社会工作介入突发公共危机治理的问题与应对路径

路胜男 宗一智

关键词后疫情时代 突发公共危机 专业社会工作

一、问题的提出

当前，我国新冠肺炎疫情防控己进入常态化阶段，但对公共危机的治理并不能掉以轻心。时下全国大范围的洪涝灾害给人们带来了巨大损失，而下半年新冠疫情可能卷土重来的预测，也成为萦绕人们心头的担忧。及时总结当前工作经验，提升突发公共危机事件治理水平是我们当前工作的重要内容。

专业社会工作在应对突发公共危机事件中，有其独特的专业优势。但回顾新冠疫情应对过程，我们发现社会工作虽然积极参与了疫情防控之中，但所能发挥作用的空间非常小，效果也不尽如人意。后疫情时代的到来，更需要发挥社会工作的专业作用，及时总结工作中的问题与不足，从危机中觅得专业发展先机，亦是社工行业自身发展和不断提升社会治理水平的呼唤。

（一）社会工作游离于政府应急预案和防控体系之外

英国在2004年颁布了《国内紧急事件应变法案》，明确指出社会工作者是二级响应者，为可能发生的健康灾害情况提供所需要的任何服务。社会工作者需要为一级响应者（警察、消防员、军人等）提供协助。在美国，社工可通过三种方式参与灾害应对：一是成为美国联邦紧急事务管理局（FEMA）的工作人员;二是成为FEMA合作伙伴（地方机关、社区机关、相关NGO）的工作人员，如在美国红十字会从事相关减灾的工作;参加职业协会（NASW）组织的救灾项目，成为专业志愿者参与救助。

我國专业社会工作起步较晚，但在汶川地震，鲁甸地震等突发公共危机事件中也有所介入并取得一定经验，可至今仍未作为专业力量被纳入应急预案和防控体系，如2003年的《突发公共卫生事件应急条例》，2007年的《突发事件应急法》，今年的国家卫健委发布的《关于加强新型冠状病毒感染的肺炎疫情社区防控工作的通知》（肺炎机制发（2020）5号）中均未涉及社会工作如何介入应急体系以及如何定位社会工作在突发公共危机治理中的角色。这直接导致社会工作在突发公共危机治理中处于尴尬境地，也导致了社会工作行动的边缘化。

（二）“三社联动”的联动效果未能得到充分调动

徐选国、许永祥（2016）曾就“三社联动”的运行机理进行研究，认为“三社联动”强调的不仅是“三社”之间的互动关系，更有明显的政社互动关系，可通过多元主体参与基层社会治理提升社会治理水平。但“三社联动”作为近年来基层社会治理模式的创新之举，仍处于探索实践阶段，缺乏制度支持和实践基础，未形成系统化、反应快、响应度高的有效治理体系。本次疫情防控中，主要依靠政府强有力的行政动员，社区防疫的决策权由基层干部掌握，社会组织、社会工作者虽也积极参与疫情防控，但基本是各自为政，行动呈现碎片化、边缘化特征，社工甚至处于普通志愿者的角色。同时，由于基层社区与专业社工对防疫工作的关注点不同，双方在决策和实际工作过程中也常遭遇意见不同的矛盾，如基层社区更加关注社区的封闭，流动人口的管控等，专业社工则对弱势群体、特殊困难群体持有更多关注。如此一来，“三社联动”很难真正联合起来发挥治理效果。

（三）专业社会工作自身存在诸多问题

第一，专业社会工作者数量有限，力量不足。无论是常态化下的社区治理，还是突发公共危机的应对，都需要大量专业社工人才的支持。当前我国社会工作专业人才刚超过100万，社会工作机构还不到1万家，而社会工作还要参与日常例行的助人自助工作，能够投入应急防控的力量十分有限。我国普通民众对社会工作的认可度一直较低，很多人没听过社会工作，或者并不了解社会工作的工作内容，甚至将社工等同于居委会大妈，社工专业招生难、就业难一直是高校社工专业的心病，也直接导致了社会行业对人才的吸引力不足。

第二，社工机构资金来源单一，资金匮乏是行业通病。大部分社工机构的资金主要来源于政府采购，没有丰富的资金支持渠道。如本次抗疫中，来自全国各界的援助（包括物资援助和经济援助）中，鲜少有对社会组织的援助。资金匮乏一方面使社工们的薪酬水平较低，工作开展受到限制，另一方面，为了获取资源，社工机构往往更加重视政府需求，以致一些社会工作机构偏离了服务对象的需求。

第三，工作成效不足，社工专业技能需继续提升。新冠疫情暴露了我国社工在应对复杂多样化社会问题中的专业能力存在不足，如抗疫过程中既缺乏发挥自身主观能动性的机会，缺少对弱势群体或特殊群体提供个性化服务的专业敏感度。后疫情时代，洪涝当前，如何对患者、伤员、一线医护人员、救灾人员、在疫情中或洪涝灾害中失去亲属者、因疫情失去工作者、因洪涝灾害失去家园者等相关群体的负面情绪进行心理疏导和哀伤辅导，重构社会支持网络等也将成为社会工作者需要面对的重要问题和挑战。

第四，经验不足，社工工作需完善应急状态下的服务模式。一方面，社会工作在中国面临着本土化问题。我国社会工作起步较晚，国外社会工作在公共危机治理方面的经验可以参考，但不能照搬，这也是中国社会工作迫切需要解决的问题之一。另一方面，中国社工更多地是介入常态化的社会治理，对于应急状态下突发公共危机的介入并无多少经验可言。这也是本次疫情防控中，一些社工机构奔赴抗疫一线后却茫然无措，不能有效开展专业工作，而所做工作也与专业社工并不完全相符，无法充分发挥社工在应对公共危机中的优势作用的原因之一。

二、社会工作专业实践反思及应对路径

每一次突发公共危机事件都是对国家治理体系和治理能力的考验，同时也是专业社会工作进行专业实践反思，调整专业发展方向的契机。

（一）完善相关制度，实现社会工作合法介入突发公共危机事件应急管理系统

深刻总结前期各类突发事件，尤其是本次抗疫过程中的实践经验和不足，根据我国国情，进一步完善相关法规制度，制定全面的应急机制及事后救助机制，将专业社会工作的介入和救助以制度化方式纳入到突发公共危机事件的应急管理体系之中，为社会工作的介入提供合理合法的制度保障。政策制度的建设需要依靠政府的力量，它包括专业社会工作作为应急管理体系的重要组成部分，与政府、基层社区的角色分工、合作方法、行为规范，也包括专业社会工作人才的培养、使用、激励、评估、考核，社工专业的行业规划、评估监督、管理等，专业社会工作者的岗位如何匹配等。

（二）理顺“三社”互动关系，打通‘联动”核心机制

“三社联动”最初的设想就是通过调动社会组织和社会工作者在社区治理中的服务意愿和能力，以满足单纯依靠基层社区所不能满足的居民日益多元化的管理与服务需求。要有效应对近年来频发的突发公共危机事件，“三社联动”需进一步思考如何有效实现“联动”的核心机制。引进有经验的专业社工机构入驻社区，积极孵化具有本土化特点的社会组织。设立专项社工项目资金，以项目的形式推动社工参与到社区治理中来。打造智慧社区，通过“互联网+服務”治理的方式，深化应用政府数据和社会数据，为社会组织和社会工作者参与社区治理提供更多有效渠道，尽快形成社会组织和社会工作者参与社区治理的考核评估机制，建立相应激励机制，充分发挥其作用。

（三）提升社会认知度，做好社工专业宣传

提高普通民众对社会工作的认知度。政府要从制度上将社会工作的地位予以明确，进一步推进社会工作的专业化、职业化形象，如为符合条件的社工提供岗位补贴和相应人才政策，改善社工的薪酬待遇等，让全社会了解社会工作、熟悉社会工作，从理念上、认知上建设并扩大社会工作人才队伍。社会工作界也要积极开展专业宣传，走出政界、学界、社工界的小圈子，将宣传下沉到普通民众，如社工机构对所开展的活动通过网络媒体等方式进行传播，教育界通过各种专业宣讲、专业讲座、专业进社区等方式为人们介绍社工专业的基本情况和相关知识等。

（四）扩大社工人才队伍，提升社工专业素质

尽快出台社工专业人才队伍建设新规划。《社会工作专业人才队伍建设中长期规划（2011-2020年）》是推进我国社工人才队伍建设的纲领性文件，对于发展我国的社会工作事业意义重大。目前我国社会工作己迈入新的发展阶段，亟需新规划的出台。

提升社工人才专业素质。本次疫情暴露了现有社工专业素质方面存在的短板，尤其是在医务、心理辅导等领域。可充分利用高校资源，通过理论+实践的方式提升社工人才专业技能。很多高校都设有社会工作专业，鼓励专业学者走出高校，走入社区，参与社工人才的继续教育，搭建专业与政府单位、社工机构、基层社区、社会组织、普通民众问的合作教育平台;鼓励政府单位、基层社区积极与高校社工专业对接，引入专业知识培训的同时，为社工专业学生提供实践条件，促进社工人才素质的持续提升。