大型城市公园景区化转型及其机制探析*

李跃军 姜琴君

导语

城市公园是人们交流、放松、休闲的公共场所，它承载着休闲、游憩、文化等多种功能[1]。由于受传统管理体制和管理模式的影响，目前城市公园出现了许多的现实问题，主要表现为管理人员过多，财政负担过重，职工缺乏市场经济观念[2]。城市快速扩增的公园建设与缓慢的财政支持之间的矛盾，导致公园绿地管理质量下降[3]，在经营模式和资金、行政执法等方面存在较多的问题[4]。因而，各地政府已经开始关注城市公园的科学管理与合理利用，挖掘城市公园的旅游资源价值，引导城市公园向景区化转型，促进城市公园功能多元化。特别是大型城市公园，既是市民户外游憩活动的重要场所，也是改善城市生态环境的空间。随着全域旅游化和城市旅游的推进，许多城市正在将各地的城市公园打造为高等级A级景区，其中大型城市公园成为最为普遍、最为抢眼的一种类型。如杭州西湖、武汉东湖等既是城市公园，成为当地市民休闲与外地游客游览的好地方，也为国家5A级景区。我国城市公园景区化实践过程中，既有成功的案例，也有效果不佳的教训。本文引入压力-状态-响应模型，分析大型城市公园景区化转型中的动力因素、状态问题与应对措施，为我国大型城市公园转型提供参考。

1 城市公园景区化转型的内涵

城市公园景区化就是指城市公园依托旅游资源，按照《旅游景区质量等级评定与划分》国家标准评定细则要求，开展旅游6大要素的配置与建设，满足游客需要，由主客共享的城市绿地转型为追求主客共享与文旅产业效益叠加的景区，由城市居民休闲的公园转变为以旅游产业发展为中心的景区发展定位，由原来的城市公益配套场所转变为城市营利场所，服务的主体由本地居民转为外来游客，实现发展定位、资金渠道、建筑设施、管理理念、功能性产品等方面的转型。

1.1 发展定位转型

城市公园景区化是由原来的城市公园转变为景区，那就意味着城市公园发展定位必须按照《旅游景区质量等级评定与划分》国家标准评定细则来进行建设与验收，这就要求城市公园能达到旅游设施和门槛游客量等指标的相应要求，如国家3A景区必须达到30万游客量，国家4A景区必须达到50万游客量。因此，城市公园景区化将会带来外来游客的大量涌入，这是否会引起本地居民的担忧，甚至抵触的情绪，形成了转型的一种压力。

1.2 运营资金渠道转型

城市公园实现景区化管理后，景区建设与运营由财政拨款转向自筹经营，而一些大型城市公园通常管理职工较多，每年运营成本通常需要上千万元，甚至更多，除了部分可以通过优质地段的场租费填补以外，缺口的运营成本如何筹措是当前大型城市公园管理的一大难题。

1.3 建筑设施转型

城市公园原来的功能定位是以满足本地居民休闲需要而建设的，这决定了它的建筑设施功能与风格是为满足本地居民需要，而景区化转型就是要以满足游客需求为导向，要有针对性地设计建筑，并配置相应旅游业态设施，建筑风格需要突出美感性和引人性，而不是休闲性。这就导致城市公园原有的亭台楼阁等休闲型建筑设施大多无法满足游客和旅游服务的需要，建筑设施功能定位必须加以转型，设施建设必须考虑居民与游客的共享性，才能提高游客满意度。

1.4 管理理念转型

纵观国内外城市公园管理模式，大致有政府全额拨款、公私合作和以市场为导向3种模式，我国大部分城市公园建设初衷大多属城市发展配套，满足城市居民休闲健身的需要，建设经费依靠财政预算资金，并以事业编制人员来配置。管理模式上，通常以机关管理的思维来开展员工管理，而作为景区管理，需要以商业思维来策划旅游产品、促进旅游营销，保证城市公园的正常运营。因而，思维转型是城市公园所有从业人员面临的现实问题。

1.5 功能性产品转型

城市公园通常生态资源优越，视觉景观良好，是市民休闲最好的场所，但城市公园在我国普遍分布，属遍在性旅游资源，大多数城市公园旅游资源独特性与奇特性不强，缺乏人为策划，也缺乏引爆式旅游资源，旅游产品对游客吸引力较低。因此，许多城市公园景区化必须创新策划新型旅游项目，形成满足游客心理的功能性产品。

2 大型城市公园景区化转型的基础

大型城市公园是城市公园景区化的最为重要的类型，如南京玄武湖、杭州西湖、嘉兴南湖等大型城市公园都已经被作为5A景区来建设与运营，它的景区化是在作为城市居民休闲活动场所的前提下，叠加上多种旅游业态，形成兼具景区模式，进行经营、建设与管理。这些大型城市公园依托旅游资源，通常与城市融为一体，与城市相依发展，文化内涵深厚，生态环境好，旅游资源等级相对较高，其景区化转型具有较为明显的优势。

2.1 丰富的旅游资源为景区化转型提供了基础

大型城市公园有文化遗址公园、游乐公园、综合性公园、社区公园、生态公园等类型[5]，这些大型城市各自占有特色的旅游资源。有些是集文化、休闲资源、科教娱乐、遗址和文物保护于一体的公园，如宁波月湖公园；有些是依托城市深厚的历史文化新建的人文主题型城市文化公园，如杭州良渚古城遗址公园；有些以城市文化、城市精神、现代城市艺术的休闲公园，如广州雕塑公园；有些是由于举办国际性大型赛事和城市事件为契机而建设的大型城市公园，如北京奥林匹克公园；有些是为提高城市绿化率，产生生态效益，或出于对生物物种的保护和环境的保育，作为“城市绿肾”“城市绿肺”而建的公园，如台州绿心公园；有些是为了美化城市环境，给城市居民提供休闲游憩的场所建设的公园，如杭州太子湾公园。

2.2 较大的占地规模为布局旅游业态提供了潜在的发展空间

城市公园等级类型各地界线规模不一，日本的大型城市公园面积为50 hm2以上，而美国则界定为面积40.5 hm2以上，我国大型城市公园通常指20 hm2以上的城市公园。我国的一些湖泊型城市公园通常占地面积较大，水域及周边陆地达到几百亩，甚至几千亩，环湖游步道达到几km，甚至上百km。大面积的水域可以开展游泳、垂钓等各种水上或岸边旅游娱乐休闲活动，多样的花草树木可以为中小学生提供研学活动。水域周边的草地提供高尔夫球、网球等休闲和健身场所。优美的生态吸引高星级酒店集聚，高流量的居民与游客为城市公园周边的商场提供了购物和商业消费的人口，湖泊型景区的湖面水体、湖滨带、沿岸带、近湖带都可以根据各个层次的特征布局相应的旅游业态。还有一些山地型城市公园面积通常也较大，如台州绿心公园，位于台州市区中心，属椒江、黄岩、路桥三区的结合部，总用地面积76.5 km2，较大的占地空间为它的核心生态景观区、文化休闲区、旅游度假区的发展定位提供了旅游业态布局发展空间。

2.3 紧邻城市的区位优势为景区化提供良好的依托功能

随着城市旅游功能地位的加强，景区与城市的互动关系越来越紧密，景区为城市提供旅游载体。反之，景区的运营与发展需要城市为其提供形象宣传、住宿餐饮等服务，城市与景区之间距离越近，这种服务功能更加明显。而城市公园与城市相依，可进入性好，无缝对接城市公共服务，更重要的是城市为景区提高知名度，城市居民和流动性人口为景区提供了较大机会的旅游市场，城市为城市公园提供了良好的依托服务功能。

3 大型城市公园景区化转型的机制分析

大型城市公园景区化转型发展分析，采用国际经济合作与发展组织（OECD）和联合国环境规划署（UNEP）共同提出的压力-状态-响应（pressurestate-response）模型，即PSR模型，压力指来自自然、社会经济等方面的因素对系统的驱动力；“状态”指当前系统所呈现的情形；响应指解决问题的对策[6]。该模型较好地考虑了人类社会与地理环境之间的相互关系，是一种基于因果关系的分析思路。因此，本研究借鉴PSR模型，构建大型城市公园景区化转型动力机制模型（图1）。

图1 大型城市公园景区化转型机制概念模型图

3.1 景区化转型驱动力

大型城市公园景区化转型发展过程中，就需求侧而言，当前国内旅游呈现出两个明显的特征，休闲度假稳定发展、观光旅游仍然是基础市场，而休闲度假人均消费增长较快。在这种消费市场下，以城市为旅游目的地的外地游客消费行为也开始发生转变。以往以城市为旅游目的地的消费行为表现为依托城市向周边风景名胜开展旅游，转变为以城市公园、城市文化街区、博物馆科技馆的城市旅游。大型城市公园以其优美的景观资源和生态资源优势，不仅成为当地居民越来越青睐的场所，而且对于游客具有较大的吸引力。

就供给侧而言，大型城市公园景区化转型也面临巨大转型的驱动力。其一是城市公园景区化是拓宽城市公园高额运营维护费渠道的需要。作为一项公益事业,我国城市公园长期以来大多靠财政拨款,其建设与维护资金一直由地方财政负责，但城市公园的建设、运营、维护的资金每年通常达到几百万，甚至几千万元，大型城市公园因其规模较大，管理人员多，其运营费用则是城市公园各个类别中较大的一种类型，这对于地方财政紧缺的政府是一笔较大的财政负担，而通过景区化建设，丰富城市公园旅游业态，获取经济效益，从一定程度上可以弥补财政资金的不足。其二是城市公园景区化是追求城市旅游化的需要。城市公园凝聚和积淀了当地的园林艺术文化，也拥有生态风光资源，融自然美、人工美、文化美、艺术美于一体，因其蕴涵的文化品位、生态价值，成为城市旅游发展的重要旅游资源，已经呈现出功能多元化和专业化、优质化和精品化的发展趋势[7]。随着全域旅游和景区化建设的推进，城市公园以其植被覆盖率高、生态绿地突出、景观视觉美、清新的空气、雅静的环境，成为城市景观和城市旅游中独具魅力的亮点。

3.2 景区化动力机制状态

在供给侧和需求侧的双重影响力下，大型城市公园实施景区化转型。在整个系统中，供给侧和需求侧的各个影响要素汇聚多股不同力量，形成三大机制，成为景区化转型的动力表征状态。

一是推拉机制。随着市场消费规模的不断扩大，大型城市公园通过基础设施更完善、景观更优美、环境更清洁、业态更丰富、服务更到位，形成了市场的推拉作用机制。

二是主客共享机制。传统观念中，景区尤其是高等级景区的发展定位主要是满足外地游客的场所，而较少考虑当地居民的休闲需求。因此，在景区化过程中，当地居民担忧大量游客的到来会受到影响，这就导致当地居民与游客之间关系出现排斥力。但主客共享是当前休闲时代景区的新使命，大型城市公园景区化必须兼顾当地居民与外地游客的利益关系，追求排斥力与迎合力之间的平衡。景区化建设能够促进城市公园在休闲功能基础上派生出多元功能，就当前景区化建设阶段而言，城市公园大多是休闲有余而其他旅游功能不足，我国大型城市公园景区化建设存在许多问题，例如，旅游产品策划不足，旅游业态不丰富，商业性项目偏少，建筑设施利用率较低、开放性不足，使人产生距离感等问题。

三是调控机制。在大型城市公园景区化建设初期，应制定相关政策、社会支持、居民理解，促进大型城市公园景区化，成为景区化促进力；而当景区化发展到一定阶段时，市场规模较大，商业氛围较为浓厚，这就需要监督监管、完善制度来控制景区化进程，成为景区化抑制力。促进力和抑制力构成了景区化转型升级的调控机制，主要调控的是动力状态，调控大型城市公园既不能仅满足当地居民休闲，也不能完全追求旅游经济效益。

3.3 转型升级响应

大型城市公园景区化响应，主要是在大型城市公园景区化压力及动力状态影响下，以政府、城市居民和游客为代表的利益主体，从大型城市公园景区化相关政策，制定大型城市公园景区化规划编制、政策以及投资等方面给予支持，形成大型城市公园景区化的促进力量。另外，城市公园服务的主要对象是城市居民，必须注重满足城市居民的需求和服务，城市公园与城市的土地、交通能源、基础服务、公用服务设施、无形资产以及城市其他资产相似，应作为商品推向市场，实现社会效益、生态效益和经济效益的多元化。为此，城市公园要实现长期可持续运营，必须体现城市经营与市场化发展方式[8]，推进专业化维护、企业化经营、职能化治理和第三方评估，形成社会协同管理的基本模式[9]，才便于景区化过程中出现问题的解决并建立并健全各项制度，当地居民对景区化发展进行动态的监管和监督。

4 临海市灵湖景区化建设实证分析

4.1 灵湖景区化的资源基础与驱动力

灵湖景区位于临海市区新城区，是浙江省牛头山省级旅游度假区的重要组成部分，2017年，灵湖景区获中国人居环境范例奖，浙江省优秀园林工程金奖，2019年通过国家4A景区验收。面积达4.7 km2，水域面积达1.2 km2。按照《旅游资源分类、调查与评价》（GB/T 18972—2017），灵湖兼具自然与人文旅游资源，灵湖的水形、水态、水影、水声、水色等方面构成美感要素，形成千姿百态的形态美、五颜六色的色彩美、虚无美观的倒影美、风景建构中的构景美、清洁凉爽的感觉美。湖区周围气候条件舒适、生态环境优良、水面开阔、水质良好等，也构成灵湖旅游资源吸引力要素。临海市以青山绿水为依托，以省首批美丽县城市试点为契机，加快城市建设，把大田平原排涝作为重点工程建设。2003年，灵湖原在城市湿地基础上以水利工程建设，累计投资12亿元，建成城市公园。灵湖城市公园通过湿地改造，并与城市同步发展，积淀了深厚的城市文化和水利文化，丰富了城市公园的文化内涵。

4.2 灵湖景区化状态

目前，景区业态收入每年只有约500万元的经营场租费，而运营成本每年需要1 400万元。夏季时环湖游步道健身步行者每晚超万人，但外地游客量和旅游消费严重偏少。就供给侧而言，其景区化主要问题表现为：（1）旅游产品策划不足。虽然整个景区拥有西台帆影、西洋揽胜、灵江锁钥、临湖邀月、柳堤春晓、龙盘樱海、湖心琼岛、曹家水肆、湖畔留踪九大核心景点，但没有高等级旅游产品，对外地游客吸引力仍然不大。（2）旅游业态不丰富，商业性项目少。除了北入口广场的儿童项目外，景区周边缺乏吃、购、娱等项目，除了环湖走与观光外，没有其他项目让游客停步的内容，无法得到相应的业态服务。（3）可进入性有待提升。虽然灵湖是开放性城市公园，四周都有入口，但只有北入口广场与停车场配置较完备，而其他几个入口停车场小，入口标志不明显。亲水性地段设置少，不能较好地让游客临水而玩。湖与主城区被临海大道主干道分隔，主干道车流量极大，而没有地下安全通道可通行，降低了灵湖与城市的紧密性与连接性。（4）建筑设施利用率较低。灵湖周边有相当规模的建筑物，但空置状态十分严重，大多数楼屋关闭，只有几把椅子可供休息，游客无法感知是开放还是不开放，使人产生距离感。

4.3 灵湖景区化响应对策

4.3.1 理顺管理机制，引入市场化景区管理模式

目前，临海旅游景区的管理与运营由牛头山旅游度假区发展中心、台州府城文化旅游区、台运集团3个国企单位承担，灵湖景区由牛头山旅游度假区管理，理论上3个国企必须互相配合，但它们之间各自为政，很可能造成利益冲突而有损临海旅游整体利益。因此，必须由市政府领导兼管与协调，加强文化和广电旅游体育局职能，从建设到经营管理实现统一指导和监督。环湖旅游业态采取市场化管理方式，在管理上要打破现有的事业单位管理方式，积极引入市场化机制，引导社会资本参与灵湖建设。

4.3.2 挖掘景区资源优势，准确定位市场

灵湖是国家4A景区、国家级生态旅游区，紧邻城市，是台州最大的人工湖，具有景观资源优势、湖区规模优势、城市依托优势、生态资源优势，要整合各种资源，精准市场定位，策划高质量观光旅游产品、水上项目、赛龙舟等体育旅游产品，挖掘夜经济产品，丰富旅游业态，形成有影响力的景区。挖掘青少年旅游市场，积极发展水上娱乐项目和体育项目，水上项目是年青人热衷的旅游项目，灵湖是台州最大的人工湖，景观资源十分突出，开展湖区功能分区，加强各种水上娱乐项目。

4.3.3 提升环湖旅游业态，积极发展夜经济

临海城市区位优势明显，是台州地理空间和交通的中心，台州府城文化资源具有全国影响力，周边的神仙居与天台山景区都具有地理上互动性的优势，临海城市就具有打造浙东南旅游中心城市的客观条件，这为环湖宾馆集聚区建设提供了市场可能性，建议在台州中学南侧、灵湖南侧和东侧，通过招商引资，建设环湖高档宾馆集聚区。提供摄影观光点，提供指示标志，灵湖南侧增加入口处和休闲广场建设，提高环湖楼阁的开放性，鼓励业态引入，丰富旅游业态，加强环湖项目建设，提高游客体验性。加强与临海东滕镇彩灯产业联动，策划设计灵湖灯光秀，设计水幕电影，周边丰富旅游业态，形成灵湖夜经济。

4.3.4 挖掘水利文化，促进景区文旅融合发展

文化是旅游的灵魂，文化内涵丰富的景区才有生命力。随着文旅融合的推进，各个景区极力挖掘文化内涵，促进景区高质量发展。就灵湖而言，首先要选好文化内容。灵湖因水而建，因水而美，作为一个大型的水利枢纽，灵湖应以水利文化为核心，设计文化载体，例如水车文化、防洪文化，设计时要重视艺术性与趣味性，要考虑市场对接。另外，重视湖心岛文化的策划，建设湖心岛观光台，成为游客引景台，把湖心岛打造为灵湖的灵魂之地，游客必去的景点，让游客乘游船、观灵湖，上岛品灵湖。

4.3.5 加强旅游合作，推进景区融入区域旅游网络

临海城市是一个空间布局差异明显的城市，西城是古城，东城是现代新城，西城以台州府城为特色，配套设施与建筑特色适合老年养老。而东城的现代新城，以灵湖新城为标志性地块，依托灵活的生态资源与景观资源优势，灵湖与台州府城相依，加强旅游线路合作。灵湖的发展不能单独就灵湖谈灵湖，要把灵湖放在整个临海城市旅游区和台州区域旅游网络之中来考虑，重视灵湖景区在区域旅游网络中地位，加强灵湖牛头山度假区、台州府城、括苍山、羊岩山等景区的合作。

5 结论

随着全域旅游化、景区城建设以及城市公园管理费用急剧递增，大型城市公园因其旅游资源价值，向兼有景区功能转型，已经成为当前城市公园景区化最为重要的类型。通过引入PSR模型分析，大型城市公园在景区化过程中存在旅游产品升级、景区运营资金少、核心产品吸引力不足等压力，呈现出旅游业态不丰富、景区开放性不足等问题，需要城市公园管理者与规划者制定相应政策，挖掘景区资源，加强监督监管，并需要本地居民理解与支持，实现其功能从居民休闲功能向居民休闲兼具吸引外地游客旅游的功能，达到旅游业态多样化，具备除了城市居民以外的市场吸引力。

责任编辑：张吉明