新型政党制度视域下的无党派人士：中国的理论与实践

摘  要：无党派人士作为独立的一个方面参加多党合作，是中国新型政党制度的一大特色，也是对世界政党政治文明的一大增量贡献。它由一种政治生活惯例上升为一项国家制度安排，既是历史发展的产物，也是政治设计的成果，体现了中国社会的特点和中国共产党的政治智慧。无党派人士参加多党合作有其历史逻辑和实践逻辑，而贯穿其中的基本理论依据是无党派人士的党派性。我国无党派人士在代表性、政治性、中介性、组织性等方面部分具备现代政党的基本特征。实践证明，无党派人士参加多党合作有独特的功能价值：打造更具包容性的政党政治生态，赢得内外交流交往的主动权，实现政党组织再生产和政党制度可持续，构建良性政治和社会秩序。新时代，中国共产党站在治国理政战略高度对无党派人士给予新期待，有必要从国家治理现代化角度对无党派人士在理论上作出新定位和新表述。参照“民主党派是中国特色社会主义参政党”这一定位，无党派人士在我国新型政党制度中的地位和作用可归纳为“自觉接受中国共产党领导、与中国共产党通力合作、与各民主党派共同履职的中国特色社会主义参政者”。在明确新定位的基础上，要着力加强无党派人士队伍建设，回答和破解无党派人士工作中面临的社会基础、认定登记、成长规律、“群而不党”的组织和政治优势发挥、知联会的定位和作用发挥、统战部门的牵头协调作用等理论、实践和政策问题，形成完备的无党派人士理论体系、政策体系和工作体系。

关键词：新型政党制度;多党合作;无党派人士;党派性;中国特色社会主义参政者

中图分类号：D613  文献标识码：A   文章编号：2096-3378（2020）05-0009-16

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作为我国一项基本政治制度和新型政党制度，是中国特色社会主义制度和国家治理体系的重要组成部分。构成这一制度的主体，除了中国共产党和八个民主党派，还有无党派人士。但多党合作实践中形成的无党派人士参照民主党派履行职能的思维定式和工作惯例，导致无党派人士问题在理论研究中被长期忽视。部分人认为，既然无党派人士参照民主党派履行职能，那么把民主党派理论研究清楚了，无党派人士也就研究清楚了。然而，无党派人士不像民主党派那样拥有正式的组织形式，这一群体在自身建设和履行职能过程中面临的许多情况与问题，与民主党派存在较大区别。这要求在现有民主党派理论基础上对无党派人士进行细化研究，在我国政党理论研究中对无党派人士给予新的关照。

中央统战部原副部长陈喜庆较早对无党派人士称谓的演变、界定、实质、职能等基本理论问题进行研究。他从政治性、代表性和历时性三个维度论证了無党派人士的党派性，指出无党派人士在我国社会生活中具有不可替代的特殊地位和作用，认为多党合作制度框架的保障、地位超脱的独特优势和作用、领域广泛、专业知识背景深厚等是无党派人士参政议政的主要特点，强调应多从无党派人士角度开展党外知识分子工作^[1-3]。有学者研究了无党派人士与我国多党合作制度之间的内在关联，认为多党合作制度是党与非党联盟在政党制度上的体现，而发挥无党派人士作用是坚持完善多党合作制度的重要方面^[4]。有学者从代表性、政治性、组织性三个维度分析无党派人士的党派性问题，认为无党派人士部分具备现代政党的特征^[5]。有学者对党外知识分子、无党派知识分子和无党派人士的内涵和外延进行了比较和辨析，指出新时代无党派知识分子政治参与问题，主要是无党派人士的政治参与问题;所联系群众的不固定性和表达利益诉求的多样性与不确定性、非组织化的制度性参与，是无党派人士政治参与的基本特点;提高政治参与意识和能力、重视政治引导、注重安排后的作用发挥，是新时代更好发挥无党派人士积极作用的着力点^[6]。

相关研究为理解无党派人士在我国新型政党制度中的地位和作用提供了启发，但研究的延展度和深度仍有较大提升和挖掘空间。目前的研究状况与无党派人士在我国新型政党制度中的地位及实际发挥的功能明显不符。无党派人士参加多党合作是我国新型政党制度的一大特色和优势。那么，其形成和确立的历史逻辑是什么，理论和实践依据是什么，价值和功能优势体现在哪些方面，新时代如何实现与时俱进？回答好这些问题，对新时代进一步发挥无党派人士的积极作用，新型政党制度在理论逻辑上更加自洽、在实践运行中更好体现效能，均具有重要意义。

一、无党派人士参加多党合作的历史逻辑：由政治惯例到制度安排的主体性赋权

从历史维度看，中国的无党派人士与现代政党相伴而生。中国共产党基于统一战线的策略要求和战略考虑，很早就关注到这一群体并通过统战工作对他们加以团结和联系，逐步明确和制定了一系列方针政策。

其一，大革命至抗日战争时期，中国共产党与无党派人士的合作和协商构成中国共产党领导的多党合作和政治协商实践的最初起点。在大革命时期，联合战线的建立不仅实现了国民党与共产党的第一次合作，而且把许多无党派人士吸纳到国民革命阵营中。土地革命战争时期，许多无党派人士尤其是以鲁迅先生为代表的一批无党无派的文化界知名人士投入传播进步思想、反对国民党文化“围剿”、争取民主自由的斗争中。中国共产党及时推动成立左翼作家联盟，将他们团结在周围。抗日战争期间，无党派人士与全国人民一道广泛参加抗日救亡活动，并开始作为一支独立的政治力量登上政治舞台。一大批无党派人士参加了中国共产党领导的抗日根据地“三三制”政权建设。后来，郭沫若、莫德惠等9位无党派人士还以“社会贤达”身份参加了1946年的政治协商会议。这一阶段，中国共产党倡导建立最广泛的抗日民族统一战线，开始有意识地将无党派人士与党派力量并列，在统战工作中予以统筹考虑。中国共产党习惯上把无党派人士和各民主党派代表人士一起统称为民主人士。毛泽东在1941年11月6日所作的《在陕甘宁边区参议会的演说》中指出：“国事是国家的公事，不是一党一派的私事。因此，共产党员只有对党外人士实行民主合作的义务，而无排斥别人、垄断一切的权利。……共产党的这个同党外人士实行民主合作的原则，是固定不移的，是永远不变的。只要社会上还有党存在，加入党的人总是少数，党外的人总是多数，所以党员总是要和党外的人合作。”^[7]事实上，在抗日根据地“三三制”政权中与中共合作的党外人士，主要是无党派人士。以陕甘宁边区民意机关为例，当时设边区、县、乡三级参议员，边区参议员根据1945年第三次选举结果，一共有议员170人。从党派身份看，共产党员61人（占35.9%），国民党党员19人（占11.2%），无党派人士89人（占51%）^[8]。无党派民主人士李鼎铭当选为陕甘宁边区政府副主席。他提出的精兵简政议案，得到中共中央的高度评价和采纳。

其二，从解放战争到中华人民共和国成立，无党派人士的地位在军事斗争和协商建国的实践中得到进一步确认。1946年6月全面内战爆发后，“社会贤达”发生分化。郭沫若等人反对内战，参加了民主反蒋活动。当时有许多无党派民主人士活跃在第二条战线上，除了统领文化大军的郭沫若，还有受到国民党严重压迫的马寅初、李达，在北平遭到拘捕的符定一，在上海一直奋斗的宗教界人士吴耀宗，等等。莫德惠等人则倒向国民党，后来还参加了国民党单方面组织召开的国民大会和国民政府。这让不少民主人士对“社会贤达”称谓产生了反感。1948年4月30日，中共中央发布“五一”口号，号召“各民主党派、各人民团体及社会贤达，迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府”^[9]。5月5日，郭沫若首次以“无党派”名义与在香港的各民主党派领导人一起致电毛泽东，响应“五一”口号。毛泽东在8月1日的复电中，肯定了这一称谓，并首次使用“无党无派民主人士”的称谓^[10]。1949年6月19日，周恩来在新政协筹备会第一次全体会议上发表了《关于无党派民主人士的称谓与实质》的重要讲话，第一次系统阐述了无党派民主人土的称谓、实质、地位、作用等理论政策，这是中国共产党关于无党派人士问题的一篇重要文献。在这篇讲话中，周恩来指出，无党派人士“在形式上没有结成党派，但实质上是有党派性的”^[11]，是“没有党派组织的有党派性的民主人士”^[11]127。这一论断成为无党派民主人士作为党派单位参加新政协的主要理论依据。参加新政协的党派单位共有14个（含中共和新民主主义青年团），无党派民主人士列第五，排在中共、民革、民盟、民建之后。从政治安排情况看，除组成无党派民主人士界别的12位代表，还有许多无党派民主人士被安排在其他界别。

其三，中华人民共和国成立后，无党派人士与民主党派一起参加多党合作逐步成为一项政治惯例。第一届中央人民政府组成人员中有不少无党派民主人士。中央人民政府委员会副主席中有宋庆龄，中央人民政府委员56人中有8位无党派人士（陈嘉庚、马寅初、郭沫若、沈雁冰、陈叔通、傅作义、张奚若、张难先）。郭沫若任政务院副总理，政务院各部委办行署中也有一些无党派民主人士担任主要领导职务。在1951年召开的第二次全国统战工作会议上，李维汉强调：“今天我们强调民主党派，不要忽略了无党派民主人士，否则就会走上另一个偏向。无党派人士的人数很多，忽略了他们会犯大错误。应经常注意使各方面的活动与工作，都要有他们的份，只要有民主党派参加的地方，就要想到无党派分子。”^[12]1956年我国社会主义改造完成后，中共八大关于政治报告的决议继续指出：“必须按照长期共存、互相监督的方针，继续加强同各民主党派和无党派民主人士的合作。”^[13]

其四，改革开放以来，无党派人士在我国新型政党制度发展完善进程中得到制度化确认。1989年底中共中央颁布《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》（简称1989年14号文件），首次明确多党合作是我国一项基本政治制度、民主党派是参政党。1989年14号文件虽没有专门论及无党派人士在多党合作制度中的地位和作用，但在关于政治协商、参政议政和民主监督等一系列制度安排中，对无党派人士和民主党派的参与作了统一部署。进入21世纪，中共中央对无党派人士在国家政治生活尤其是多党合作制度中的地位和作用进行了专门研究，作出了明确定位。江泽民指出：多党合作不仅包括中国共产党和民主党派的合作，也包括中国共产党同无党派人士的合作^[14]。2000年2月，中央统战部下发的《关于加强新时期无党派人士工作的意见》指出：“无党派人士是我国政党政治生活中不可缺少的一支重要力量”，加强这方面工作是坚持和完善多党合作制度的重要内容^[15]。这一政策观点得到中央肯定和认可，后被吸纳到中共中央有关文件中。2000年底颁布的《关于加强统一战线工作的决定》、2005年初出台的《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》（简称2005年5号文件）等文件，都强调无党派人士是我国政治生活中的一支重要力量，并指出做好无党派人士工作、发挥无党派人士作用是坚持和完善多党合作制度的重要內容和必然要求^[16-17]。2015年颁布的《中国共产党统一战线工作条例（试行）》（简称《统战工作条例》）规定：“无党派人士可以参照民主党派履行职能。”^[18]

可见，无党派人士作为中国共产党倡导、领导和组织的统一战线的重要组成部分，在革命、建设和改革各个阶段都得到了中国共产党的高度重视。尤其是中华人民共和国成立以来，中国共产党因应形势发展，不断丰富和完善无党派人士理论政策和制度体系。无党派人士作为多党合作重要主体与民主党派共同履职，逐步由政治生活惯例上升为国家制度安排，在政治生活中获得主体性赋权。

二、无党派人士参加多党合作的理论依据：从自然形成到政治建构的党派性界定

中国新型政党制度既是“长成的”，也是“做成的”^[19]。同理，无党派人士参加多党合作，既是历史发展的产物，也是政治设计的成果，贯穿其中的基本理论依据是无党派人士虽然“在形式上没有结成党派，但实质上是有党派性的”^[11]125。这一论断最早在新政协筹备过程中由周恩来代表中国共产党提出。这一论断的提出既有政治吸纳和政治平衡的策略考虑，更是建立在中国共产党对无党派民主人士的历史经历与群体特点进行科学分析的基础之上。

其一，无党派民主人士具有鲜明的党派性。首先，他们具有一定的代表性，在当时社会上无党无派的中间阶层中具有一定影响力。其主要社会基础跟民主党派一样，也是民族资产阶级、城市小资产阶级及其知识分子。他们虽然“没有组织一个政党或者政治团体，但却领导着很大一批民主人士，联系着许多方面的人士在奋斗着”^[11]125-126。李维汉指出：“政治代表有正式组织的，即有纲领有章程的，这就形成了政党;有非正式组织的，即无纲领无章程的;也有无组织的，如现在的无党派民主人士。”^[12]68其次，他們的主张和活动具有鲜明的政治性。在新民主主义革命时期，他们长期参加民主政治活动，参加反对帝国主义、封建主义、官僚资本主义的斗争，提出了与民主党派类似的政治主张，也跟民主党派一起响应了中国共产党的“五一”口号，共同参与协商建国。在响应“五一”口号时，他们自觉放弃“社会贤达”的称谓，转而采用“无党派”的称谓，这本身就表达了一种鲜明的政治立场。再次，他们是一支独立于中国共产党和各民主党派之外的政治力量，曾在全国层面以“社会贤达”的名义开展政治活动，在中国共产党领导的抗日根据地内以“党外人士”“无党派人士”的身份参政议政。

其二，无党派民主人士称谓具有鲜明的历史性。对于“民主人士”，1951年中央统战部在《关于“民主人士”定义问题答西北局统战部》的文件中专门界定：“‘民主人士是对参加人民民主运动某些党外人士的一种政治称号。一般的说，‘民主人士应具备下列两个条件：（一）解放前多少参加过人民民主运动（包括起义在内）或解放前采取善意中立态度而在解放后参加过人民民主活动。（二）在中间阶级或民主党派中有一定的代表性。”^[20]可见，无党派民主人士是在中国民主革命这一特定历史时期形成的特定政治群体，他们的这种“党派性”实际上是内生演化、自然形成、时势造就的。这也决定了无党派民主人士只能是“一代而止”，不会有第二代、第三代。他们的这种“党派性”不可能自然而然地被继承下来。

其三，中华人民共和国成立后一段时期，多党合作作为统战政策的重要组成部分得到中国共产党的高度重视，但还没有作为一项国家制度稳固下来，民主党派存废问题也几次被提出。以毛泽东为代表的中国共产党人基于对中国历史上政权建设正反两方面经验教训的总结吸取和对社会主义政权长治久安的战略考虑，讲清楚了为什么新中国要搞多党合作的基本道理;有意识地保留了民主党派，给当代中国留下了一份宝贵的政治资源和制度遗产。中华人民共和国成立初期，有人同样提出过无党派民主人士的存废问题。在1954年全国政协召开的一次常委会上，有人就提出可取消无党派民主人士界别。周恩来明确表示不同意。他认为，无党派的历史作用还未完成，不用急^[4]。此后，无党派民主人士作为一个界别在政协中一直保留着。20世纪90年代，随着老一辈无党派民主人士逐步退出历史舞台，无党派人士的存废问题再次被提出，中国共产党经过慎重研究和讨论，就新时期无党派人士群体存在的客观性、应当具备的条件、在国家政治社会生活中的作用、代表人士的培养选拔、与过去无党派民主人士和党外知识分子的区别等问题达成了基本共识。无党派人士作为我国政治生活中一支独立政治力量、人民政协中一个专门界别、多党合作中一个重要主体的定位，逐步成为新时期国家制度建设尤其是政党制度建设过程中重要的理论自觉与政治设计。

从当时的讨论及之后的发展来看，形成这种理论自觉与政治设计具有重要考量。一是对历史的尊重和沿袭。历史上，无党派人士在中国共产党领导的革命和国家建设事业中发挥了特殊重要的作用，尤其在中华人民共和国成立以来一直都是国家政治生活中的一支重要力量和统一战线中的一个重要方面。二是对现实和未来的分析和把握。无党派人士对于现在和未来的国家治理和现代化建设仍具有特殊重要的价值。他们所拥有和掌握的知识资本和关系资源（大多拥有丰富的社会资本和海外联系），是优化国家治理、推动现代化建设的重要因素。

新时期无党派人士继续作为一支独立政治力量参加多党合作得到理论认可，但政策和理论讨论中对“党派性”这一最基本也是最主要的逻辑存在意见分歧。一种观点认为，新时期无党派人士在特定意义上讲仍具有一定的党派性，但从现实政治考虑，不宜突出和强化无党派人士的党派性，建议用“政治性”替代“党派性”。另一种观点认为，新时期无党派人士不具有党派性，也不应该有党派性。两种观点表面上看互相矛盾，但均对新时期无党派人士的党派性尤其是组织性问题抱有一定的政治顾虑：或是担心太过松散和无组织而导致无党派人士政治参与的无序、低效和政治认同的游离，或是担心太过紧密和有组织而导致政治资源配置的失衡，甚至打破我国现有政党制度的格局。对无党派人士党派性的回避和否认，为从理论上讲清楚无党派人士为什么参加多党合作并且可以参照民主党派履行职能，留下了明显的逻辑漏洞。这也成为新时代加强中国新型政党制度理论研究、提升中国新型政党制度话语权必须回答和解决的一个重大问题。

政党是人类社会的一种重要组织现象，现代政党更是现代民主政治得以运转的核心机制之一。学者们从不同角度对政党进行定义。有的强调政党的意识形态根源，有的强调政党作为获取政权的工具，有的强调政党是被用来组织和简化选民选择以便影响政府行为的重要协调工具，但最终没有能够就“什么是政党”达成一致看法^[21]。笔者认为，现代政党的基本特征主要体现在代表性、政治性、中介性、组织性四个方面。所谓代表性，指的是从政党与社会关系看，政党的根基在社会，政党都有自己的阶级阶层基础和社会基础，并总是要代表一定阶级、阶层、集团或群体的思想观念、利益诉求、价值主张。所谓政治性，指的是从政党与国家关系看，政党的舞台在国家，政党都有明确的政权目标（或执掌政权，或参加政权，这是政党不同于其他社会组织的本质特征所在）和政治纲领，并通过对国家治理和政府施政的实际参与来实现政治纲领。所谓中介性，指的是从国家—政党—社会关系看，政党发挥着沟通和联结国家与社会的功能。“政党存在的主要原因之一就是沟通人民和政府之间的联系。”^[22]社会通过政党参与国家、影响决策、监督公权，国家通过政党引领社会、动员民众、整合利益。所谓组织性，指的是从政党内部看，政党（尤其是群众性政党）具有一定广泛性的组织形式，包括一定的成员规模、组织架构、运行机制和组织纪律等。当然，这些特征是从一般和共性意义上讲。如果加入时间和空间的维度，结合政党的产生背景、活动环境、使命任务等因素，这些特征在不同政党身上的呈现往往各具特色。

从代表性、政治性、中介性、组织性四个方面来考察，无党派人士群体仍部分具备现代政党的基本特征：

首先，从代表性维度看，无党派人士虽然没有明确而特定的联系对象，但有约定俗成进而由制度规定的社会基础。从逻辑上讲，无党派人士存在的社会基础和依据首先是在中国共产党和八个民主党派之外有规模庞大、分布广泛的无党无派群众。在中国政党制度框架内，中国共产党代表包括占全国人口绝大多数的无党派工农群众在内的最广大人民群众的根本利益。一般认为，无党派人士的社会基础和民主党派大致相同，当前主要包括一部分社会主义劳动者、社会主义事业建设者和拥护社会主义爱国者。无党派人士反映和代表这部分人尤其是其中知识分子群体的具体利益和要求，同时协助中国共产党反映和代表最广大人民群众的根本利益。从实践层面看，从中央到地方，各级统战部门发现和培养了一大批无党派代表人士。他们以无党派人士这一特殊的政治身份履职尽责，在各自领域团结、带动和影响着更多的人。随着知识、科技、文化等要素和资源在国家治理和现代化建设中的作用日益凸显，无党派人士依托其突出的知识背景和专业特长在本职岗位建功立业，并且通过参政议政将其影响力扩展至更大的社会层面，从而使自身的代表性更为广泛。

当然，无党派人士的代表性与民主党派的代表性有所不同。八个民主党派在发展成员时有各自相对明确的重点分工。这意味着每个民主党派首先是各自所重点联系的那部分群众的代表，“反映和代表各自所联系群众的具体利益和要求”^[17]674。而无党派人士广泛分布在各种行业和领域、各类组织和机构中，由于没有组织载体，其活动一般是以个体形式开展，也就不可能固定地联系和代表某一部分特定的群众。同样，也没有哪一个阶层或哪一部分群众会认为无党派人士是自己的政治代表。事实上，无党派人士的代表性不体现在代表某一个特定的阶层和群体上，而体现在其利益诉求的代表性：当其主张反映了某个群体的具体利益和要求時，便代表着这个群体的利益诉求;而当其主张反映另一个群体的具体利益和要求时，便代表着另一个群体的利益诉求。与民主党派的代表性相比，无党派人士的代表性具有非组织性、不稳定性、多元性等特点^[23]。

其次，从政治性维度看，无党派人士虽然没有独立而统一的政治纲领，但有基本的政治共识和广泛深入的政治参与活动。由于社会基础涵盖范围广，无党派人士本身是一个内部差异性很大的群体，加之没有正式的组织化形式和机制，难以凝聚和提炼整体的政治目标和主张，不可能像正式的政党组织那样制定独立而统一的政治纲领。但作为中国共产党组织和领导的统一战线的重要方面、中国新型政党制度的重要主体，无党派人士作为一个群体，在自觉接受中国共产党领导、始终坚持走中国特色社会主义道路、坚持和完善中国新型政党制度等方面，具有基本的政治共识和较强的政治责任感。受政治共识和政治责任感的驱使，无党派人士以主人翁姿态积极参与国家政治生活尤其是多党合作实践，所从事活动具有鲜明的政治性。中国知识分子历来有关心政治、参与政治的传统。无党派人士的主体是知识分子，继承和发扬了这一传统，在中国共产党的领导下积极履行参政议政、民主监督、政治协商等基本职能，在推动政权建设、优化政治过程方面发挥着重要作用。截至2012年底，无党派身份的各级人大代表有17万人、政协委员有31万人;中央和省级统战部无党派人士重点人物库1.3万人，其中副厅级以上领导干部900多人^[24]。截至2019年9月，有500余名无党派人士担任全国人大代表、全国政协委员，16名无党派人士进入国家机关和省级人大、政府、政协领导班子，3名无党派人士担任中管高校校长，20名无党派人士被聘为最高检、最高法等单位的特约人员，国务院参事和中央文史研究馆现任馆员中无党派人士分别有17人（占36.9%）和22人（占34.9%）。中共十八大以来，中共中央召开或委托有关部门召开协商会、座谈会、情况通报会共149次，习近平总书记主持召开29次，无党派代表人士有133人次参加了中央高层协商座谈会，55人次发言，所提意见建议得到中央领导同志充分肯定，有的还被吸收进重大决策^[25]。仅2019年一年，以无党派人士为主的党外知识分子建言献策专家组共形成建言献策成果100多篇，整理报送中共中央近20篇;有不少研究成果被吸收进无党派人士在中共中央和国务院有关协商座谈会上的发言，得到中央领导同志的重视^[26]。

再次，从中介性维度看，无党派人士尤其是代表人士实际发挥着沟通、联结执政者与一部分社会主义劳动者、社会主义事业建设者和拥护社会主义爱国者的桥梁和纽带作用。无党派人士同民主党派一样，具有鲜明的统战性，而且其统战性是客体性与主体性的辩证统一。他们不仅是中国共产党的统战工作对象，同时是中国共产党向他们背后以部分无党无派知识分子为主的阶层和群体开展统战工作的重要帮手。主客体的统一，意味着无党派人士尤其是其代表人士不单单只是作为“社会的部分”参与国家公共事务的协商、决策、管理和监督，同时也作为“国家的代表”将执政党和政府的政策和意志传递给社会尤其是他们所联系和代表的阶层和群众，并进行必要的宣传和动员工作，从而事实上扮演了国家（执政党）与社会之间桥梁和纽带的角色。

最后，从组织性维度看，无党派人士虽然没有形成正式的政治组织，但有大概的成员边界和一定的组织化程度。无党派人士不像一般政党那样有正式的组织形式、系统的组织架构和一定的组织纪律，其边界相对模糊和开放，这是无党派人士的一个重要特点和优势。对这种模糊性和开放性如果处理和运用得当，既有助于统战部门在更广范围、以更灵活方式开展工作，也有助于提升新型政党制度的包容性和适应性。没有正式的政治组织，不代表没有边界、完全散沙一盘。在20世纪末，我国理论界和实务界达成一个重要共识：新时期无党派人士虽然有广泛的社会基础，但无党派人士的数量不宜太多，其代表人士更应当少而精。基于这样的共识，有关方面就新时期无党派人士应当具备的条件进行了讨论。2000年，中央统战部印发的《关于加强新时期无党派人士工作的意见》首次明确了无党派人士的三项条件：有一定的社会地位和代表性，有较强的参政议政愿望和能力，具有无党无派身份。2005年5号文件指出，无党派人士是指没有参加任何党派、对社会有积极贡献和影响的人士，其主体是知识分子。

《统战工作条例》在综合上述两个文件的政策观点和实践经验的基础上，明确了无党派人士的四项基本条件。第一，具有无党无派身份。这是必要条件，但不是唯一条件。无党无派的人不都是无党派人士。第二，主体是知识分子。这主要区分了无党派人士和无党派群众。广大无党无派的工农基本群众，尽管在统一战线中居于基础联盟地位，但并非统战意义上的无党派人士。无党派人士是以无党无派知识分子为主体的社会群体，主要分布在教育、科技、文化、艺术、医卫、国家机关、群团组织、国有企业、“两新”组织等领域。第三，有参政议政的愿望和能力。不是所有无党无派的知识分子都是无党派人士。无党派人士是一种政治面貌，体现一种政治身份，他们必须对参政议政有愿望和热情，也需要具备一定的参政议政能力。而且，有很大一部分无党无派知识分子，更加希望能专注于自己的专业领域，对参政议政兴趣较小，可能也不具备相应的能力。那么，他们主要被视为统战意义上的党外知识分子，而非无党派人士。第四，需要在社会上和专业领域中有一定影响力和号召力，能够发挥正能量，具有一定层次^[27]。四项基本条件为无党派人士群体框定了大概的边界。

在工作层面，中央统战部于2007年下发了《关于“无党派人士”政治面貌规范使用的意见（试行）》，专门就“无党派人士”政治面貌的使用范围做了规定，主要包括两大类。一类是已经做过各类政治安排、实职安排和社会安排的无党派人士，主要包括各级人大代表和政协委员中的无党派人士，担任县级（包括相当于县级的区）以上政府部门和司法部门领导职务的无党派人士，在人民团体中担任领导职务的无党派人士。另一类是各级统战部门联系和培养的无党派人士，主要包括经有关部门推荐并列入各级统战部门无党派人士名单和人物库内的无党派人士。在充分发挥无党派人士个体专长和优势的同时，为更好体现其群体作用，近年来各级统战部门和无党派人士共同努力，探索出一些工作载体，包括知联会、建言献策专家组（小组）、党外知识分子智库、考察团、服务团等組织载体，政党协商前就协商议题广泛征求无党派人士意见、组织部分无党派人士集体讨论，组织政协无党派人士界别委员以界别名义开展活动等机制载体。知联会虽然不是无党派人士的政治组织（更不是所谓“第九个民主党派”），但作为基层统战工作的创新成果，是统战部门直接领导的工作载体，是团结联系党外知识分子和开展无党派人士工作的重要组织平台。截至2019年9月，全国已有29个省区市和新疆生产建设兵团、15个副省级市、280多个地市、1 200多个区县和600多家高校、科研院所、国有企业、园区成立了知联会。无党派人士由此得以“组织起来”，实现由“单枪匹马”向“群策群力”的转变。

综上，今天的无党派人士仍具有党派性，无党派人士作为一个群体具备了现代政党的某些基本特征。无党派人士的党派性具有鲜明的时代特点，不是从老一代无党派民主人士那里自然继承过来，而主要通过中国共产党的统战工作主动建构出来，体现了中国共产党的政治智慧。无党派人士工作的主动权掌握在中国共产党手中。只要政治上领导和引导正确、工作中理解和把握到位，无党派人士的党派性不仅不会成为影响中国新型政党制度健康发展的消极因素，反而会成为更好发挥无党派人士群体作用、体现中国新型政党制度效能的积极因素。

三、无党派人士参加多党合作的实践依据：从特殊实践到政治文明的增量贡献

政党政治是人类社会发展到一定历史阶段出现的社会政治现象，也是现代政治的主流形式。在实行政党政治的许多国家和地区，普遍存在无党无派人士。他们为不属于任何政党的公职人员或有一定政治和社会影响力的人，也被称为无党籍人士、独立人士，在选举时又被称为独立候选人。虽然他们当选最高立法机构议员的难度一般比较大，但在地方议会中所占的比重往往较高。在欧美一些国家和日本，无党无派人士在最高立法机构占1%～5%的席位，在地方议会占10%～50%的席位，是一支有影响力的政治力量^[28]。他们社会联系广泛，提出的政治主张和政治见解具有相当的民意基础，往往能在政党间的矛盾斗争中发挥平衡和缓冲作用，甚至扮演关键少数角色。也有一些无党无派人士出任地方首长甚至担任国家元首，其中最著名的当属美国第一任总统乔治·华盛顿。而在不少议会制国家，总统作为虚位元首，上任后往往会中止其所属政党的党籍，成为无党派人士;或当选后退出所属的政党，以示政治中立。在我国香港地区，由于选举法规定行政长官不可从属任何政党，历任香港特别行政区行政长官均为无党无派人士，不少行政会议成员、政府部门首长级官员、区议会及立法会议员也都是无党无派人士。上述事实表明，尽管政党政治的主体是政党，但总有部分民众因为种种原因没有通过政党来表达政治诉求和利益主张，而是选择无党无派人士来代表自己;也总有一些人士以无党派的身份参加国家政权、影响公共权力，从而实现政治抱负。如果这些没有支持政党的选民和这些没有政党身份的人士长期游离于国家政治生活之外，则可能使这些国家和地区的政党政治面临极大的考验。可见，无党无派人士现象在世界范围内具有一定的普遍性和长期性。

但从比较视角看，不同国家和地区的无党无派人士与其他政党尤其是执政党之间的关系存在重大区别，导致无党无派人士在不同的政党制度格局中具有明显不同的地位和作用。在实行竞争型政党制度的国家和地区，无党无派人士是国家权力和公共职位的角逐者，在政治选举与职务安排中与其他政党之间主要是一种竞争关系。但竞争性选举制度的设计及选举活动本身对资金、组织动员能力等方面的门槛要求，使无党无派人士在与政党组织的竞争中往往处于劣势，进而导致其在国家政治生活中处于边缘化地位。除中国外，目前还没有哪一个国家和地区自觉地将无党无派人士作为本国或本地区政党政治活动的重要主体进行定位并作出相应的制度安排。西方政党理论的各类著作以及国内学者撰写的政党（政治）学著作，也尚未在政党政治主体或政党类型研究中对无党无派人士进行专门分析。对中华人民共和国而言，无党派人士因其产生的特定历史背景、特殊历史经历和特殊历史贡献，从一开始就作为支持性、建设性、合作性的政治力量进入当代中国政治体系和政党政治格局之中。在以合作为主要特征的中国新型政党制度中，无党派人士与各民主党派一样，自觉接受中国共产党的领导，是多党合作的重要主体，是国家政权建设和国家政治生活的深度参与者，是中国共产党的亲密朋友。与此相应，中国共产党对无党派人士参加多党合作作出了一系列制度安排，对无党派人士在新型政党制度中的主体地位形成了理论自觉。这本身既是中国新型政党制度的一大特色，也是中国新型政党制度对世界政治文明尤其是政党政治文明的一大增量贡献。

中国新型政党制度确立70余年尤其是改革开放40多年以来的实践证明，无党派人士参加多党合作并成为一项制度安排，具有独特的实践价值和鲜明的功能优势：

其一，发挥制度托底的作用，打造更具包容性的政党政治生态、更具开放性的政党政治架构，使新型政党制度比旧式政党制度具有更广泛的社会基础、更显著的利益表达和政治吸纳优势。一方面，它从横向上提升了新型政党制度对社会各方面阶层和群体的吸纳力和包容性。相对于全国十几亿人口来说，任何时候加入中国共产党和民主党派的人总是少数。这就决定了无党派人士作为一种政治代表现象和机制，有其客观的社会基础。其存在和发展不仅是必然的，而且具有不可替代的特殊地位和作用。它为一部分无党无派身份的群体和民众的利益代表和政治参与提供了托底的制度安排。这部分人即使不加入任何政党，也能够以无党派人士的身份、通过多党合作的制度渠道广泛而深入地参与国家和地方公共事务的管理、協商和监督。这种包容不同阶层、不同职业、不同群体的政党制度，因为将无党派人士作为一个有机组成部分而更加具有代表性和凝聚力，更加有利于政治团结和社会和谐。同时，这为从理论上反驳国内外一些人提出来的诸如“中国是否能成立新的政党”等问题提供了重要依据，对坚持和维护我国新型政党制度的基本格局、化解敌对势力组党图谋、树立我国民主政治良好形象具有特殊的政治意义。

另一方面，从纵向上解决新型政党制度在基层的贯彻和体现问题。长期以来，民主党派的组织发展主要集中在大中城市。相应地，民主党派中央、省级、地市级地方组织建设整体比较规范，多党合作制度在这三级的贯彻落实情况较好。而在县一级，民主党派建立组织、发展成员的困难较大。民主党派组织发展主要集中在大中城市，无论是作为一项政策还是一个事实，是由历史和现实多方面因素共同影响和决定的，符合中国政治和社会发展实际。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作为我国一项基本政治制度，其制度精神（政权建设坚持统一战线原则、国家治理体现协商民主精神）应体现和贯彻到所有层级政权机关的建设和运行中。因此，在县乡一级的政权建设中，党和非党的合作共事、民主协商主要体现在党和无党派人士之间的合作与协商上。这种合作和协商从广义上可以理解为我国新型政党制度的精神在基层的贯彻和体现。

其二，发挥政治角色相对中立的优势，以无党派人士的身份开展灵活多样的内联外交活动，使新型政党制度比旧式政党制度更能适应复杂多变的国内国际形势，更能赢得内外交流交往的主动权。中国大陆目前有九个正式的政党组织，中国共产党是领导党和执政党，八个民主党派是参政党。中国共产党的领导地位和执政地位、各民主党派的参政地位都是法定的。中国共产党虽不是国家机关，但作为我国最高的政治领导力量，是最具权威性的官方组织。八个民主党派也具有作为体制内政治力量的鲜明特点：民主党派组织的编制、经费、干部调动、生活待遇和物资设备等，都是通过国家公共资源的配置予以解决的^[29]。无党派人士虽然同民主党派一样自觉接受中国共产党的领导，但无党无派的政治身份使他们“置身在普通群众之中、脱身于政党组织之外”^[30]。在出现一些复杂情形和局势时，他们可以以民间人士的身份、中立的面貌为中国共产党工作，发表不便以政党名义发表的言论，从事不便以政党形式出面的活动，担任政党成员不便于担任的职务，从而起到有时政党起不到的作用。这对于我国新型政党制度效能在更广层面内体现、制度形象在更广范围内树立具有重要意义。比如，在敏感时期或敏感活动中，由无党派人士出面去做一些工作，比其他方面的人士去做更有效果;在积极开展官方外交的同时，通过无党派人士积极拓展民间外交，尤其是同一些还没有同中国建立正式外交关系的国家开展交流交往，可以避免一些不必要的麻烦，促进中外友好关系的发展。

其三，发挥人才储备的功能，为中国共产党和民主党派输送已接受过政党政治实践训练、具备必要政党活动经验和能力的人才，使新型政党制度比旧式政党制度更有条件解决好成员招募和新陈代谢问题，实现政党组织再生产和政党制度可持续。对每一个实行政党政治的国家来说，构成其政党制度主体的政党组织是否有充分的组织发展空间、能否吸纳足够数量和较高质量的政党人才，是影响甚至决定其政党制度运行质量以及这一制度能否可持续发展的重要因素。在中国，九个政党组织各有自己的阶级阶层（社会）基础和发展范围：中国共产党的发展对象是年满十八周岁的工人、农民、军人、知识分子和其他社会阶层的先进分子;各民主党派在中国特殊的国情条件和历史演进中，在组织发展方面明确和形成了各自的重点分工，并且主要集中在知识分子和民营经济人士等阶层和群体中。无党派人士作为党外知识分子群体中参政议政愿望和能力较强、社会贡献和影响较大的一部分人，是中国共产党和各民主党派发展成员的重要蓄水池，其素质一定程度上影响着中国共产党党员队伍和民主党派人才队伍的质量。尤其是对民主党派而言，其社会基础与无党派人士基本相同，在多党合作框架内做好无党派人士工作对于民主党派的组织建设具有特殊重要的意义。

从实践来看，民主党派重视从无党无派的知识分子中发展成员，特别是部分民主党派各级组织的负责人和重要骨干是从无党派人士中选拔和培养的。成思危、陈竺、万钢等民主党派中央领导人都曾是无党派代表人士。无党派代表人士在加入民主党派之前大都已经积累了在多党合作制度框架内参政议政、民主监督、参加政治协商的丰富经验，加入民主党派之后，一般都能较快地适应新的角色，发挥原来作为无党派人士较难体现的整体功能。

其四，发挥准组织化的特点优势，回应和满足了一部分中国知识分子既希望有序参与政治又不愿受到太多组织约束的需求，使新型政党制度比旧式政党制度能更好处理学术与政治、知识分子与权力之间的关系，进而构建良性政治和社会秩序。知识分子问题看似知识分子本身的问题，事实上是秩序建构的问题：在一个特定的社会结构中，拥有知识的人在这个社会中拥有什么样的权力和地位？他们地位的高低对社会秩序稳定和秩序建构会产生怎样的影响？从古到今，一个国家建构社会秩序的能力很大程度上取决于它与知识权力之间的关系，一个社会只有比较好地包容了知识权力并且把这种知识权力转化为秩序资源，它才能形成比较好的秩序结构。无党派人士的主体是知识分子。自古迄今，中国的知识分子从传统士大夫阶层到20世纪的六代知识分子^[31]，再到今天的年轻一代知识分子，都各有时代烙印。

中国历代知识分子身上存在着薪火相传、亘古未断的精神气质和行为取向。这种共通点体现在知识分子看待和处理与国家、政治、权力的关系上。一方面，知识分子怀有深厚的家国情怀，“以天下为己任”的人文情怀使中国知识分子普遍具有较强的与闻国是、参与政治的意识与愿望。另一方面，知识分子秉持“群而不党”的政治传统，认为君子能合群但不能结党。这种政治传统在政党政治已然成为现代政治普遍形式的今天，仍然深刻影响着一部分中国知识分子政治参与心理与行为。他们往往希望能以一种没有太多组织约束的方式实现自己参与“治天下”的政治抱负。无党派人士这种准组织化的政治设计，恰好能满足这部分知识分子的需求，有助于引导他们在更高的层面、更广的范围发挥专业特长、实现报国热情。随着经济社会、科学技术的发展和高等教育的普及，各专业领域的知识分子数量不断增加，无党派人士作为一支重要政治力量的社会基础将更为广泛。

四、无党派人士参加多党合作的時代议程：“中国特色社会主义事业参政者”的角色践行

中共十八大以来，以习近平同志为核心的中共中央高度重视多党合作事业。习近平总书记作出系列重要论述，为新时代坚持和完善新型政党制度指明了前进方向，也为加强无党派人士工作、发挥无党派人士作用提供了根本遵循。长期以来，在中国共产党领导下，无党派人士同各民主党派一道，紧跟时代步伐、适应形势发展，不断提升自身建设水平，积极履行职能。面对新形势新任务新要求，亟待对无党派人士在我国新型政党制度中的地位和作用作出新的定位。

首先，这是坚持和完善我国基本政治制度的需要。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国一项基本政治制度。新时代坚持和完善这一基本政治制度，既要加强和改善中国共产党对多党合作的领导，也需要各民主党派和无党派人士加强自身建设、提高政治素质和参政水平。中共十八大以来，各民主党派作为中国特色社会主义参政党的地位得到确立并以党内法规的形式得到保障。参照民主党派履行职能的无党派人士，在新时代中国新型政党制度中的地位也需要进一步明确。

其次，这是推进国家治理体系和治理能力现代化的需要。我国新型政党制度是国家治理体系的重要组成部分和国家治理能力的重要制度资源。无党派人士的主体是知识分子，具有智力密集、专业精深、位置超脱、联系广泛等优势，是执政党和政府科学民主依法决策的“思想库”、了解和反映社情民意的“观察站”。新时代推进国家治理体系和治理能力现代化，对无党派人士更加紧密地团结在中国共产党周围，更好地履行职能、发挥作用，促进执政党和政府科学决策、民主决策、依法决策提出了更高要求。中共十九届四中全会召开前，中共中央专门召开党外人士座谈会，习近平总书记在讲话中指出：“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，国共产党的领导地位和执政地位、各民主党派的参政地位都是法定的。中国共产党虽不是国家机关，但作为我国最高的政治领导力量，是最具权威性的官方组织。八个民主党派也具有作为体制内政治力量的鲜明特点：民主党派组织的编制、经费、干部调动、生活待遇和物资设备等，都是通过国家公共资源的配置予以解决的^[29]。无党派人士虽然同民主党派一样自觉接受中国共产党的领导，但无党无派的政治身份使他们“置身在普通群众之中、脱身于政党组织之外”^[30]。在出现一些复杂情形和局势时，他们可以以民间人士的身份、中立的面貌为中国共产党工作，发表不便以政党名义发表的言论，从事不便以政党形式出面的活动，担任政党成员不便于担任的职务，从而起到有时政党起不到的作用。这对于我国新型政党制度效能在更广层面内体现、制度形象在更广范围内树立具有重要意义。比如，在敏感时期或敏感活动中，由无党派人士出面去做一些工作，比其他方面的人士去做更有效果;在积极开展官方外交的同时，通过无党派人士积极拓展民间外交，尤其是同一些还没有同中国建立正式外交关系的国家开展交流交往，可以避免一些不必要的麻烦，促进中外友好关系的发展。

其三，发挥人才储备的功能，为中国共产党和民主党派输送已接受过政党政治实践训练、具备必要政党活动经验和能力的人才，使新型政党制度比旧式政党制度更有条件解决好成员招募和新陈代谢问题，实现政党组织再生产和政党制度可持续。对每一个实行政党政治的国家来说，构成其政党制度主体的政党组织是否有充分的组织发展空间、能否吸纳足够数量和较高质量的政党人才，是影响甚至决定其政党制度运行质量以及这一制度能否可持续发展的重要因素。在中国，九个政党组织各有自己的阶级阶层（社会）基础和发展范围：中国共产党的发展对象是年满十八周岁的工人、农民、军人、知识分子和其他社会阶层的先进分子;各民主党派在中国特殊的国情条件和历史演进中，在组织发展方面明确和形成了各自的重点分工，并且主要集中在知识分子和民营经济人士等阶层和群体中。无党派人士作为党外知识分子群体中参政议政愿望和能力较强、社会贡献和影响较大的一部分人，是中国共产党和各民主党派发展成员的重要蓄水池，其素质一定程度上影响着中国共产党党员队伍和民主党派人才队伍的质量。尤其是对民主党派而言，其社会基础与无党派人士基本相同，在多党合作框架内做好无党派人士工作对于民主党派的组织建设具有特殊重要的意义。

从实践来看，民主党派重视从无党无派的知识分子中发展成员，特别是部分民主党派各级组织的负责人和重要骨干是从无党派人士中选拔和培养的。成思危、陈竺、万钢等民主党派中央领导人都曾是无党派代表人士。无党派代表人士在加入民主党派之前大都已经积累了在多党合作制度框架内参政议政、民主监督、参加政治协商的丰富经验，加入民主党派之后，一般都能较快地适应新的角色，发挥原来作为无党派人士较难体现的整体功能。

其四，发挥准组织化的特点优势，回应和满足了一部分中国知识分子既希望有序参与政治又不愿受到太多组织约束的需求，使新型政党制度比旧式政党制度能更好处理学术与政治、知识分子与权力之间的关系，进而构建良性政治和社会秩序。知识分子问题看似知识分子本身的问题，事实上是秩序建构的问题：在一个特定的社会结构中，拥有知识的人在这个社会中拥有什么样的权力和地位？他们地位的高低对社会秩序稳定和秩序建构会产生怎样的影响？从古到今，一个国家建构社会秩序的能力很大程度上取决于它与知识权力之间的关系，一个社会只有比较好地包容了知识权力并且把这种知识权力转化为秩序资源，它才能形成比较好的秩序结构。无党派人士的主体是知识分子。自古迄今，中国的知识分子从传统士大夫阶层到20世纪的六代知识分子^[31]，再到今天的年轻一代知识分子，都各有时代烙印。

中国历代知识分子身上存在着薪火相传、亘古未断的精神气质和行为取向。这种共通点体现在知识分子看待和处理与国家、政治、权力的关系上。一方面，知识分子怀有深厚的家国情怀，“以天下为己任”的人文情怀使中国知识分子普遍具有较强的与闻国是、参与政治的意识与愿望。另一方面，知识分子秉持“群而不党”的政治传统，认为君子能合群但不能结党。这种政治传统在政党政治已然成为现代政治普遍形式的今天，仍然深刻影响着一部分中国知识分子政治参与心理与行为。他们往往希望能以一种没有太多组织约束的方式实现自己参与“治天下”的政治抱负。无党派人士这种准组织化的政治设计，恰好能满足这部分知识分子的需求，有助于引导他们在更高的层面、更广的范围发挥专业特长、实现报国热情。随着经济社会、科学技术的发展和高等教育的普及，各专业领域的知识分子数量不断增加，无党派人士作为一支重要政治力量的社会基础将更为广泛。

四、无党派人士参加多党合作的时代议程：“中国特色社会主义事业参政者”的角色践行

中共十八大以来，以习近平同志为核心的中共中央高度重视多党合作事业。习近平总书记作出系列重要论述，为新时代坚持和完善新型政党制度指明了前进方向，也为加强无党派人士工作、发挥无党派人士作用提供了根本遵循。长期以来，在中国共产党领导下，无党派人士同各民主党派一道，紧跟时代步伐、适应形势发展，不断提升自身建设水平，积极履行职能。面对新形势新任务新要求，亟待对无党派人士在我国新型政党制度中的地位和作用作出新的定位。

首先，这是坚持和完善我国基本政治制度的需要。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国一项基本政治制度。新时代坚持和完善这一基本政治制度，既要加强和改善中国共产党对多党合作的领导，也需要各民主党派和无党派人士加强自身建设、提高政治素质和参政水平。中共十八大以来，各民主党派作为中国特色社会主义参政党的地位得到确立并以党内法规的形式得到保障。参照民主党派履行职能的无党派人士，在新时代中国新型政党制度中的地位也需要进一步明确。

其次，这是推进国家治理体系和治理能力现代化的需要。我国新型政党制度是国家治理体系的重要组成部分和国家治理能力的重要制度资源。无党派人士的主体是知识分子，具有智力密集、专业精深、位置超脱、联系广泛等优势，是执政党和政府科学民主依法决策的“思想库”、了解和反映社情民意的“观察站”。新时代推进国家治理体系和治理能力现代化，对无党派人士更加紧密地团结在中国共产党周围，更好地履行职能、发挥作用，促进执政党和政府科学决策、民主决策、依法决策提出了更高要求。中共十九届四中全会召开前，中共中央专门召开党外人士座谈会，习近平总书记在讲话中指出：“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，要发挥统一战线优势、广泛凝聚共识。各民主党派、工商联和无党派人士在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化进程中大有可为。”^[32]这是中国共产党站在治国理政高度对民主党派、无党派人士提出的新期待，包括要求从国家治理现代化角度对无党派人士在我国政治生活尤其是新型政党制度中的地位和作用有新的定位。

再次，这是实现社会主义现代化强国目标的需要。建设社会主义现代化强国、实现中华民族伟大复兴中国梦，是全国各族人民的共同梦想和历史使命。无党派人士中汇集了一大批各行业各领域的创新创业人才，是全面建成小康社会的重要“方面军”、经济社会协调发展的“服务团”、对外交流交往的“桥梁纽带”。实现社会主义现代化强国目标，需要广大无党派人士不忘合作初心、继续携手前进，在中国共产党领导下勠力同心、和衷共济，更好为建设富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国凝聚共识、汇聚力量。

综上，参照“民主党派是中国特色社会主义参政党”这一定位，并结合既有理论和政策成果，新时代无党派人士在我国新型政党制度中的地位和作用应进一步从理论上进行发展和完善。笔者建议明确表述为：“无党派人士是我国政治生活中的一支重要力量，是我国新型政党制度的重要组成部分，是自觉接受中国共产党领导、与中国共产党通力合作、与各民主党派共同履职的中国特色社会主义参政者，是中国共产党治国理政的好帮手、好参谋、好同事。”

在明确新定位的基础上，要着力加强无党派人士队伍建设的调查和研究，尽快形成比较完备的无党派人士理论体系、政策体系和工作体系，进一步以中共中央文件形式作出顶层设计和整体部署。在此过程中，要着重研究和解决如下问题：

其一，无党派人士的社会基础问题。一般认为，无党派人士的社会基础和民主党派大致相同，当前主要包括一部分社会主义劳动者、社会主义事业建设者和拥护社会主义爱国者。但也有学者认为，无党派人士作为我国新型政党制度一项托底性的制度安排，其社会基础还应包括港澳台地区和华侨中拥护祖国统一的爱国者。2000年中央统战部制定的《关于加强新时期无党派人士工作的意见》中，也有这方面表述和规定。对于这一条，目前理论和政策层面仍有争议，实践和工作层面尚未落地。笔者认为，在当前“一国两制”实践面临新情况、實现中华民族伟大复兴中国梦需要充分团结和吸纳广大港澳台同胞和海外侨胞的时代背景下，对于是否应该以及如何将统一战线第二个范围联盟内的部分成员即一部分港澳台同胞和华侨中拥护祖国统一和致力于中华民族伟大复兴爱国者纳入无党派人士的社会基础，并从中发现和培养一支代表人士队伍，应在理论和政策上做一些前瞻性思考和研究，在机制和举措上做一些探索和尝试。

其二，无党派人士的认定登记问题。无党派人士的认定登记是建立无党派人士名单和人物库的一项基础性工作。这项工作很多地方都已经在做，目前主要的问题是由于没有全国层面的顶层设计，各地的工作存在不平衡，具体的工作程序和要求也不统一，结果导致不同地方的认定标准和登记规模往往差异较大。建议中央统战部下一步就无党派人士的认定登记工作制定原则性的指导意见。

其三，无党派代表人士的成长规律问题。无党派人士不像民主党派一样，有正式的组织，对无党派代表人士队伍的建设，应坚持分层施策、分类培养，在发现渠道、培养方式、台阶铺设等方面作出有针对性的政策设计。要注重运用现代信息技术尽快推动全国无党派人士数据库尤其是地方各级无党派代表人士数据库的建设。

其四，无党派人士“群而不党”的组织和政治优势发挥问题。一方面，可以通过规范无党派人士的认定登记工作，强化其对自身政治身份的角色意识和认同度。另一方面，可以引导和组织无党派人士通过一定的机制创新（发挥知联会、考察团、建言献策小组、工作室、政协内无党派人士界别的作用，开展群体议政等），在避免过度组织化的同时更好地发挥群体作用。

其五，知联会的定位和作用发挥问题。在无党派人士工作中，不在于要不要组织，而在于如何组织。知联会是由地方统战部门在实践中创造的、团结联系党外知识分子和无党派人士的工作平台。目前，知联会工作面临一些限制性因素，主要包括思想认识模糊、凝聚力向心力影响力不足、支持保障力量薄弱等。新时代加强知联会建设，应牢牢坚持中国共产党领导和统战部门主导，正确把握好组织化的度，通过建章立制确保健康发展。

其六，统战部门在无党派人士工作中的牵头协调问题。实践中，无党派人士工作的牵头协调存在内容不具体不明确、基层统战部门力不从心等突出问题。与民主党派工作“两条腿”走路不同，无党派人士工作主要靠统战部“一条腿”走路。在无党派人士工作中，统战部承担着“统战部+党派机关”的双重职责、“制定政策+服务保障”的双重任务。在牵头协调中，统战部门首先应做好顶层设计和政策指导，加强无党派人士队伍建设;其次应组织无党派人士开展各类活动，做好服务保障。

2018年底以来，中共中央大力支持民主党派加强自身建设：首次以中共中央名义出台《关于加强中国特色社会主义参政党建设的意见》，首次就中央和省级民主党派代表人士队伍建设制定《民主党派代表人士队伍建设规划（2018—2027）》 ，各民主党派中央就新时代组织发展工作进行协商并形成新的座谈会纪要。民主党派自身建设的规范化科学化水平得到提高，民主党派代表人士队伍建设得到加强。无党派人士队伍建设、无党派人士素质和能力提升、作用发挥，也必须及时部署、同步推进。唯有如此，我国“1+8+1”的多党合作格局才能平衡和稳固，中共中央关于新时代新型政党制度建设的政治考虑和战略部署才能全面落地。

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[28]  周淑真.多黨合作与中国共产党执政能力建设[M].北京：经济科学出版社，2014：204.

[29]  黄天柱.参与性政策主体：民主党派在中国公共政策过程中的制度定位新探[J].政治学研究，2013（2）：20-28.

[30]  袁驷.无党派人士的群体特征及作用[J].中国统一战线，2014（1）：37-38.

[31]  许纪霖.中国知识分子十论[M].上海：复旦大学出版社，2003：80-87.

[32]  征求对中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定的意见  中共中央召开党外人士座谈会  习近平主持并发表重要讲话 王沪宁介绍有关情况 汪洋韩正出席[N].人民日报，2019-11-02（1）.

责任编辑：林华山