财税政策激发战略性新兴产业创新能力：效应问题及优化路径

胡吉亚

（中国社会科学院大学金融研究所，北京102488）

一、引 言

世界各国之间的角力终将取决于产业经济的强度和创新能力的高度。 新常态下中国经济腾飞需要实现从“中国制造”向“中国智造”转变，而战略性新兴产业创新能力的发展正是这一转变的关键。

为促进战略性新兴产业创新能力发展，我国政府出台了一系列财政补贴和税费减免政策。 政府补贴对于产业创新能力的提高具有显著的推进作用[1][2]，特别是对于非国有企业和高端制造业的效果尤其显著。 但是，Park 等人对财政补贴的效果持谨慎态度，认为其存在时滞问题，并且产业创新成果与补贴期限长度呈负相关关系[3]。 目前我国的财政补贴多投向生产环节，对于技术创新投入和科研人员激励的补贴较少，不能够有效促进产业升级和技术革新[4]，如果不改变补贴结构，最终会抑制产业创新能力的提高[5]。

税费减免能够缓解产业研发的资金压力，覆盖面广，力度较强，特别是对于资本密集型产业[6]，能够有效增加产业研发投入强度；如果知识产权法较为健全[7]，则税收优惠能够显著提升专利发明数量和新产品销售比重[8]。 Bloom 研究发现，10%的税费减免能够同比例提高中长期的科研投入[9]。但是，也有学者研究指出，税费减免对于促进高新技术产业的创新发展效果并不明显[10]，并且税收优惠的导向性模糊，对于产业创新的支持不具有稳定性[11]。

此外，政府还设立了一些创投基金，以解决市场失灵、资金使用低效的问题[12]。 政府创投基金由政府信誉支撑，能够在一定程度上活跃社会闲置资本[13]，促进技术创新发展[14][15][16]。 但是，我国的政府创投基金起步较晚，仍存在管理人与托管人分权不清[17]、投资重点模糊[18]、挤出企业资本[19]、退出渠道单一等问题。 因此，政府创投基金对战略性产业创新发展的支持力度有限。

总体而言，学者们大多认同财政补贴和税费减免能够促进产业创新发展[20][21][22]，但是对于二者效应大小的判断有所不同。 部分学者指出税费减免的效果更明显[23][24]，还有学者则支持财政补贴更能够促进研发创新的观点[25][26][27]，认为财政补贴具有更强的针对性和时效性。 但是，在政企信息不对称的情况下，实践中容易出现“骗补”现象；此外，如果财政补贴门槛设定失当，还会导致财政补贴对产业自主研发资金的“替代效应”[28]。 根据产业发展周期理论，产业不同发展阶段对应着不同的财政政策门槛，相应地也会有不同的创新激励效果[29]。

现有文献多从财政补贴、税收优惠政策的单一方面进行分析，较少将两种模式加以统筹讨论。 实证类型的文献则多偏重于考核财政补贴和税收优惠政策的效用，以样本企业的经营绩效作为被解释变量进行研究，而以创新能力作为考察对象的文献较少。 此外，现有文献在样本选择上多以主板上市公司或者传统制造业为主。 基于此，文章拟以战略性新兴产业为特定研究对象，实证研究财政补贴和税收优惠政策对产业创新能力的影响，并基于计量结果探析政策优化路径。

二、我国战略性新兴产业财税扶持政策主要类型

技术创新是产业升级的重要引擎，然而，研发创新需要大量的人力资源投入、资金投入和试错成本，在产品上市之后又存在正外部性，导致收益外溢[30]，容易挫伤产业创新的原动力。 因此在实践中，政府需要对正外部性问题与“搭便车”行为进行调节，补贴创新产业的外溢收益，如此才能够推进产业创新发展。 目前我国战略性新兴产业的财税扶持政策主要包括3 种类型。

（一）激励创新型

以近3 年的相关政策为例，2017 年4 月，国家税务总局发布《关于创业投资企业和天使投资个人有关税收试点政策的通知》（财税〔2017〕38 号），规定“公司制创业投资企业采取股权投资方式直接投资于种子期、初创期科技型企业满2 年的，可以按照投资额的70%在股权持有满2 年的当年抵扣该公司制创业投资企业的应纳税所得额。 ”[31]随后，又有一系列鼓励高新技术产业创新发展的税收优惠政策出台，包括《关于提高科技型中小企业研究开发费用税前加计扣除比例的通知》（财税〔2017〕34号）、《关于延长高新技术企业和科技型中小企业亏损结转年限的通知》（财税 〔2018〕76 号）、《关于明确部分先进制造业增值税期末留抵退税政策的公告》（财政部税务总局公告2019 年第84 号）等。

2019 年， 国家加强了对高新技术产业的税收优惠力度，取消企业委托境外研发费用不得加计扣除的限制， 将企业研发费用加计扣除比例提高到75%的政策适用范围由科技型中小企业扩大至所有企业，将高新技术企业和科技型中小企业的亏损结转年限由5 年延长至10 年[32]。自2019 年元旦起，连续两年对于各研发机构的国产设备采购全额退还增值税[33]。 2019 年 5 月，税务总局《关于集成电路设计和软件产业企业所得税政策的公告》规定，“在2018 年12 月31 日前自获利年度起计算优惠期，第一年至第二年免征企业所得税，第三年至第五年按照25%的法定税率减半征收企业所得税，并享受至期满为止。 ”[34]

（二）鼓励进出口型

2019 年，我国对4000 多个产品提高了出口退税率， 对于大部分亟需的进口药品实行零关税，关税总水平3 年内下降2.2%[32]。 同年，国务院同意在24 个城市设立跨境电子商务试验区， 并对跨境电子商务零售出口试行增值税、消费税免税等相关政策[35]。

2020 年， 财政部连续3 年对于新能源汽车实行免征车辆购置税政策[36]。2020 年1 月，财政部、工业和信息化部、海关总署、税务总局以及能源局联合发布《重大技术装备进口税收政策管理办法》（财关税〔2020〕2 号），对于符合规定条件的企业及核电项目，为生产国家支持发展的重大技术装备或产品而确有必要进口的部分关键零部件及原材料，免征关税和进口环节增值税[37]。

（三）扶持小微企业型

2018 年，国家扩大小微企业所得税减半优惠范围，将企业年纳税所得额从50 万元提高至100 万元，将小微企业贷款利息收入免征增值税单户授信额度上限由100 万元提高到1000 万元； 对于高端装备产业、电网产业等企业的期末留抵税额予以一次性退还。

2019 年，国家将制造业16%的增值税税率降至13%，允许地方在50%税额幅度内扩展投资初创科技型企业享受税收优惠政策的范围[32]。2019 年1 月，财政部发布《关于实施小微企业普惠性税收减免政策的通知》（财税〔2019〕13 号），规定“对小型微利企业年应纳税所得额不超过100 万元的部分，减按25%计入应纳税所得额，按20%税率缴纳企业所得税；对年应纳税所得额超过100 万元但不超过300万元的部分，减按50%计入应纳税所得额，按20%税率缴纳企业所得税。 ”[38]

2020 年2 月，国务院发布《关于推广第三批支持创新相关改革举措的通知》（国办发〔2020〕3号），鼓励建立科技型中小企业银行贷款担保机制，允许地方政府根据资金盈亏情况为担保公司提供一定金额的补偿。 另外，建立银行贷款风险缓释机制，针对科技型中小企业发放的银行贷款，政府按一定比例“兜底”[39]。

三、财税政策对战略性新兴产业创新能力的效应分析

本文拟选择产业创新能力作为着眼点，以“创新潜力”和“研发强度”作为被解释变量，实证研究财政补贴和税收优惠政策对于战略性新兴产业创新能力发展的影响。

（一）样本选择及数据来源

首先在战略性新兴产业中随机选择400 家上市公司，再以下列标准进行二次筛选：⑴剔除已经ST 和ST* 的样本；⑵剔除财务报表不连续的样本；⑶剔除年报编制不规范的样本；⑷平衡样本公司在全国各省市的分布。

经过筛选，最终选择300 家上市公司作为实证研究样本，其中，生物医药产业42 家；新材料产业43 家；新能源产业38 家；新能源汽车产业45 家；高端装备产业42 家；节能环保产业44 家；新一代信息技术产业46 家。 实证分析所用数据全部来源于300 家上市公司官网2016～2019 年A 股年报中的资产负债表、现金流量表、损益表以及报表附注中的数据。

（二）指标设计及变量描述

衡量公司创新能力的指标主要包括专利数量、新产品销售收入和研发强度。 专利的申请量和授权量是常被用以衡量公司研发能力的指标， 但是，选择专利数量作为被解释变量有以下几点不足：第一，并非所有的研发成果都能够达到申请专利的标准；第二，一些研发成果出于保密性考虑，并未申请专利；第三，未申请专利的研发成果也可能促进公司发展，但是其贡献难以计量；第四，研发过程本身就是对公司创新能力的积淀，专利并不能完全等同于创新能力。 因此，本文未将专利数量作为指标引入实证研究。 新产品销售额亦是如此， 一方面，公司的研发成果并不能全部转化为新产品，目前我国专利的转化率只有10%左右[40]；另一方面，新产品的推出不一定完全依赖研发成果，并且由于产业间的异质性， 新产品的推广和销售额呈现不同特点，统计口径难以统一。

基于此，本文选择“创新潜力”和“研发强度”两个指标代表公司创新能力。其中，创新潜力=研发人员/职工总数*100%； 研发强度=研发费用/总销售收入*100%。 解释变量为财政补贴和税收优惠，其中， 财政补贴=财政补贴金额/主营业务收入*100；税收优惠=税收优惠金额/主营业务收入*100。 另外，选择公司规模、股权集中度、盈利能力作为控制变量。 其中，公司规模=公司年度总资产自然对数；股权集中度=公司前5 大股东持股比例； 盈利能力=年度净利润/总资产。 以上指标皆选用年度数据，具体指标设计汇总见表1。

表1 变量选择与定义

将300 家样本公司连续4 年的面板数据代入STATA10.0 计量软件进行分析，可得变量描述性分析结果（见表 2）。

表2 变量描述

（三）模型构建及实证结果

实证研究选择固定效应模型， 以创新潜力PY变量与研发强度CY 变量为被解释变量，构建模型如下：

上式中，i 代表样本公司，y 代表年份，β0是常数项，εi,y代表随机误差。

先将300 家样本公司的面板数据代入式1，用STATA10.0 计量软件进行实证分析，可以得到实证结果如表3 所示。

表3 财税政策对创新能力的影响

计量结果表明参数整体上相当显著。 由系数值和P＞|t|值可知，财政补贴BT 变量、税收优惠TA变量和股权集中度GQ 变量与被解释变量创新潜力不相关。 公司规模SZ 变量、盈利能力YL 变量与创新潜力呈正相关关系。

在经济发展新常态下，我国的经济增长正逐步从“人口红利”向“人才红利”转变，研发人员的占比在一定程度上决定了公司创新的潜力。 但是，从实证结果来看，我国的财政补贴和税收优惠政策并未对科研人才起到直接的激励作用，而公司规模和盈利能力对吸引人才具有积极意义。

再将300 家样本公司的面板数据代入式2，得到实证结果如表4 所示。

表4 财税政策对研发强度的影响

表4 显示，财政补贴指标BT 与被解释变量研发强度显著负相关，而税收优惠指标TA 和研发强度CY 变量显著正相关。 公司规模指标SZ、股权集中度指标GQ 和盈利能力指标YL 与被解释变量CY 不相关。可见，税收优惠政策能够促进公司的研发投入，而财政补贴政策则对公司的研发投入具有“挤出效应”。

（四）稳健性检验

将实证指标体系中的解释变量改变计算方式，重新设定为：财政补贴BT=样本公司年度财政补贴金额取对数；税收优惠TA=样本公司年度税收优惠金额取对数。并将控制变量盈利能力替换为销售收入增长率； 股权集中度取值改为公司前10 大股东持股比例。 再次代入模型后，所得结果与以上研究结论相同，因此，本文实证研究结果具有稳健性。

四、实证结果剖析

由实证分析结果可知，政府部门推行的一系列旨在激发战略性新兴产业创新能力的财政补贴和税收优惠政策并未达到预期效果。 具体而言，无论是财政补贴还是税收优惠政策都未能对企业的创新潜力起到应有的激励作用，产业的创新发展仍有赖于公司规模和盈利能力；税收优惠政策对于产业研发强度的正向效果明显优于财政补贴措施。究其原因，主要在于以下3 个方面。

（一）财政资金投向产业间差异明显，且重生产轻人才

我国财政资金支持存在产业间差异，无论是税收优惠还是政府补贴都多偏向高端装备产业、新能源产业和新能源汽车产业。 表5 展示了我国7 大产业获得的财政支持与盈利情况。

表5 七大产业获得财政支持与盈利情况对比 单位：万元

分析样本公司净利润和主营业务收入的数据，可以探寻财政资金流向的原因。2016～2019 年报显示， 生物医药产业42 家样本公司共获得1183.89亿元净利润， 平均每家公司获得净利润28.18 亿元；新材料产业43 家样本公司共获得283.84 亿元净利润，平均每家公司净利润6.60 亿元；新一代信息技术产业中平均每家公司净利润9.96 亿元；高端装备产业中平均每家公司净利润12.64 亿元；新能源汽车产业、新能源产业和节能环保产业的平均净利润数值分别为70.14 亿元、3.08 亿元和12.74亿元。 从表5 可知，随着产业净利润和主营业务收入的减少，产业所获得的政府补贴金额也基本呈现相应减少态势。 可以推断，政府的财政资金主要支持产业的生产环节和市场开拓。

进一步探究样本公司获得的政府补贴项目明细。 从获得财政资金较多的新能源汽车产业、新能源产业和高端装备产业中随机抽取10 家样本公司为例展开分析，可以发现：福田汽车公司2018 年获得政府补贴2.02 亿元， 全部用于新能源汽车项目研发、工业转型升级、高精尖产业发展支撑项目、外贸出口项目等领域， 未设立人才奖励或者补助项目；2017 年的3.74 亿元政府补助同样全部投向生产环节。 比亚迪公司2018 年计入其他收益项下的政府补贴总额为12.49 亿元， 其中，3759 万元为稳岗补贴 （属于失业保险基金而非科研人员激励经费），其余经费用于营销奖励、电池项目研发、混合动力系统项目等，2016～2019 年报的政府补助明细中都未涉及科研人员奖励或者补助。 江特电机公司2018 年政府补贴资助的13 个项目均与科研人员无关，2015～2017 年的政府补贴项目中同样没有针对科研人员的激励措施。

江苏新能公司2018 年3762.39 万元的政府补贴中，设置了2 万元的领跑者补助资金，其余资金都用于生产环节。 2017 年219 万元的政府补贴未涉及科研人员。 银星能源公司2018 年涉及政府补贴的项目总计4571.8 万元， 其中134 万元用于公共租赁住房项目，或与科研人员相关，其他资金均投向太阳能跟踪器项目、新基地建设、光伏组件车间项目等生产环节；2017 年5279 万元的政府补贴中有137 万元用于公共租赁住房项目。 京能电力公司2015～2018 年的政府补贴项目中均未涉及科研人员激励。

航天机电2015～2018 年共获得政府补贴7.34亿元，只有34.28 万元与科技人才相关，其中，14.28万元用于人才储备经费补贴，20 万元用于人才实训基地建设，其余补贴全部用于系统升级、技术改造和促进出口。 机器人公司2018 年获得政府补贴3.5 亿元， 只有5 万元作为博士后科研工作站专项资金， 其余资金都用于专利研发或者产业化项目等。 山瑞股份公司2018 年计入当期损益的政府补助共有137 万元，其中，人才发展支持资金为15 万元， 大师工作室经费补助25 万元。 海油工程公司2018 年获得政府补助 4237.82 万元，2017 年政府补助10.6 亿元，均无人才补助专项。 由此可见，财税政策更多关注生产领域，忽视了对人才的激励。

（二）财税政策“点”、“面”支持结构不同

从结构上看，税收优惠具有普惠性，常以“面”为支持形式，而政府补贴在产业之间和产业内部都更具差异化，偏重于选择资助“点”。 例如，《关于提高科技型中小企业研究开发费用税前加计扣除比例的通知》（财税〔2017〕34 号）规定，允许公司研发费用按75%的比例加计扣除；《关于科技人员取得职务科技成果转化现金奖励有关个人所得税政策的通知》（财税〔2018〕58 号）规定，科研人员获得的科技成果奖励和奖金免征个人所得税；《关于实施小微企业普惠性税收减免政策的通知》（财税〔2019〕13 号）中，将增值税小规模纳税起征点提高到10 万元，允许企业在50%的税额幅度内减征资源税等“六税两附加”。 这些税收优惠政策清晰、公平，覆盖战略性新兴产业内所有符合条件的公司和科研人员。

此外，税收优惠政策相比政府补贴而言，更能够提高创新要素贡献率[41]，例如，科研奖励的个人所得税减免能够激励科研人员的创新积极性；加速折旧的政策能够激发公司投资创新设备的热情。税收优惠还可以针对特定领域设计不同的具体政策，比如，针对新技术的研发、创新成果转化、创新产品出口等环节设计细分税收优惠政策，不仅有利于产业创新， 而且能够带动上下游相关产业的发展。 因此，实证结果显示，税收优惠政策能够增加公司的研发强度，进而提高产业的创新能力。

财政补贴则更具差异性，不仅产业间获得的补贴数额不同，同一产业内不同公司所获得的政府补助金额也各不相同。 以获得财政补贴最多的新能源汽车产业为例（见图1），近4 年获得政府补贴最多的6 家公司分别为上汽集团（448 亿元）、长安汽车（183 亿元）、江淮汽车（149 亿元）、比亚迪（124亿元）、华域汽车（68 亿元）和福田汽车（39 亿元）。另有9 家样本公司所获得的财政补贴总额在12～23 亿元区间，其余30 家公司获得补贴数额皆在10亿元以下。 可见财政补贴措施是以点代面，更具指向性和时效性。

图1 新能源汽车产业内政府补贴差异（纵轴单位：亿元；横轴单位：家）

但是，财政补贴弹性较差，往往会造成效率低下和挤出效应，还可能会引发公司“骗补”行为和官员滥用职权，弱化政府政策的信号效应。 并且，财政补贴很少具有连贯性，往往以项目为平台进行资金发放，不能形成支持科研创新的长效机制。 因此，实证结果显示，财政补贴政策对于产业的创新能力不具有正向激励作用。

需要指出的是， 税收优惠政策的缺点也很突出：其一，税收优惠政策设定了量化指标，将一部分弱势公司排除在外，可能在科研领域造成“强者愈强，弱者愈弱”的格局；其二，由于门槛限定的硬性要求，会造成消极“风向标”作用，使得部分公司将精力投向于资质认定方面，而非科研创新；其三，目前税收优惠政策措施单一，加速折旧、盈亏补抵和提取准备金等方式较少使用。

（三）财政资金使用效率缺乏预估和考核机制

财政资金的有限性与新兴产业发展的持续性要求提高财政资金的使用效率，然而从目前战略性新兴产业的财政资金使用情况来看，效率并不高。

理论上，财政资金扶持产业成长后可以逐步减少投入甚至退出， 而在战略性新兴产业的资助方面，财政资金却显示出一定的“惯性”。 从产能上看，新能源汽车产业规模较大，2018 年，我国新能源汽车产销分别达到了127 万辆和125.6 万辆，同比增长59.9%和61.7%，已成为新能源汽车产业发展最快、产量最高的国家。与此同时，新能源汽车产业链基本完备，2018 年我国新能源汽车动力电池装机总电量约为57.35 亿瓦时，成为全球最大的动力电池生产国。 在核心技术研发方面，也达到了国际领先水平。 新能源产业已显产能过剩端倪。2018年，我国风电新增装机量和累计装机规模连续6 年居全球第一。 光伏产业产量占据世界多半份额[42]（P159）。 太阳能热发电累计装机量也由 2017 年的29.3 装机/兆瓦飙升至 2018 年的 244.3 装机/兆瓦。在高端装备产业，我国于2017 年超越德国和英国，成为全球前3，在卫星研制与发射能力、高档数控机床等领域已经达到国际主流水平[42]（P77）。 然而，从表5 可知，政府补贴至今仍主要向新能源汽车产业、新能源产业和高端装备产业倾斜。

再来分析财政资金投向与研发情况。 从样本公司的年报数据上来看，新一代信息技术产业是获得财政资金较少的产业，但却是战略性新兴产业中研发强度最高的产业（见图2）。物联网、互联网、云计算、大数据和AI 等已经成为经济社会中不可或缺的重要组成部分，为经济发展带来了新一轮技术红利。 2017 年， 我国数字经济领域就业人数达到1.71 亿人，占当年总就业人数的 22.1%[42]（P49）。 如此高研发强度的产业却未能得到充足的财政资金支持， 反映出财政资金配置的确存在效率不足问题。

由此可见，财政资金的投向缺乏预估和考核机制，直接导致了财政资金的错配和低效率，未能实现精准扶持，在战略性新兴产业中造成了部分产业投资过剩和部分产业资金缺乏并存的现象，制约了产业技术创新的能力。

图2 战略性新兴产业研发强度对比（纵轴单位：%）

五、激发产业创新能力的财税政策优化路径

（一）重视人才红利，建立科研人员激励机制

科研人员是产业创新的核心要素，科研人员的素质和积极性直接决定了产业创新发展的潜力。因此，应重视人才红利，将科研人员激励纳入各类财税政策的覆盖范围。

具体而言，可以从3 个方面进行考虑。 第一，将科研成果奖项个人所得税减免划分层次，根据我国个人所得税法律法规，国内省级人民政府、国务院部委和中国人民解放军军以上单位颁发的科研奖金，免征个人所得税。 而现实中，大多科研成果并未评奖或者奖项级别在省部级以下，达不到税收减免标准。 为激励科研人才的创新动力，可以对各层级科研评优评奖的奖金设计不同的减税比例和方法；对于因涉密等客观原因无法评优评奖、但确实对经济发展和产业升级有贡献的研发成果，给予一定的政府补贴以资鼓励；还可以将“时间效应”纳入减税的考量范围，设计与科研工作时长相对应的税收减免或者财政补贴制度，对于在科研领域持续奋战一定年限（如20 年）的科研人员，或者为某项重大科研成果奉献一定工作时长的科研人员，设计相应的税收减免或者财政补贴政策。

第二，人员培训和终身学习/进修费用抵免。 科技的不断进步要求科研人员的知识和技能也必须同步更新，科研院所和高科技型产业都应当建立职员定期进修和终身学习机制，以保持蓬勃的创新能力。 此外，还有一些公司自愿捐助经费支持高校和科研机构进行人才培养或者吸纳科技型高校毕业人才，这些培训、学习、捐助和从业的费用应在单位盈利中予以全额或者减半抵免，以推进我国科研领域知识更新的速度和广度，助力产业创新。

第三，财政支持政策应设计容错机制。 科技创新实则是不断试错的过程，促进产业创新能力的发展必须要有试错的经验累积和容错纠错的胸怀。税收减免和财政补贴不应只针对成果和成就，也应该设计容错机制，将一部分有价值的试错研发包容进来，以研发目的、研发可行性、研发经费投入、研发科研小时数和研发拟合度等环节为依据设计相关指标体系，对于符合条件的试错研发给予财政资金支持。

（二）调整激励思路，拓展财税政策支持模式

产业创新能力的提高主要依赖于各生产要素效率的提升，除了人力资本之外，还包括固定资产、土地、资本、技术、信息等，财政资金支持也应与这些要素发展相匹配。

对于科研领域的设备购置等可采用加速折旧的措施。2019 年，财政部和税务总局已经发布了第66 号公告， 将固定资产加速折旧范围扩大至全部制造业领域。 加速折旧一方面并不会减少政府的税收收入，因为公司固定资产折旧总额是一定的，对于政府而言只是税收时间的差别。 另一方面，加速折旧对于处于研发初期的公司而言具有递延税收的作用，能够在公司起步阶段和科研攻坚阶段减少其税负，增加公司可用现金流量，从而推进研发工作，促成成果转化。

对于资本要素的支持，应主要通过财政资金撬动社会资本，建立各类产业发展创投基金，政府出资打底，吸引社会资本加入，聘请专业基金管理机构进行运作并接受政府监督，投资范围主要限于战略性新兴产业，以财政资金对基金运营成效进行部分“兜底”，增强社会资本的信心和积极性。 并且应总结当前政府创投基金运行中的不足，加强监管和内控，提高基金运行效率。

政府应建立战略性新兴产业信息平台，筛选在推动产业升级和技术革新领域具有核心地位的公司，以递延税收和税收返还形式予以支持，以“时间价值”为补贴形式，扶持这些公司的创新发展。 对于涉及国家核心竞争力方面的科研工作，可以对于研发的各种成本实行不同程度的税收减免或者税收抵扣；对于先进技术引进、国际科研成果交流等活动应给予政府补贴，或者直接由政府组织推动。

此外，对于财务混乱和管理能力较低的公司应提供财务智力支持，通过培训或者直接指导等方式提高公司财务管理能力和运营能力，不仅为其“开源”，亦要教其“节流”。 帮助公司提高资金使用效率在某种意义上来说比拨付资金更为重要，应通过政策引导、管理层培训、财务规范和内控机制建立等多种方式完善公司治理制度， 促进公司创新发展，以此契合财政资金支持的目的。

（三）刺激市场需求，增加需求方以反哺厂商

供给与需求相辅相成，财政政策不能仅关注供给端，还应当以刺激需求为手段，反哺产业发展，以需求促创新，夯实产业创新的原动力。

刺激市场需求可以从3 方面着手。 其一，重塑政府采购体系。 政府行为是市场的“风向标”，对战略性新兴产业的政府采购当前多着重于节能环保产业、高端装备产业和新能源汽车产业，且采购的品种较少。 建议尽快搭建政府对于战略性新兴产业产品的采购框架，明晰政府采购产品的名称、规格和价格，并定期修正完善，将尽可能多的战略性新兴产业的产品纳入政府采购范围。 应借鉴国外相关立法，颁布我国的《战略性产业国货采购法》，针对战略性新兴产业，规定优先采购国货；要求进口产品必须购买40%以上的国内原材料和产品；优先考虑中小企业， 对于100 万元以下的采购项目，政府必须最大程度倾向于中小企业和非国有企业。 以保护国内战略性产业为目的，对于进口产品，以政府买方垄断的地位获取国际先进技术的使用权和共同研发权，扶持国内产业技术薄弱环节成长。

其二，制定大中型国企、企事业单位定向采购优惠政策。 我国国内市场广阔，大中型国企和企事业单位众多，这些单位的采购不应只限于办公用品等常规范围，可以以税收优惠和政府补贴措施鼓励其采购战略性新兴产业的产品。 例如，理清“战略性新兴产业产品采购清单”下发各单位部门，年度采购清单所列产品达到10 万元～100 万元金额的单位，可以以采购金额的5%抵免企业所得税，采购金额在100 万元～1000 万元的， 以采购金额的8%抵免企业所得税，以此类推，最高可按采购金额的15%抵免企业所得税，或者以政府补贴的形式进行鼓励。

其三，实施长期客户奖励措施。 长期客户关系有助于实现供需双方双赢，为稳定战略性新兴产业的销售市场，保证产业持续盈利，政府可以将“时间”和“金额”作为政策实行的并列指标，对于战略性新兴产业的长期客户进行财政补贴或者税收优惠， 客户购买战略性新兴产业产品的年限越长，金额越高，能够享受的财政优惠越多。 此类措施主要用于非国有企业和自然人，可与政府采购体系、企事业单位定向采购优惠政策共同构成全方位的需求方支持体系，反哺战略性新兴产业的创新能力发展。

（四）提高资金支持精准度，构建资金使用考核体系

习近平总书记早在2015 年就提出要 “精准施策，在精准落地上见实效”。 2020 年 8 月，央行在“金融支持保市场主体” 新闻发布会上再次强调宏观调控政策精准滴灌的作用。 提高战略性新兴产业资金支持的精准度，应当首先建立战略性新兴产业信息平台，解决信息不对称问题，引导资金流向亟需领域和高效率部门。 战略性新兴产业信息平台应由政府部门主管，辅以行业自律，以功能划分模块，至少应当囊括以下模块：政府政策与解读模块、国内外产业发展模块、龙头企业和上市公司模块、中小微企业模块、产业核心技术发展模块、产业资金供需状况模块、产业发展5～10 年展望模块和产业链模块。战略性新兴产业信息平台应当覆盖7大战略性新兴产业中至少60%以上的企业， 在平台上发布信息的法人必须公开至少连续3 年的信息，并为信息的真实、准确和完整负法律责任。

其次，编制战略性新兴产业财税政策支持五年规划和考核进度时间表。 依托于战略性新兴产业信息平台， 政府部门可以根据7 大产业的产能现状、发展前景与核心技术研发进度，精准找出财政资金支持点，并且根据科研情况进行长期规划和定期考核。 可以借鉴VC/PE 的投资策略，将资金投入分为 α 阶段、β 阶段和 γ 阶段等，当前一个阶段的研发目标实现之后，才会有下一个阶段的政府补贴投入。 税收优惠同样可以如此设计。 建议由政府和产业自律协会共同制定财政资金支持五年规划和考核进度时间表，以有效提高财政资金的使用效率和产业创新能力。

再次，建立战略性新兴产业财政资金使用考核指标体系及对应的奖罚措施。 目前我国财政资金支持战略性新兴产业只设计了准入门槛，并未设置考核机制和奖惩条例，造成一些公司将达到门槛条件作为奋斗目标，并不着眼于创新发展。 应及时改变这一现状，将考核机制纳入财税政策体系中，在一级指标的设置中可以考虑纳入公司年利润增长率、研发强度、研发潜力、专利授予量、主营业务增长率和技术市场占有率等指标，进而针对不同产业特点在二级指标中设计不同的考核方向。 针对各产业不同的研发周期，设计差异化的考核周期。 例如，对于新一代信息技术产业、节能环保产业等可以2 年作为考核周期；而对于新能源产业、高端装备产业等可以5 年作为考核周期，并基于考核结果进行奖惩。 对于考核不达标的公司降低财政资金支持力度或者取消其获得财政资金的资格。