱惑，他们就会毫不犹豫持械火并、大打出手。恶性暴力案件时有发生，与黄赌毒抢合流，影响社会治安稳定。

4.涉黑涉恶犯罪向农村蔓延趋势明显，加大了对基层政权或农村自治组织的侵蚀和渗透。近年来，农村涉黑涉恶势力犯罪突出，具体表现在干扰、破坏村两委选举。在一些农村地区，涉黑涉恶势力已经把持了基层政权或自治组织，破坏农村治安稳定，危害农村经济民生，甚至组织暴力抗法对抗政府。

二、当前开展扫黑除恶专项斗争“三结合”工作存在的主要不足

2018年以来，根据《关于开展扫黑除恶专项斗争的通知》的要求，全国各地深入开展扫黑除恶专项斗争工作，坚持打早打小、除恶务尽，重拳出击、依法严惩，对黑恶势力形成了强力震慑，取得了很好的成效。但从开展扫黑除恶专项斗争 “三结合”工作的总体要求来看，仍然存在一些薄弱环节和不足之处。

（一）斗争思想上，“打”的观念较强，“扫”的理念不足

针对当前涉黑涉恶犯罪新动向，中央决定在全国开展扫黑除恶专项斗争，表明了党中央、国务院应对黑社会性质、恶势力组织的犯罪从战术层面转向了战略层面，代表了中央对涉黑涉恶犯罪一打到底、扫除干净的坚定态度与决心，同时也体现了党和国家治理涉黑涉恶犯罪的新理念新思想新战略。虽然“打黑除恶”与“扫黑除恶”只是一字之差，但二者包含的对待黑恶犯罪组织和犯罪行为的斗争目的、斗争参与主体、斗争内容和斗争形式都有很大不同：“打”的字面意义是指打击、打破，打黑除恶的目的和内容是阶段性地打击涉黑涉恶的犯罪组织和犯罪行为，让涉黑涉恶犯罪得到相应的刑事制裁，其参与主体主要是政法机关，其形式主要是依据我国的刑事诉讼法打击涉黑涉恶犯罪的程序性规定;而“扫”的字面意义是扫除、清扫，扫黑除恶的主要内容不仅包括政法机关打击涉黑涉恶犯罪，其它还包括其它有关职能部门参加的“系统治理、综合治理、依法治理、源头治理”、反腐败、基层“拍蝇”和加强基层组织建设。其形式上也比“打”丰富得多，包含了扫除涉黑涉恶犯罪组织和犯罪行为的全过程，达成“既有力打击震慑黑恶势力犯罪，形成压倒性态势，又有效铲除黑恶势力滋生土壤，形成长效机制”[2]的国家治理目标。

目前，个别地方、少数部门特别是主要领导对此次扫黑除恶专项斗争的目的、参与主体、内容和形式认识尚不够清醒、到位，把它等同于一般性专项行动，在思想上“打”的观念较强，“扫”的理念不足。认为扫黑除恶专项斗争是政法机关的事，没有真正意识到此次专项斗争是与系统治理、综合治理、依法治理、源头治理的结合，是与反腐败、基层“拍蝇”的结合，是与加强基层组织建设的结合，是党和国家推动国家治理体系和治理能力现代化的重要举措，其主要目标的达成有赖于包括相关职能部门在内的全社会的协同努力。

（二）工作机制上，政法机关“严厉打击”较多，有关职能部门“协调配合”不足

2018年1月，党中央、国务院发出的《关于开展扫黑除恶专项斗争的通知》明确要求：“政法各机关要进一步明确政策法律界限，统一执法思想，加强协调配合，既坚持严厉打击各类黑恶势力违法犯罪”“各有关部门要结合自身职能，主动承担好在扫黑除恶专项斗争中的职责任务，依法行政、依法履职，强化重点行业、重点领域监管，防止行政不作为和乱作为，最大限度挤压黑恶势力滋生空间”“各有关部门要将日常执法检查中发现的涉黑涉恶线索及时向公安机关通报，建立健全线索发现移交机制”“政法机关对在办案中发现的行业管理漏洞，要及时通报相关部门，提出加强监管和行政执法的建议”[2]，等等。表明了此次专项斗争必须跳出部门、行业、系统的“小圈子”，必须坚持在党中央、国务院领导下，各级各地党委政府及有关职能部门进行跨公安、检察、法院、司法、纪检监察、组织、宣传等多部门相互之间的大协作、大配合。

当前，从各地开展扫黑除恶专项斗争的实际情况来看，尽管在政法各机关之间、政法机关与有关职能部门之间初步形成了协作、配合的组织框架、协作体制、工作机制，能够对扫黑除恶工作的推进情况、重大案件查处情况、案件信息反馈情况等进行协调、配合。但是在实际的协调、配合思想上，一些地方和个别部门没有树立开展扫黑除恶专项斗争全国“一盘棋”思想，跨行业、跨部门、跨领域大联合、大协作、大配合的意识不强。在实际的协调、配合行动上仍然存在“四多四少”现象，即政法部门严厉打击多，部门主动履职少;上级安排落实的多，自己主动抓的少;纵向联络多，横向联系少;公安与纪检监察机关配合多，其它有关部门配合相对少。

（三）斗争方向与目标上，“破”的内容较多，“立”的内容不足

自扫黑除恶专项斗争开展以来，全国各地紧紧围绕“一年治標、二年治根、三年治本”的工作目标，持续高位推动，压紧压实责任，以过硬的举措和务实的作风，纵深推进扫黑除恶专项斗争。全国各级各个政法机关聚焦涉黑涉恶问题突出的重点地区、重点行业、重点领域，把打击锋芒始终对准群众反映最强烈、最深恶痛绝的各类黑恶势力违法犯罪，始终保持对各类黑恶势力违法犯罪的严打高压态势;全国各级纪检监察机关把扫黑除恶与反腐败斗争和基层“拍蝇”结合起来，深挖彻查黑恶势力“保护伞”。可以说，政法机关、纪检监察机关开展的扫黑除恶斗争工作达到了“既有力打击震慑黑恶势力犯罪，形成压倒性态势，又有效铲除黑恶势力滋生土壤”阶段性效果，打破了黑社会性质组织、恶势力组织对社会的非法控制。

但是，由于深受我国严厉打击刑事犯罪传统观念的影响，在扫黑除恶专项斗争中，无论是政法机关、纪检监察机关，还是其它有关职能部门所做的大量工作都偏重于对黑恶犯罪的严厉打击和扫除，忽视了党中央、国务院《通知》中关于“有效铲除黑恶势力滋生土壤，形成长效机制”和最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部出台的《关于办理黑恶势力犯罪案件若干问题的指导意见》中 “加强预防惩治黑恶势力犯罪长效机制建设”的工作要求。一些政法机关、纪检监察机关存在就案办案、就事说事的现象，系统治理、源头治理手段不够多、举措不够硬，重点领域监管漏洞、行业乱点乱象、村霸宗族势力、缠访闹访等整治力度不够;对刑满释放人员、社区服刑人员、毒品复吸人员等重点人群管控力度有待加强;对软弱涣散基层组织分析、研判、整顿不够，基层党组织建设和群众自治机制协同推进、法治和德治相辅相成有待加强，标本兼治彻底铲除黑恶势力滋生土壤仍需持续发力。

三、坚持破与立相结合，构建预防惩治黑恶势力犯罪长效机制的思考

当前，全国各政法机关、相关职能部门和基层组织必须站在战略高度，深刻理解扫黑除恶专项斗争的重大意义，坚持“破”与“立”、治标与治本相结合，既要依法严厉打击黑恶势力犯罪组织和犯罪行为，打破黑恶势力对社会的非法控制，又要不断健全制度体系、规范权力运行机制、加强基层组织建设，从而构建起全社会预防惩治黑恶势力犯罪的法治化长效机制。

（一）不断加强制度建设，形成预防惩治黑恶势力犯罪的完善制度体系

不断完善制度建设，形成制度体系，是预防惩治黑恶势力犯罪的前提基础。从理论上讲，黑恶势力犯罪本质上是通过对一些地区、一些领域和一些行业的非法控制来获得巨额经济利益，其产生的根本原因在于国家和社会对一些地区、一些领域和一些行业合法控制的缺失或者失灵。表现为制度缺失或者制度失灵，即没有相关的社会治理制度或相关社会治理制度不能适应经济社会发展的实际需要。从司法实践来看，黑恶势力犯罪也正是利用了国家和社会在一些方面的制度缺失或者制度失灵，逐渐形成其对社会非法控制，最终实现其犯罪目的。

因此，在扫黑除恶斗争中，我们除了要依法严厉打击涉黑涉恶犯罪、深挖彻查黑恶势力背后的“保护伞”、加强基层组织建设工作外。当务之急是根据扫黑除恶专项斗争的前期成果，查找出发生黑恶势力违法犯罪、涉黑涉恶腐败和“保护伞”等问题发生的社会合法控制失灵的重点行业、领域和区域。梳理出制度缺失和制度失灵的痛点和难点，依法制定、修改并废止相关制度，用制度填补合法社会控制的真空。既剿除黑恶势力的“癌细胞”，又重建防范黑恶势力产生的“免疫系统”，让被黑恶势力侵蚀的地区、破坏的行业恢复健康，从而产生抵御黑恶势力卷土重来、抵御“保护伞”重新撑开的内生机制，最终形成防范惩治黑恶势力犯罪完善配套的制度体系。

（二）大力提升制度执行力，形成预防惩治黑恶势力犯罪的权力运行机制

大力提升制度执行力，保证制度被执行机关完整、准确、依法执行，是预防惩治黑恶势力犯罪的关键。社会制度规定的内容、设定的治理目标不能凭空实现，制度必须被职能部门执行，才能在社会治理中发生实际的效能。否则，现行有效的制度就只能是形同虚设，成为写在纸上、挂在墙上的摆设。一些行业、一些领域、一些区域的相关社会制度长期得不到职能部门依法执行，必然会带来社会治理的真空和社会治理的失序，公权的缺位就会导致黑恶势力趁虚而入，最终形成对社会的非法控制。扫黑除恶专项斗争中的绝大多数案件也告诉我们，一些涉黑涉恶势力的滋生，一些涉黑涉恶案件的发生，往往与一些现行制度没有得到完整的依法定程序执行有关。

因此，当前我们要总结经验教训，研究涉黑涉恶活动新动向，创新和改进专项斗争工作的思路、策略、举措，提升制度执行力。对容易滋生黑恶势力的重点行业、领域、区域，各地各职能部门要加大行业监管力度，加强职能部门之间的沟通协作。要杜绝扫黑除恶运动式的执法打击，堵塞制度执行的漏洞，从而完善涉黑涉恶犯罪的日常监管机制。要强化对权力运行的监督与制约，依法惩治相关职能部门及领导干部的不作为、乱作为和对黑恶犯罪的包庇纵容行为。

（三）加强基层政权和基层组织建设，构建铲除黑恶势力滋生土壤的长效机制

加强基层组织建设是预防黑恶势力犯罪的关键之举和治本之策。陈兴良教授认为，黑社会性质组织为了实现对社会的非法控制，它必然具有反社会性。在公然对抗政府的同时，为了其生存，它还采取各种手段对政府进行渗透，包括利用金钱获得各种政治头衔，使其罩上政治光环;采取贿赂、威胁等手段，引诱、逼迫国家工作人员参加黑社会性质组织活动，或者为其提供非法保护。[2]同时，犯罪学理论研究认为，黑恶势力组织对社会的非法控制一定有相应的行政区域，即它的势力范围。我国现行刑法294条第1款也明确规定了“称霸一方”是黑社會性质的组织犯罪的客观要件之一。从司法实践来看，基本上所有黑恶势力犯罪组织的产生都源于一定区域的社会合法控制的弱化，尤其是我国农村地区的县乡基层政权或基层组织对社会合法控制的弱化，给黑恶势力组织的滋生提供并培植了较为肥沃的土壤。

当前，我们应不断加强基层政权建设，规范基层权力的行使，强化基层权力的监督制约，完善责任追究制度;不断加强基层自治组织建设，建立村（社区）“两委”人选“负面清单”，严把村“两委”的“入口关”，强化党务村务公开，整顿提升软弱涣散村党组织;规范行业自治、居民和村民自治;做好外来人员、无业人员、失业失学人员的服务管理，防止被黑恶势力拉拢、教唆犯罪;加强刑满释放人员安置帮教和社区服刑人员的监督管理，对其中有黑恶犯罪前科的人员进行重点管控。

参考文献：

[1]陈兴良.关于黑社会性质犯罪的理性思考[J].法学，2002，（8）：35.

[2]关于开展扫黑除恶专项斗争的通知[EB/OL].（2018-01-24）[2020-02-28].]http：//www.xinhuanet.com/2018-01/24/c_1122309773.htm.

责任编辑：秦利民