大国的均衡发展与中心城市的带动作用*

孙斌栋 匡贞胜 王 妤 吴思栩

前言

在新冠肺炎疫情冲击下，我国经济形势较为严峻，稳增长压力较大，就业困难凸显，中西部和东北地区甚至有陷入就业危机的风险。同时这些地区经济发展滞后也是在历史负担过重、交通区位不显、地缘政治复杂以及体制机制改革不畅交互作用下形成的长期问题，不仅影响到内循环是否能够打通，而且关系到全面建成小康社会以及决战脱贫攻坚目标大局，甚至事关未来国家竞争力提升和中华民族伟大复兴的历史使命。因此，对于这些地区未来的政策选择与战略决策，不仅要针对当前就业和经济危机的缓和以解燃眉之急，更应着眼于破除经济社会全面发展中的空间痼疾，补足地区发展的短板，培育长远竞争力，力争在疫情后的世界经济格局重构中占据先机，在下一轮更加残酷的全球竞争中赢得主动。因此，如何通过行政区划体制创新推动中西部地区与东北地区经济转型以实现中国区域均衡发展？这就是本文想要探讨的关键问题。

习近平总书记强调，行政区划本身也是一种重要资源，用得好就是推动区域协同发展的更大优势。中国的城市发展与政区设置高度同构[1]，本质上，行政区划是国家权力的空间配置，行政区划改革就是通过对行政区范围、类型、级别、政府驻地、隶属关系等的调整来重构“国家—城市”关系[2]。本文在分析中西部与东北地区在后疫情时代的生产复工、就业、社会经济基本状况等的基础上，结合对我国空间经济格局的解读，试图论证在这些地区增设国家级中心城市或直辖市的必要性与可行性，以应对后疫情时代以及中美对抗长期化的负面效应，全力支撑全球地缘政治与地缘环境剧烈变动下的新国家空间战略。

1 疫情后中西部与东北地区的就业和发展压力剧增

疫情后就业和发展最先受到冲击的是疫情严重、人口流动性高和经济外向化程度高的地区。就全国复工指数空间分布而言（图1），疫情严重的湖北及邻近地区，在严厉的疫情防控措施下，企业大量停工停产；人口流动程度高的北京、天津等中心城市地区，基于防控压力大考虑，就业与复工相应地受到严重冲击；而经济外向化程度高的东部沿海省份，随着全球疫情蔓延，全球供应链、消费链被迫中断，海量外贸订单被取消，大量企业濒临倒闭，对劳动力的需求减少。

图1 全国复工指数空间分布图（截至2020年4月7日）

然而，中西部与东北地区陷入就业危机的可能性最大。因为复工率较低的东南沿海地区，很大部分就业者来自劳动力净流出的中西部和东北地区，无法充分复工必然导致个人滞留原籍，甚至被辞退成为失业人员，造成这些劳工来源地的就业压力激增。这些人口净流出大省包括：中西部地区的安徽省、江西省、湖南省、四川省、湖北省和河南省以及东北地区的黑龙江省和吉林省（图2）。疫情引发的国际贸易环境的变化可能会长期存在，在此背景下，要保持我国经济长期稳定发展，扩大内需也就是当前中央提倡的强化内循环将成为我国应对疫情的重要对策。由于东部地区生产效率相对更高，一旦其生产转向内销，中西部地区和东北地区的生产可能会因市场被挤压而下降，这将进一步加剧这两个地区发展和就业的不平衡的格局。

图2 人口净流出占每百万常住人口的比重图（%）

2 长期以来中西部和东北地区经济发展滞后已影响到国家竞争力的提升

2.1 中西部地区和东北地区经济困难由来已久

中西部地区和东北地区的大部分省市区域经济发展水平与东南沿海地区具有很大的落差。尤其是东北地区近几年来经济失血愈加严重，经济增速在各大经济板块中垫底。作为传统工业基地，东北地区国有企业与国有经济占比较大，在改革开放市场化改革中体制机制较为刚性，难以应对多变的市场经济发展环境[3]。同时，东北地区产业结构老化单一，重工业结构很难在短期内改变，社会缺乏创新活力，研发人员与技术工人流失较为严重，经济运行机制与观念意识尚不能适应现代市场经济需要，经济问题积重难返。就业率和失业率比较能够反映出中西部地区和东北地区就业弹性缺乏（图3），在疫情冲击下，就业形势将更加严峻。

图3 近年来全国经济状况空间分布图

2.2 经济布局不均衡已导致全国经济效率偏离最优模式

中西部和东北地区经济不发达导致我国生产力的空间分布逐渐向东南沿海大城市集聚，全国经济效率偏离最佳空间模式。基于全球100多个国家的大样本计量分析发现，当一个国家城市规模分布系数等于1，即符合齐夫定律时，不仅国家经济绩效最优，而且就业率最高（图4），这正是中央在新型城镇化中提倡的大中小城市协调发展的状态[4]。然而，我国城市规模分布自2000年以来处于不断极化的过程（图5），离最佳效率状态越来越远[5]。这不仅带来东南沿海地区大城市房价上涨、环境污染等问题，严重威胁社会生产、人民生活和生态环境的协调与可持续发展，而且使中西部和东北地区发展机会越来越渺茫。

3 构建大国多中心空间体系是中西部和东北地区振兴乃至提升国家竞争力的必然选择

长期以来，东部沿海地区是我国经济发达地区，吸引了优质要素的不断流入，而其他三大板块经济和就业处于劣势地位。如何激活这些地区的经济活力，成为我国经济发展和就业的有生力量而不是拖后腿，始终是我们面临的重大使命。这对于应对疫情后的就业和经济危机，乃至实现更长期的经济发展都意义重大。在国内经济循环战略中，这些地区产业的转型升级与经济繁荣对于培育国内竞争市场也不可或缺。事实上，这些地区的振兴必要且迫切，因为目前国内经济空间格局呈现出明显的马太效应，空间极化显著，东南沿海地区强者恒强，西部地区和东北老工业基地在改革开放后经济逐渐占下风，一步赶不上，步步赶不上。经济韧性到目前而言已所剩无几，与东南沿海地区已经远远不在平等的起跑线上，“十四五”期间如果不能有较大改观，后期要回归正常经济状态的代价几乎是不可承受的。

图4 全球城市规模分布与经济绩效关系图

图5 中国城市规模分布变化

由于前提假设在现实情境中难以满足，希望借助市场要素自由流动机制来实现全国共同富裕的新古典经济增长理论，在中国乃至全球绝大部分国家实践中也鲜有成功先例。政府主动有为不可或缺，与其看着不发达地区慢慢地萧条、失血，被动地等待漫长的市场调节，不如政府主动干预，及时止血并积极培育造血功能。但也有必要吸取以往遍地开花、大水漫灌的教训，选择合适增长极带动中西部和东北地区经济振兴，这在后疫情时代与中美贸易战以及地缘政治博弈长期化的背景下势在必行。

3.1 中西部和东北地区经济振兴离不开经济中心城市带动

基于对全国第一层级经济中心城市的市场潜能影响范围研究可以发现，在1 200 km范围内，市场潜能显著提升了企业进入率，但随着距离增加，市场潜能的促进作用逐渐减弱。这也就意味着，1 200 km是国家中心城市正向辐射的最大半径（图6），远远低于我国向内陆纵深开放的战略空间[6]。这也再次验证了我国辽阔的国土空间需要多个中心城市才能兼顾沿海和内陆发展，构造多中心、适度均衡的经济地理格局不但在经济上是必要的，在空间战略上也是必须的。目前西南地区有成渝双城经济圈带动，而西北地区和东北地区缺少全国第一层级经济中心城市的辐射和带动。通常认为，中国第一层级经济中心城市由四极构成一个钻石结构，重庆作为一极可以辐射到西北，然而自然地理障碍、交通区位以及经济能级决定了重庆无法辐射到秦巴山系以北的关中平原，更无法辐射到大西北，在这些地区设置更多的中心城市对于平衡我国沿海和内陆发展非常关键。

3.2 践行“一带一路”倡议亟需重构全国经济地理格局

图6 中国第一层级经济中心城市市场潜能辐射范围图

近年来，我国地缘环境出现重大变迁，中央正加速推进“一带一路”国际合作倡议，积极发展与沿线国家的经济合作伙伴关系。面对“一带一路”倡议对地缘经济与地缘政治关系构建的需求，东南沿海距离西部国界空间距离太远，成本极高且鞭长莫及，进一步强化西部地区与亚欧大陆互联互通极为必要。西北地区有一定经济基础、战略地位以及交通区位的城市将有望成为面向欧亚内陆开放的桥头堡与重要节点。此外，对于东北地区而言，“一带一路”倡议已经成为我国扩大对外开放与拓展国际合作空间的重要途径，连接欧亚、促进东北地区参与东北亚合作的示范作用也日渐凸显，跨境通道、跨境次区域合作、边境经济合作区、跨境经济合作区等正快速推进，沿边地区在国际经贸与人文交流过程中发挥更加重要的作用，沿边通道正在从边陲末梢向跨境枢纽转变，已成为东北地区深化向北开放的前沿阵地[7]。与此同时，随着全球气候变暖，北极航线日益凸显出其巨大的航运、军事以及经济价值，东北地区面临愈加复杂的东北亚地缘政治局势。东北亚作为世界上发展基础较好与经济潜力较大的地区之一，近年来经贸往来日趋密切。随着中日韩自贸区谈判加速、俄罗斯远东开发持续升温以及中蒙关系稳步发展，无论是主导图们江经济圈建设还是应对来自俄罗斯、日本、韩国等国的激烈竞争，都需要东北地区有更多的国家级中心城市参与。因此，改革开放以来以东部沿海地区为重点的经济格局亟待调整，以支撑新时代全球地缘政治格局剧烈变动下的国家空间战略。

3.3 构建多中心的经济地理格局是实现空间正义与社会公平的需要

空间正义是新时代中国特色社会主义体制下实现共同富裕的必然要求，深入推进区域协同发展需构建以美好生活为价值导向的空间正义观,关注空间生产与分配的正义性、抵制空间压迫与剥夺、保障公民空间权利的平等和共享[8]。然而，目前东南沿海发达地区与中西部及东北地区的发展水平差异显著，在要素自由流动受“行政区经济”刚性制约而难以实现[9]、差距一定时期内无法缩小的前提下，如不采取行政干预措施，巨大的空间极化差距将可能加剧地区空间分层、激化社会矛盾、影响稳定大局以及引发政区间恶性冲突。在疫情危机与中美地缘博弈的大背景下，实施“大分散，小集中”模式的适度均衡发展战略显得尤为重要[10]。因此，有必要在遵循市场配置资源的决定性作用前提下，适度运用行政力量，抑制落后地区的恶性循环问题，在一定程度上缓和空间公平与经济效率之间的紧张关系，实现中国特色社会主义体制下的空间正义与社会公平。

3.4 多中心经济格局也是国家统一、民族团结以及社会稳定的保障

我国作为大国，疆域辽阔、资源禀赋各异、民族众多且区域间发展差异极大。当前西部边疆地区和少数民族地区由于自然资源本底、交通区位等原因发展相对滞后，与发达地区差距逐渐拉大，然而过度空间极化可能会导致民族离心主义，不利于维护国家统一与民族团结。因此，有必要加强扶持西部地区与东北地区，适度引导人口与经济活动的合理均衡布局，最大程度平衡经济发展、国家安全、社会稳定以及各民族和谐共处之间的复杂关系。

4 设置新的国家中心城市是助力全国多中心经济空间体系的重要保障

西北地区和东北地区经济不发达一定程度上源于国有企业以及国有经济占比较高的运行机制和观念难以与现代市场经济相容。在目前状态下培育全国第一层级经济中心城市，既缺乏基础，也没有内在动力。需要不同寻常的政策举措来激活现有僵局，而优化行政区划框架是履行这一使命的重要政策工具。通过行政区划体制创新，在西北地区和东北地区设置国家中心城市或直辖市来发挥经济中心城市带动作用，是释放潜在生产力的重要途径。在我国当前“三层五级”的城市等级体制下[11]，行政级别、政治地位、政策倾斜、经济体量、城市规模等成为城市招商引资、基础设施建设以及资本积累的重要凭借，新的国家中心城市或直辖市作为拥有省级管理权限的城市型政区，具有足够大的资源动员能力，有助于尽快夯实经济中心城市地位。更重要的是，这些国家中心城市或直辖市还应定位为创新中心，作为体制创新的发动机，与国家中心城市设置配套的是改革的深化和创新机制的建立。通过新风气、新观念的树立，带来新文化和新体制，进而培育新经济和新产业，使西北地区和东北地区呈现崭新面貌，重新焕发出经济活力。

4.1 在空间承载上，建议在西北和东北地区增设国家中心城市来发挥其带动作用，充分利用和释放行政区划这一重要资源的潜力

单一制中央集权的国家结构决定了我国的行政与政治高度一体化，通过对行政区附属的职位、人事、权力等的配置，可以改变一个地区的发展能级，这是中国行政区划独特所在，即行政区划带有强烈的资源属性，是空间、组织、权力、政策等资源的综合体[12]。可见，行政体系与经济空间存在很强的交互效应[13]，作为权力的时空变迁，行政区划调整对中国的国家空间重构有重大影响。因此，有必要吸取以往中西部和东北地区经济发展遍地开花的教训，发挥我国制度优势，尽快研究在东北地区和西北地区设置国家中心城市来充分发挥中心城市的增长极带动作用，以点带面，逐渐扩大政策的辐射范围。新国家中心城市设置原则不是以往的单纯以经济总量为优选标准，而是以是否有利于发挥经济中心城市和改革创新中心的带动作用为依据，综合考虑城市的交通区位、战略地位、经济基础等因素。这些城市被赋予更强经济社会管理权限、发展能级以及更大的资源动员能力，担负着保障所在地区的经济发展和就业稳定等极为重要的使命，并作为深化体制改革的示范城市，对周边地区的体制转轨与经济转型发挥带动示范效应。这样全国除了既有的京津、上海、深圳-香港和成渝外，通过在东北地区增加1个、西北地区增加2个最高等级的经济中心城市，有助于形成更加均衡的国家经济空间支撑体系。

4.2 在制度支撑上，建议实施人才内迁计划，大批引进和培养富有市场经济意识的干部，逐渐推动观念文化革新和机制市场化转型

制度被证明是现代经济繁荣最关键的要素，著名经济学家、诺贝尔经济学奖获得者道格拉斯·诺斯认为，一种能够提供有效激励的制度是保证经济增长的决定性因素[14]。中西部地区和东北地区都具有巨大的市场潜力和丰富的资源优势，发展相对滞后主要是社会、经济与政治运行机制难以适应现代市场经济要求，背后是自新中国成立以来重工业主导的国企所形成的结构性困境，导致严重的“官本位”“行政配置资源”等根深蒂固且与市场经济体制相悖的落后观念。鉴于目前这些地区经济发展已陷入劣势恶性循环阶段，若不通过外力强力介入，打破既有的利益结构，撼动既得利益格局，再好的资源或政策都无济于事。思想观念的解放是在社会转型时期具有先导性和开辟性作用的因素[15]，只有通过外部观念和人才的不断输入，平衡不合理的后备人才结构，加强人才培养与储备工作，长期执行10—20年，才有希望打破坚冰，逐渐扭转颓势，这是这些地区重新恢复经济造血功能的必要条件。因此，有必要实施人才内迁计划，通过大批引进和培养市场经济意识较强的干部进入公共服务部门与国企管理岗位，逐渐推动观念文化改变和机制市场化转型，实现体制机制的强制变迁，为社会经济转型奠定制度基础。同时，对于内迁干部给予不低于甚至高于其在原地区相同岗位的福利待遇，并在涉及基层晋升、公务员调任、援派待遇等各种发展机会上重点向他们倾斜，以吸引他们长期扎根中西部和东北地区，为这些地区的全面振兴贡献精力与智慧。

4.3 在政策供给上，在体制过渡期间，给予这些地区尤其是东北地区在税收、偿债等方面特殊优惠政策

东北地区曾经创造了重工业辉煌，具有无与伦比的资源优势和重工业基础。如今在产业布局、体制机制、思想观念等方面陷入了结构性困境而积重难返。为了发挥这些地区的比较优势，有必要在在设置新的国家中心城市和人才引进的同时，在土地指标、税收、债务偿还等方面辅以特殊政策，减轻其体制转型期的阵痛，进一步加大中央与地方财政支持力度，特别是加大对沿边次中心城市的扶持力度，支持快速路网体系建设强化中心城市与边境城市之间的关联，优化边境贸易相关政策，为中俄、中蒙、中朝跨境自由贸易区建设提供支持政策，加快推进图们江地区国际合作开发，推动东北地区进口恢复自我造血功能。

5 结论与讨论

基于中西部与东北地区后疫情时代经济下行、就业形势严峻以及体制机制僵化等问题以及中国经济空间布局不均衡导致经济效率偏离最优模式的现实情境，结合西部大开发与东北老工业基地振兴、“一带一路”倡议、空间正义、国家统一与民族团结战略目标以及中美地缘政治博弈长期化的背景，本文从我国行政区划配置资源的功能出发，探讨了中国作为一个大国如何通过在中西部与东北地区设置更多的国家中心城市或直辖市并辅以体制机制创新与优惠政策，以支撑新时代国家重大战略、实现均衡发展以及改善地缘政治环境。

需要说明的是，本文虽然意识到我国的行政区划体制本身所蕴含的资源配置功能，并认为在推动城市与区域发展过程中应适当正视这一现实并妥善运用，但并不认同依赖行政权力的“造城”行为。在中西部与东北地区增设国家中心城市只是打破这些地区经济恶性循环的一剂强心针和外部短期干预措施而非根治之道，要谨防形成行政配置资源的路径依赖，在可预见的将来，这些地区依然要发挥市场经济配置资源的基础性与决定性作用，并有必要加大对民营资本与外资的引进，改变偏重国企与重工业的产业结构，重构社会、经济与文化格局，积极培育适合企业竞争的内外部环境，以根除官本位观念、营商环境不佳与政务服务不畅的生存土壤，摒弃刚性僵化的计划经济思维，树立开放灵活的市场经济意识，遵循市场运行的基本规律，使按基本规则办事深入人心，形成良性的循环累积因果机制，激发地区全面发展的内生动力。