西藏生态环境保护立法研究

陈俊丽 魏莉

关键词西藏 地方 生态环境立法

西藏地处我国西南边陲，全区国土面积122.84万平方公里，蕴含着丰富的自然资源，是重要的战略资源储备基地;是众山之宗，万水之源，被誉为“亚洲水塔”“东亚气候的调节器”，是重要的生态安全屏障。但是同时，这片土地高寒多风，外力侵蚀强烈，生态系统极不稳定，生态环境最为脆弱。因此，无论从物资角度、生态安全角度，还是从西藏生态破坏后再恢复原状的难度来看，我们都一定要保护好西藏的生态环境。

西藏生态环境保护立法是指西藏自治区、拉萨市以及批准的设区的市的人民代表大会及其常务委员会，西藏自治区、拉萨市以及批准的设区的市的人民政府在国家法制统一原则的前提下，结合本地区生态环境与自然资源的具体状况，依照法定权限和程序制定西藏地区生态环境保护法规规范的活动。按2015年修订的《立法法》第72条和第82条规定，设区的市的人民代表大会及其常务委员会可以针对环境保护方面制定行政区域内的地方性法规，设区的市的人民政府可以就环境保护制定地方政府规章。2017年修订的《西藏自治区立法条例》有同样类似的论述。地方生态环境保护立法的权限已下放至设区的市的人民代表大会及常务委员会和设区的市的人民政府。西藏生态环境保护立法，是贯彻执行环境国家环境保护法律法规，因地制宜管理西藏本地生态环境保护事务的重要手段。

一、西藏生态环境保护立法现状

从1965年西藏自治区成立以来，西藏自治区法制建设不断发展完善，生态环境保护立法成果也比较丰硕。到目前为止，西藏逐渐建立起一个比较系统全面的地方环境保护法规体系。

从内容上看，既有涉及生态环境保护的综合性法规，如《西藏自治区环境保护条例》，也有生态环境保护单行法规规范，包括污染防治法规规范和自然资源保护的法规规范，前者如《西藏自治区大气污染防治条例》，后者如《西藏地区矿产资源管理条例》，也有生态环境保护监督管理性规范，如西藏自治区政府颁布实施的《西藏自治区生态环境保护监督管理办法》，《西藏自治区矿产资源勘查开发监督管理办法》。

从效力上看，既有西藏自治区人大及其常委会、拉萨市及各设区的市的人大及其常委会制定的地方性环境保护法规，也有西藏自治区人民政府、拉萨市及各设区的市政府制定的地方环境保护规章。

此外，还有上述立法机关制定的地方性环境保护规范性文件，基本上形成涵盖西藏生态环境保护各个领域的效力等级不同的多层次的法规体系。

（一）西藏生态环境保护立法具有与时俱进的特点

随着国家生态环境保护立法的不断发展与更新，并且由于我国强调自上而下的法制统一原则，所以西藏生态环境保护立法也紧跟国家生态环境保护立法的步伐。目前在自治区范围内实行的《西藏自治区环境保护条例》，是在1992年颁布实施的《西藏自治区环境保护条例》的基础上，经过三次修正和2018年的全面修订最新适用的，其立法目的和2014年修订的《环境保护法》的立法目的一脉相承，增设了生态文明建设和美丽西藏建设的内容。并且2018年修订的《西藏自治区环境保护条例》区别于前面的《西藏自治区环境保护条例》，不仅仅关注环境的污染防治和自然资源的保护，也增设预防生态破坏的内容。立法目的和立法理念的更新，有助于《西藏自治区环境保护条例》规范各权利义务主体的行为，为西藏的生态环境保护工作做出全面指导。

（二）西藏生态环境保护立法具有一定的地方特色

2018年修订的《西藏自治区大气污染防治条例》第3章第19条规定“当出现涉及多个地市的区域性重污染天气时，自治区人民政府生态环境主管部门应当会同有关部门、地（市）行署（人民政府），联合开展监测预警和信息发布，可以采取停止煨桑等应急措施”中“停止煨桑”考虑了藏民族日常祈愿的宗教活动对空气质量产生的影响，体现一定的地方特色。

（三）立法内容重环境与资源保护，轻污染防治

笔者查阅北大法宝发现，截至目前，西藏自治区现行有效的环境保护地方性法规共有38部，地方政府规章共有30部。污染防治方面，对照中央层面立法，仅出台有《西藏自治区大气污染防治条例》（2019修订），水污染防治、噪声污染防治、固废污染防治、土壤污染防治等方面均未有出台相关的地方性法规和政府规章。在环境与资源保护方面，已出台的地方性法规有《西藏自治区湿地保护条例》《西藏自治区实施<水法>办法》《西藏自治区矿产资源管理条例》《西藏自治区实施<森林法>办法》《西藏自治区实施<草原法>办法》《西藏自治区实施<渔业法>办法》：还出台一些地方政府规章，如《西藏自治区实施<自然保护区条例>办法》《西藏自治區野生植物保护办法》《西藏自治区实施<基本农田保护条例>办法》《西藏自治区林地管理办法》。总体上西藏自治区自然资源保护方面的立法数量多于污染防治方面。

（四）有立法权限的机关的立法成果有差异

根据《立法法》和《民族区域自治法》，针对西藏自治区有环境保护立法权限的立法机构的立法情况来看，西藏自治区出台的地方法规、规章多于拉萨市出台的法规规章，拉萨市出台的法规规章多于日喀则市出台的地方性法规、规章，山南市出台的法规规章和林芝市出台的法法规规章数量相当且均少于日喀则市出台的地方性法规、规章，昌都市出台的法规规章数量最少，而那曲市到目前仍未出台过环境保护相关的地方性法规和规章。（阿里地区目前仍为行政公署，并非设区的市）

二、西藏生态环境保护立法的问题与不足

经过多年的努力，西藏已经建立起比较完善的生态环境保护法规体系。西藏现有的生态环境保护法律体系，对于保证国家环境法律的实施，加强地方环境执法，提高自然资源的使用率和改善西藏生态环境状况发挥了重要作用。但是受西藏地区政治经济文化发展水平、民族法制背景和特殊的生态环境状况等影响还存在许多的缺陷和不足，具体表现在以下几个方面：

（一）西藏地方环保法规规章体系不够健全，存在立法空白

1.西藏环境标准规范的缺失

笔者查阅了在生态环境部科技标准司备案审查通过的法规标准，发现并无西藏的地方环境标准，可见西藏还未制定出符合国家标准技术规范的要求的西藏地方环境标准。我国环境标准体系包含六类两级（国家级、地方级），西藏地方实质上只能制定地方环境质量标准和地方污染物排放标准两类。国家环境标准是在综合考虑人体健康、经济合理及技术可行的情况下制定的，其并未考虑到地方环境背景和地方社会发展的战略定位等特殊情况，因此国家环境标准在西藏地方的实施可能会出现“水土不服”的状况，会影响相关法律法规的实施效果，最终影响西藏的环境管理和保护工作的顺利开展。

2.缺乏自治条例和单行条例

西藏自治区作为我国155个民族区域自治地方之一，享有立法自治權，可以依照民族自治地方的实际情况，制定自治条例和单行条例。但在实践中因涉及到地方同中央的分权等问题，五大自治区目前均无自治区级的自治条例，也因为全国五大自治区普遍存在着“重”地方性法规而“轻”单新条例的现象，所以五大自治区也没有制定自治区级的单行条例。因此在西藏自治区目前没有自治条例和单行条例，这就导致西藏在生态环境保护立法方面只能以宪法、法律，行政法规为上位法依据，其作为民族自治地方的立法自治权，并没有发挥相应的作用。

3.冰川等西藏特有的自然资源未能通过立法进行保护

西藏作为青藏高原这一雪域高原的主体，具有丰富的冰川资源，这些冰川资源影响着大江大河的水量及调节着亚洲的气候，现行的西藏生态环境保护法律规范中却没有保护和维护冰川的专门法规和明确规定，造成这一现象的原因之一是我国没有相应的冰川保护立法。在《西藏自治区环境保护条例》第44条只是原则性的规定各级人民政府对冰川应当采取措施予以保护，严禁破坏。

（二）立法技术上还存在瑕疵

1.法律规范的逻辑结构残缺

法律规范的逻辑结构一般由假定条件、行为模式和法律后果三部分构成。目前西藏地方立法存在的一大问题是规范的逻辑结构的残缺，不少法律规范只有假定条件和行为模式，却缺少相应的法律后果，直接影响了地方环境法的实施效果，如2018年修订的《西藏自治区环境保护条例》第十七条规定：“排放污染物的企业事业单位及其他经营者，应当接受环境监测机构对其所排放的污染物实施监督性监测，提供相关资料和必要的工作条件，不得拒绝阻挠和拖延。”这一条对排放污染物的企业事业单位及其他经营者做了“不得拒绝、阻挠和拖延”的禁止性规定，但是在条例第六章法律责任。却并无设定违反该禁止性规定所应承担的法律后果。

2.存在与上位法有抵触的现象

按照李昌凤在《立法法修改后环境立法面临的机遇与挑战》一文中，对于“不抵触”的理解的第二方面所认为的“对实施性立法，若上位法已明令作出统一且无幅度的处理方式，则地方环境立法不得作出不同规定”。《环境保护法》第63条规定针对“通过暗管、渗井、渗坑、灌注……等逃避监管的方式违法排放污染物的行为”的法律制裁是“除依照有关法律法规规定予以处罚外，还包含对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员根据情节轻重处以拘留的情况”。而在《西藏自治区环保条例》第81条中，针对同样的行为，进行承担责任的方式却是“由县级以上人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，限期采取治理措施消除污染，处以5万元以上50万元以下罚款”，整个条例并未有关于拘留的行政强制。这种地方法与上位法就同一事项有不同规定的情况，会影响法律的权威，致使法律实施的效果大打折扣。

（三）地方特色仍显不足

由于我国立法强调法制统一原则，国家在环保立法中遵循了“宜粗不宜细”的原则，只对一些最基本最普遍的问题做出了原则性的规定，这就要求地方立法应结合自身实际将其具体化，在有法律法规授权的情况下还可以做出变通性规定。因此，西藏地方环境保护立法应在国家层面环境保护立法的统一指引下，结合西藏环境与资源保护的差异性、社会经济发展状况以及地方传统文化中蕴含的生态环境保护思想等方面，制定与之相适应的具有地方特色的环境保护法规规章。西藏地方的环境质量目前尚属良好，被誉为“世界最后一片净土”，且与国内其他省份的环境质量状况、资源禀赋、经济发展类型及方式均存在差异，因此生态环境保护立法的重点就落在资源环境保护和环境污染、生态破坏的防治，而不是环境污染的治理和生态破坏的修复。另外，西藏地方的民众基于宗教信仰而产生的神山圣水自然崇拜的民族习惯法，也是西藏地方环境保护的民族文化特色。

（四）公众参与程度不高

公众参与地方环境立法主要有两种途径，一是通过选举人大代表进入地方权力机关参与立法;二是以普通公众的身份参与立法建议、听证、讨论等形式参与立法。笔者通过询问有关人员得知，西藏地方的环保立法更多的是精英立法、部门立法，普通公众参与立法的广度和深度都远远不够，这将导致普通公众的利益诉求不能在立法中得以体现。而环保立法涉及到的更多的还是普通公众的利益，若立法者未考虑到这部分利益，那么在法律实施阶段则会出现使各利益方矛盾凸显、执法困难等的局面。

三、解决对策及立法建议

（一）尽快填补西藏地方环保立法空白

鼓励、引导一些科研机构从事西藏环境要素的本底值研究，根据本底值，结合人体健康的耐受值和经济技术可行性原则，尽快制定出西藏地方环境标准。

完善地方生态环境保护法律体系，针对污染防治，应尽快出台水污染防治、噪声污染防治、固废污染防治、土壤污染防治等方面的地方性法规和规章。针对自然资源保护，应尽快出台野生动物资源、冰川资源、冻土资源保护的地方性法规和规章。提升生态环境保护手段，应当制定和完善西藏高原生态补偿条例，明确生态补偿的对象、范围、标准、形式以及生态补偿费的征收、管理、使用和监督。完善生态环境损害赔偿法律制度，进行重大环境风险的防范。

（二）完善地方立法备案审查制度

备案审查制度是一项完整的立法监督制度，是指法律授权有关机关对立法机关制定的规范性文件备案，随后对这些文件进行审查，并作出是否需要纠正决定的法律制度。《立法法》中规定了中央对备案的地方性法规等有主动审查的职权，而对地方立法机关的审查则做了授权性规定。因此，为了保证地方立法机关的立法质量，可以依照全国人大专门委员会和常务委员会工作机构对行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例的备案审查办法，在接受备案的地方机关设立专门的审查工作部门，对设区的市制定的环保性地方法规、规章备案，并要求对其合法性进行主动审查。

（三）通过西藏地方人大向各立法机关施加压力，促使各立法机关积极承担立法义务

为促使西藏地方立法机关积极履行立法职责，及时有效地制定、修改、废止地方性环保法规、规章，可以依据各设区的市所做的立法规划和年度计划，在每年的西藏地方人民代表大会召开期间，由各设区的市级政府就年度立法计划完成情况，向西藏地方人大代表做立法履职情况报告，各设区的市的立法计划完成情况应向社会公开。

（四）注重法律专业人才的引进及立法人员立法能力提升计划的制定

随着地方立法权的扩容，那么有立法权限的部门就需要招聘大量的立法工作人员为西藏地方立法提供人才保障。要想提升西藏地方的立法质量，就最好限招法律专业的人才，尤其是通过国家司法考试的人才，并且由于环境立法较一般立法更讲求科学技术性、综合性，因此还需要具备生态学的知识。另外随着经济社会的发展，环境新问题、新情况的不断涌现及治污措施、生态修复手段的不断改进，西藏地方环保立法也应及时跟进修订，因此，立法机关工作人员也应注重知识的更新，因此应为立法人员的立法能力制定提升计划，可通过委培、挂职锻炼等各种形式。

（五）将西藏有益于环境保护的民族习惯法融入乡规民约

藏民族的神山圣水自然崇拜源于宗教信仰，这种宗教信仰既有文化习俗的成分，具体表现为祭祀、供养、祈祷、膜拜活动，又有一些行为禁忌，如禁止对周边森林、动植物、水域等的破坏和污染，而这些行为禁忌从另一方面恰好起到了保护生态环境的作用。藏民族习惯法中的神山圣水自然崇拜及生态保护思想，是西藏地区的文化特色，可以将当民族习惯法中有益于生态保护的内容巧妙的融入乡规民约之中，这样既尊重了藏族人民的宗教信仰，又能保护好环境。

（六）增加西藏地方环保立法公众参与的广度和深度

构建环境保护立法公众参与制度化平台，确保公众可以通过一定的法治途径诉求自己的环境权益，在制定西藏地方法规、规章时，应先进行调研活动，进行实地调研，征求公众意见，听取民意，并将调研结论并入立法前评估，进行立法必要性评估。在地方性法规、规章草案发布出来时，应由草案公布机关召开听证会，听取若干利益相关方的陈述，并就争议焦点进行论证，最后形成对草案的修改意见。在制定机关将地方性法规、规章公布出来，三十日之內收集更广范围内的意见反馈。