美国国会涉疆立法活动的动向、特征及影响：2017—2020年

郭永虎 熊小艳

摘  要：美国第115—116届（2017—2020年）國会干涉中国新疆事务的立法活动进入一个新阶段，呈现出新特征：一是涉疆法案数量急剧增多，二是涉疆立法活动进入新的阶段，三是涉疆立法主题和诉求更加明确，四是更加强调涉疆法案的干涉力度和可操作性，五是核心议员在推动涉疆立法方面的作用凸显。美国国会涉疆立法活动的主要诉求是打着所谓人权问题的幌子强势介入新疆事务，并对新疆维稳人员和部分涉疆企业提出制裁措施。美国国会涉疆立法活动对中国新疆地区稳定带来一定破坏作用，涉疆制裁也将对相关政府机构、人员以及部分企业产生一定负面影响。美国国会涉疆立法活动还在国际上引起了负面的连锁反应，不仅助长了海外涉疆反华活动气焰，而且对中国国家形象产生了消极影响。我国相关政府机构和企业、个人要提高风险防范意识，有效应对美国国会涉疆立法活动的影响。

关键词：美国国会;新疆;特朗普;中美关系

中图分类号：D871.2   文献标识码：A   文章编号：2096-3378（2020）05-0052-08

涉疆问题关涉中国领土与主权完整，关涉中国核心利益。美国是干涉中国新疆事务最主要的外部因素，而美国国会又是干涉新疆事务最活跃的主体之一。自特朗普上台以来，美国国会通过立法活动干涉新疆事务的频率和力度为中美建交以来所罕见。第115—116届国会期间（2017—2020），美国国会针对中国新疆事务开展了一系列立法新动作。2020年6月，所谓“2020年维吾尔人权政策法案”被特朗普签署成法。这是美国第一部涉疆“法律”，其负面影响极大。它将美国制裁的对象瞄向了中国政府涉疆维稳部门和相关企业，将给新疆地区安全稳定带来一系列隐患。

从国内外研究现状来看，从美国国会视角研究美国干涉中国新疆事务的成果较少，截至目前只有一篇专题文章《美国国会对中国新疆问题的干涉》^[1]。该文梳理了2010年之前美国国会干涉新疆事务的活动。学界尚未对特朗普时期美国国会涉疆立法活动的动向以及影响进行专门探讨。已有的相关研究成果主要从美国政府视角研究该问题。《美国介入“新疆问题”的考察与分析》^[2]和《20世纪40年代美国在新疆地区的渗透活动》^[3]主要从历史视角探讨美国政府的涉疆政策。《美国反华势力的干涉与渗透对新疆地区主流文化安全的威胁与破坏》^[4]主要从文化视角研究美国反华势力对新疆的渗透。国外相关研究主要来自美国国会下属的国会研究服务部撰写的《中国人权与美国政策：第115届主要议题》和《中国人权与美国政策：第116届主要议题》系列研究报告，其中部分章节提及了涉疆问题^[5]。因此，对特朗普上台以来美国国会涉疆立法活动的最新动向、趋势特征及其影响进行探讨具有重要意义。

一、美国国会涉疆立法活动的动向

特朗普上台以来，美国国会共提出15项涉疆法案。其立法的核心领域集中在要求美国政府全面干涉新疆事务、对华涉疆制裁、形成涉疆报告制度、为美国政府争夺涉疆话语权等四个方面。

（一）要求美国政府全面干涉新疆事务

从干涉主体来看，美国国会要求美国政府多个行政部门从不同方面对涉疆事务进行干涉。美国国会的要求包括：美国总统介入新疆事务，指示美国驻联合国代表利用美国的话语权和投票权介入涉疆人权事务，并建议美国政府制定相关战略;要求美国国务卿探索建立详细记录维吾尔族裔美国公民及其家属信息的数据库，以此为依据对中国政府采取“必要措施”;要求美国国务院设立“美国新疆事务特别协调员”，负责在政府内部协调外交、政治、公共关系、财政援助、反恐、安全等资源，并向国会提交涉疆人权报告;要求美国联邦调查局和美国执法机构采取措施追究部分中国官员的“责任”。美国国会在相关涉疆法案中要求美国政府在国际政治舞台干涉新疆事务，包括：美国总统指示美国驻联合国代表利用美国的话语权和投票权干涉新疆事务;要求国务卿在会见中亚国家有关政府代表时，应敦促这些政府向居住在中亚的中国籍维吾尔族人提供适当的援助，包括安全保证;在不违反美国法律的情况下，敦促其他国家不将其维吾尔族人遣返或引渡到中华人民共和国^[6]。

（二）对华涉疆制裁

特朗普上台以来，美国国会干涉新疆事务的一个重要变化是采取实质性活动，而非只停留在表达自身的立场和意见，这集中表现在以涉疆问题对华进行制裁。在所谓“2020年维吾尔人权政策法案”出台前，由于没有专门的涉疆法律，美国国会主要通过所谓“全球马格尼茨基人权问责法”对中国部分涉疆工作人员与企业进行制裁。制裁方式包括：取消被制裁者领取美国签证的资格、撤销已有美国签证、冻结其在美资产、禁止其资产在美国境内交易等。对中国相关涉疆企业，美国国会主要通过双边外交渠道、多边机构签证、出口限制、进口管制，以及列入美国商务部管制的“实体清单”等措施进行制裁。除此以外，美国国会还大力主张美国应与盟国合作，鼓励盟国在涉疆问题上采取与美国类似措施，在针对性制裁和签证限制等领域紧密协调合作。

所谓“强迫维吾尔族劳动”问题是美国国会涉疆制裁的另一个借口。国际劳工组织《强迫劳动公约》第2条指出：“强迫劳动，是指一个人处于惩罚的威胁下、被迫从事非本人意愿的一切劳动或者服务工作。”中国新疆根本不存在所谓“强迫劳动”问题。2020年3月11日，中国外交部发言人表示，新疆各族公民合法劳动权益依法受到保护，根本不存在某些别有用心的人所谓“强迫劳动”的现象^[7]。美国国会以毫无依据的所谓“证据”捕风捉影，先后提出了多项涉疆劳动制裁法案。其主要内容包括：禁止从中国进口全部或部分通过“强迫劳动”生产的商品，尤其是此类进口商品产自新疆维吾尔自治区;鼓励国际社会减少进口来自中国的“强迫劳动”商品，特别是产自新疆维吾尔自治区的商品;要求通过中美双边外交渠道、多边国际机构以及美国政府当局，实施金融制裁、进出口和签证制裁等措施，解决新疆维吾尔自治区所谓严重侵犯人权的行为^[8]。

（三）形成涉疆报告制度

美国国会在多项涉疆法案中要求美国政府职能部门提交各类涉疆报告。通过这些报告，美国国会实现了对美国行政部门关于新疆政策实施情况的监督，因为涉疆报告不仅是陈述性的流水账，还要求美国行政部门汇报其干涉新疆事务的具体措施。所谓“2019年维吾尔人权政策法案”要求美国相关部门提交四份报告：一是美国国务院要向国会提交年度报告，汇报所谓“新疆人权状况”，重点汇报其干涉新疆事务的进展;二是国家情报局局长要向有关国会委员会提供一份机密和非机密报告评估整个新疆局势;三是联邦调查局局长要向适当的国会委员会提交涉疆报告;四是美国全球媒体机构的首席执行官应向相关国会委员会提交一份报告，汇报美国涉疆媒体的基本状况，加强对新疆事务的报道力度。美国所谓“防止强迫维吾尔人劳动法案”就新疆维吾尔自治区是否存在所谓“强迫劳动”问题，要求美国国务卿向相关国会委员会提交一份报告。美国所谓“2020年维吾尔人权政策法案”以法律的形式继续要求政府提交四份涉疆报告：由国务卿提交关于新疆维吾尔自治区所谓“人权”状况的报告，由联邦调查局局长提交所谓保护美国公民和居民免于恐吓和胁迫的涉疆报告;由情报局局长评估中国政府涉疆政策对美国和地区安全“威胁”的报告;由国家情报局局长提交评估美国政府收集和分析涉疆情报能力的报告。

（四）为美国政府争夺涉疆话语权

其一，国会立法建议美国官方与新闻机构和媒体合作发表评论、文章，为美国政府官员公开涉疆“发声”争取机会。其二，推动非政府组织媒体开展涉疆宣传。美国国会在立法中要求政府设法保障美国非政府组织或新闻企业、自由亚洲电台进入新疆，进行所谓收集相关新闻素材，进行所谓宗教、学术、以及宣传活动。上述条款在所谓“2018年维吾尔人权政策法案”“2019年维吾尔人权政策法案”中均有体现。美国国会要求增加自由亚洲电台对新疆维吾尔自治区维吾尔语节目的播放量，采取技术和外交措施，加强自由亚洲电台维吾尔族语广播活动。相关法案要求美国总统对中国政府在新疆维吾尔自治区等地的互联网管理做法是否符合国际法提出质疑。其三，美国国会要求国务卿尽力向美国政府涉疆官员提供维吾尔语培训，扩大美国民众接触和掌握维吾尔语的机会，要求国务卿尽力向外交官员和美国国务院雇用的或隶属于美国国务院的、涉及新疆维吾尔自治区的美国政府其他相关人员提供维吾尔语培训，要求在新疆维吾尔自治区最近的美国外交机构或驻北京大使馆附属机构建立维吾尔语网站，提供维吾尔语签证服务^[6]。

二、美国国会涉疆立法活动的特征

特朗普上台以来，美国国会涉疆立法的数量显著增加，仅在2017—2020年7月1日，不到两届国会任期内，就提出了15项涉疆议案（表1），超过了此前17年美国国会涉疆提案数量的总和。美国国会涉疆立法活动呈现出以下新特征。

（一）涉疆法案数量急剧增多

近年来，美国国会通过立法介入新疆事务的频率为中华人民共和国成立以来所罕见。2000年之前，美国国会对新疆事务的关注较少，而把主要精力放到了涉藏、涉台等其他涉华领域。20世纪90年代末，涉疆问题开始进入美国国会立法视野。美国国会以所谓“热比娅案件”为开端，对中国新疆司法事务的干涉提案数量渐增，但总体数量不多。据统计，2000—2016年，美国国会共提出14项涉疆议案。第115—116届国会期间，美国国会涉疆立法数量创近20年来的新高。其中，仅116届国会就提出了11项涉疆法案。造成这种状况的直接原因是美国国会在人权问题上使用双重标准，将人权作为维护自身霸权的工具。进入新时代以来，新疆反恐斗争和去极端化工作取得了重大阶段性成果，各族群众生活不断改善、各项事业全面进步，反恐维稳的红利初步得到释放，而这正是美国反华议员不愿看到的。在美国“印太战略”背景下，新疆地区已成为美国遏制中国的前哨阵地。美国国会与白宫均卷入“全政府”对华战略中，在利用涉疆问题打压中国方面形成共识。

（二）涉疆立法活动进入新的阶段

与涉藏问题相比，美国国会通过立法对新疆事务的干涉起步相对较晚。在2000—2016年美国国会提出的15项涉疆议案中，从议案形式来看，几乎都是清一色的决议案。这说明，美国国会在此阶段不太重视推动涉疆议案法律化，倾向表达其关于涉疆事务的立场。特朗普上台以来，这种情况有了较大改变。美国第115—116届国会涉疆提案全部为法案，决议案数量为零。这与2017年之前的做法形成了鲜明反差，说明当前美国国会急欲通过制定所谓涉疆“法律”来干涉新疆事务。2020年6月17日，所谓“2020年维吾尔人权政策法案”被通过并被签署，标志着美国国会对新疆事务的干涉进入了新的阶段。

（三）涉疆立法主题和诉求更加明确

2000—2016年，美国国会涉疆提案涉及的领域集中在涉疆司法事务和宗教信仰自由等方面。例如，美国国会通过所谓“热比娅案”干涉中国司法审判，指责中国“侵犯”人权，提出中国释放犯罪人员和涉案人员等无理诉求。特朗普上台以来，美国国会涉疆立法的主题鲜明，更多、直接地打着“人权问题”的幌子干涉中国新疆事务。据统计，15项涉疆法案中直接与“人权与民主”相關的议案就达10项以上。其中五项法案名称就是所谓的“维吾尔人权政策法案”。这说明当前美国国会的涉疆诉求发生了重要转向，所谓“人权问题”成为其涉疆立法的焦点。

（四）强调涉疆法案的干涉力度和可操作性

特朗普上台以来，美国国会涉疆立法的诉求更加“务实”，逐渐摒弃了仅仅表达立场的“声援式”立法。以所谓“2020年维吾尔人权政策法案”为例，该法的诸多条款都是要求美国行政部门采取实际的干涉措施，如要求美国政府明确将对华政策与新疆维吾尔自治区的情况挂钩，要求美国总统和国务卿向国会相关委员会提交各类涉疆报告，旨在对其干涉新疆事务进行监督等。这些制裁措施具有很强的操作性。此外，其涉疆立法还有鲜明的指向性，将新疆从事维稳工作的国家公务人员和相关企业纳入制裁对象，制裁的手段包括冻结在美资产、赴美签证等。

（五）核心议员在推动涉疆立法方面的作用凸显

决定涉疆立法成败的关键要素是“人”，即美国国会议员，特别是核心议员。通常来说，国会核心议员比一般议员无论在发起或联署法案的数量、影响以及言行的引领和辖射效应上都更为突出。在立法压力巨大、相关经验不足的情况下，国会投票中普遍存在“随大流”现象，部分国会议员乐于借助那些值得信赖、具有专门知识且懂得利害关系的“提示者”来做出投票决定，因而在立法进程中形成了一般议员追随核心议员的现象。在涉疆立法方面，核心议员对国会立法活动的引领作用非常明显。第115届国会以来，与涉疆立法密切相关且提案最多的国会核心议员是参议院的卢比奥。115—116届国会期间，他共提出5项涉疆法案。卢比奥是美国参议员中最活跃的反华提案者之一。自正式就任参议员以来，其反华提案和言论一路上升，在国会上是“逢中必反”的强硬派。从呼吁关闭在美所有“孔子学院”到主张封杀中国高科技公司，从会见“藏独”头目到推动所谓“维吾尔人权政策法案”，都有其身影。

（六）融入美国“全政府”战略框架

特朗普上台以来，随着“印太战略”的出台和实施，美国政府将中国定性为所谓“战略竞争对手”和“修正主义国家”，主张通过不断对华极限施压来应对所谓“中国威胁”，从而维护其霸权地位，实现“美国优先”的战略目标。美国国会的涉疆立法主旨与美国政府的涉疆政策目标渐趋一致，形成了“全政府”对华战略。美国国会和政府在涉疆问题上呈现出互相合作的态势。一方面，美国政府对中国进行涉疆制裁时需要所谓的法律依据，而美国国会则为其提供了相关立法。所谓“2020年维吾尔人权政策法案”就是一个突出例证。另一方面，美国国会的立法诉求只有通过美国职能部门实施才能实现。所谓“2020年维吾尔人权政策法案”明确要求调动美国一切可以调动的资源干涉新疆事务。涉疆问题成为美国运用“全政府”战略打压中国的一张牌。由于二者的目标一致，特朗普政府与国会在干涉新疆事务领域已经形成一套完整的配合体系。

概而观之，2017—2020年间，美国国会涉疆法案兼具系统化与具体化，呈现出两个显著特征。其一，介入手段多元化。美国国会在涉疆法案中提出了多种要求美国政府干涉新疆事务的具体措施，包括支持联合国介入，设置“美国新疆事务特别协调员”，联邦调查局涉疆调查、与盟国合作介入，公共外交和媒体宣传、非政府组织参与，等等。其二，涉疆制裁措施可操作性强。美国国会提出了多种涉疆制裁手段，涵盖了包括冻结资产、签证、进出口管制在内的诸多措施。不仅如此，相关涉疆法案制裁目标对象也十分“精准化”，将目标对准了新疆维稳工作人员和相关生产企业。尽管这些法案尚未成为法律，但是其给新疆带来的潜在威胁和风险需要引起警惕。

三、美国国会涉疆立法活动的影响

美国国会涉疆立法活动对中美关系健康发展和我国新疆地区安全稳定带来了一定负面影响。美国国会的涉疆立法活动影响是从法案中体现出来的，其影响力取决于法案的效力。其中那些被签署为正式法律的涉疆法案具有实质性影响，而那些没有成为法律的法案作用也不容小觑。因为它们在一定程度上代表了国会的主张和立场，美国行政部门在商讨和制定政策时必须对此予以适当顾及。

（一）对美国行政部门介入新疆事务的影响

美国国会的涉疆立法活动作为其国内立法活动，虽然对中国政府不具有合法性和约束力，但是对美国行政部门来说却具有刚性“约束力”。美国国会制定的涉疆法律不仅使美国政府的涉疆政策“有法可依”，而且要其“有法必依”。在特朗普政府之前，美国并没有专门的涉疆法律。但是，2020年6月特朗普签署的所谓“2020年维吾尔人权政策法案”对未来美国干涉新疆事务具有“指针性”意义。它对美国政府涉疆政策施加直接影响，对美国总统、国务卿、联邦调查局和美国执法机构在干涉新疆事务方面提出了具体要求。美国国会通过该法将对中国新疆事务产生了十分消极的负面影响。它使美国政府涉疆活动“合法化”、常态化。在中美关系新形势下，不排除美国涉疆法律被美国行政部门选择性执行及人为放大甚至滥用的可能。

（二）涉疆制裁产生的负面影响

其一，涉疆制裁对中国部分企业带来消极影响。此前，美国国会主要通过所谓的“全球马格尼茨基人权问责法”对中国政府涉疆工作人员和企业进行制裁。2017年12月20日，依据该法，特朗普签署第13818号行政令，已对中国部分企业的在美业务产生负面影响。美国商务部公布的文件显示，被列入美方“实体清单”的包括新疆维吾尔自治区人民政府公安厅及其19个下属单位。与此同时，还有8家中国公司同样被列入“清单”当中，包括海康威视、大华股份、科大讯飞、旷视科技、商汤科技、美亚柏科、溢鑫科技和依图科技。这些企业在被列入“实体清单”后，美国政府即可限制对这些机构出口、进口或经美国转口在其“出口管制条例清单”上的项目。从事这些贸易活动的机构因此需要获得美国政府的额外批准。被美方纳入“实体清单”的商汤、旷视、海康威视等都是中国著名的人工智能（AI）科技公司。海康威视市值约420亿美元，是全球最大的视频监控设备制造商之一。其70亿美元的营收中，近30%来自海外。

其二，对中国涉疆维稳机构及工作人员产生负面影响。依据第13818号行政令，2020年7月9日，美国国务院和商务部宣布对新疆维吾尔自治区公安厅实施制裁，并对4名中国政府官员实施制裁和签证限制。所谓“2020年维吾尔人权政策法案”要求美国商务部禁止向新疆维吾尔自治区各级党委、公安局和党委统战部等党政机构提供任何美国商品和服务，将其列入美国商务部管制的“实体清单”。这意味一些高科技设备和软件服务将受到不同程度的影响。

（三）助长国外涉疆反华势力的嚣张气焰

美國国会涉疆立法活动在国际上引起了负面连锁反应。在美国国会参议院通过所谓的“2019年维吾尔人权政策法案”不久，欧洲议会在2019年12月19日通过一项决议，对美国国会通过上述的所谓“法案”表示欢迎。美国国会还通过资金援助，为海外“疆独”势力提供物资保障。其具体运作方式是美国国会先拨款给“美国国家民主捐赠基金会”，然后再由该基金会将资金分发给各“疆独”组织。该基金会资助的“疆独”组织主要有3个，分别为“国际维吾尔人权和民主基金会”“维吾尔美国协会”和“世界维吾尔代表大会”。近年来，该基金会向“疆独”组织提供的资助逐年增多。2018年该“基金会”对“疆独”的援助有两个项目：其中一个拨给“维护拓展维吾尔人权组织”，2018—2019年资助数额是每年31.5万美元;另一个拨给“世界维吾尔代表大会”，2018年的拨款数额为35.4万美元，2019年的拨款数额达到38万美元。

（四）对中国国家形象的负面影响

通过梳理近20年来的美国国会涉疆法案和决议案文本可以发现，其对中国治理新疆的政策是完全曲解的。美国国会无视新疆的稳定发展，无视新疆各族人民团结和谐、安居乐业的客观事实，对新疆稳定发展局面无端指责和肆意抹黑，对中国内政蛮横干涉。相反，美国国会在涉疆议案中罔顾事实、恶意攻击中国新疆的人权状况，歪曲抹黑中国去极端化和打击恐怖主义的努力，抹杀新疆落实党中央治疆方略取得的成绩。美国国会炮制的所谓涉疆法案经西方主流媒体报道，在国际社会产生了十分消极的舆论影响。近年来，几乎美国国会每提出一项涉疆法案或决议案，西方主流媒体都会极尽渲染之能事。相关报道的舆论导向与美国国会的涉疆立法动机如出一辙，充斥对中国治疆政策的污蔑、偏见和指责。这使国际社会对涉疆问题的真相产生了很深的误解。

四、结  语

受新冠肺炎疫情等多种因素影响，中美关系未来走向带有一定程度的不确定性。应重视美国国会涉疆立法活动对中美关系和新疆地区的破坏性影响。在涉疆问题上，应保持戰略定力，恪守底线思维，维护中国核心利益。由于所谓“2020年维吾尔人权政策法案”已成为美国第一部系统干涉中国新疆事务的专门法律，将对美国政府介入新疆事务施加“刚性”法律约束力。其提出的各项制裁措施比之前的手段更广泛和严厉，将对新疆地区稳定带来极大消极影响。尽管由其产生的实际负面作用还需时间予以观察和评估，但是当前美国商务部已针对我国相关部门和企业启动制裁措施。我国相关政府机构和企业要提高风险防范意识，积极应对被制裁危险;要密切关注美国制裁动态，及时掌握最新制裁信息。必要的时候，中国政府应与美国进行外交交涉。在中美贸易磋商会谈时，应提及中国被制裁的企业合法权益问题。在新疆从事反恐维稳工作的党政机关领导干部及其家属，应注意个人信息保护工作，在办理赴美签证时应注意这方面风险。由于美国国会在多项涉疆法案文本中污名化“新疆职业技能教育培训中心”，我国应继续向国际社会展示其真实面貌。

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[6]  R.1025，UIGHUR Act of 2019[EB/OL].（2019-02-06）[2020-08-17].https：//www.congress.gov/bill/ 116th-congress/house-bill/1025/text？q=%7B%22search%22%3A%5B%22xinjiang%22%5D%7D&r=4&s=2.

[7]  2020年3月11日外交部发言人耿爽主持例行记者会[EB/OL].（2020-03-11）[2020-08-17].http：// ipc.fmprc.gov.cn/chn/fyrth/t1754530.htm.

[8]  H.R.6210，Uyghur Forced Labor Prevention Act[EB/OL].（2020-03-11）[2020-08-17].https：//www. congress.gov/bill/116th-congress/house-bill/6210/text？q=%7B%22search%22%3A%5B%22xinjiang%22%5D%7D&r=5&s=2.

责任编辑：孙德魁