检察公信力的制度诠释及测评

季卫华

关键词检察公信力 权威 制度建构 测评

检察公信力是司法实践中的一个热点问题，事关检察制度的运行成效，事关社会公众对检察制度的信任和满意度。检察公信力不仅是检察机关执法能力和执法水平的客观反映，更是培育法律信仰、保障公平正义的重要基石。检察公信力的提升，直接地取决于检察权运行的过程与结果，更深层在于与检察职权配置、权力运行机制等要素有关的检察制度设置。因此，深入分析检察公信力的制度内涵和价值，进而建构检察公信力的制度测评体系，具有重要的理论和实践意义。

一、检察公信力的主要内涵

检察公信力既是一个文化问题，又是一个制度问题，涉及到整个检察制度的运行以及实践评价，需要结合主客观等方面的因素去分析和评估。何为检察公信力？笔者认为，检察公信力是社会公众对检察权威性、公正性、规律性的评价以及对于检察人员的总体信服度。从现象上看，检察公信力表现为社会公众对检察工作的一种诚信，而从实质上来看，检察公信力的生成与维系必须建立在一定社会制度体系基础之上，检察公信力所体现的则是社会大众对检察制度的一种信仰。司法实践证明，检察公信力跟检察制度本身的建构有着直接的关系，良好的检察制度是检察公信力的根本保障。从制度建设的视角来分析影响检察公信力建设的主要因素，从而为检察公信力和检察制度本身之间找到一个沟通和认识的桥梁。

二、检察公信力的制度诠释

检察公信力看似是一个文化层面的问题，貌似是一种心理和精神层面的评价问题，但是检察制度实质上也是制度建设问题，检察权的运行只有获得稳定不变的独立与公正的制度保证，才能建构持久的检察公信力。因此，检察公信力的提升与检察制度建设之间必然具有逻辑关联：

（一）检察制度是检察公信力建设的内在基石

加强检察公信力建设，不仅要从检察领域研究检察问题，而且还要立足于检察权运行的外部体制，从国家权力的配置与运行的高度，研究与公信力密切相关的体制和制度层面的问题。如果外部整体执法体制和运行机制没有很好的建立，仅仅依靠检察机关的自身努力，公信力也很难提高。因此，检察公信力问题作为国家政权公信力问题的一部分，提高检察公信力有待于整个宏观体制和运行制度等问题的解决。检察公信力建设是一个关乎我国检察制度的基本问题，实质上是一种制度建设。只有把制度层面的相关问题研究透彻，把一些宏观性、体制障碍解决掉，国家机关之间的关系理顺了，检察职能作用得以充分发挥，才能真正提高检察机关公信力。

（二）检察公信力是检察制度建构的目标追求

检察公信力是社会公众对检察权运转所具有的信服力和认同感，遵从检察权运转所产生的状态和秩序。它从整体上表现为社会公众对检察公正性、权威性的评价以及对于检察工作的总体信服程度。检察院组织法修改作为检察改革的一个重要任务，必然会把检察公信力建设作为一项重要目标和追求。检察公信力建设实质上是一个以公正为核心理念的制度运作过程，在空间维度上，检察制度并不是一个单一内容的制度，是一个包含检察体制、运行机制、职权配置以及职业保障等为主要内容的整体运作制度，各种制度都以不同的方式、在不同的层面发挥着作用，直接或者间接地影响着检察公信力，无论是制度之间相互影响的结构性缺失，还是各个制度自身的缺失，都會弱化检察权，造成检察公信力的减损。检察制度的革新与完善必然会涉及到检察职权的重新配置、涉及到检察运行机制的建立以及其他各种制度性因素的重组或者建构。

（三）检察公信力可以为检察制度的建构提供进路

制度的建构必然是对既往改革的延续，根据事物发展的客观规律和检察改革的发展历程，检察制度的建构必将对现行的检察权配置、检察运行机制等重要内容按照检察权革新的应然性模式进行改革，充分体现检察权的基本内容和法律属性，增进社会公众对检察职能的了解和认同。如何找准检察制度建构的切入点，既是检察改革决策者和实践者需要考虑和回答的问题，也是理论研究者应当深思和破解的课题。检察制度的改革措施，事关检察职权的重新配置，关涉检察机构设置标准的重新拟定，改革涉及面宽，动作大，改革的难度和复杂程度可想而知。检察公信力作为一种制度建设，可以从多个层面为检察制度的建构找到合理恰当的进路，通过应然和实然的分析和比较，对现存的检察制度中各项不合理职权配置进行纠偏，对不利于检察公信力提升的职权配置和其他不合理的要素及时进行矫正，把不符合或者远离检察规律的职权配置和其他要素，及时拉回到检察权应然性运行轨道的要求上来，不断增进社会公众对检察制度的情感认同。

三、检察公信力的制度测评标准

检察公信力的制度测评是检察公信力测评体系中的一个重要组成部分，它是以系统化测评为方法，科学、全面地分析和透视制约和限制检察公信力建设的体制和机制性问题，以测评报告为媒介，作出客观性评价，以此指导检察公信力建设的制度完善和机制创新。对检察公信力的制度测评，应结合检察公信力的基本内涵，从检察权威、职权配置、运行机制以及检察主体等方面展开，具体包括以下四个测评标准：

（一）检察权的权威性

检察权威是社会对检察机关享有的威信和公信力的一种评价。检察机关只有具备权威性才能展现应有的检察公信力，缺乏权威性会导致检察机关法律监督职能难以正常行使，从而影响社会公众满意度。司法权的独立性原则已经成为现代法治国家普遍承认和确立的一项基本法律准则，司法权的独立性是司法权威的重要来源，司法权如果没有独立性，其权威也就荡然无存。因此确立检察权威的一个重要条件就是确保检察机关能够依法独立公正行使检察权，唯有去除检察制度体系中妨碍检察权依法独立行使的各种不利因素，才能保证检察权威的实现。

（二）检察权配置的合理性

检察权配置是当前司法制度改革和发展的重要研究课题，没有检察权的科学配置，就没有检察权的有效运行。唯有科学合理配置检察权，才能使社会公众信赖检察权行使的公正性，增强对检察权的信任度。因此调整和扩大检察机关的职权范围，不断提高检察机关在国家体制和社会治理中的参与度和影响力，科学配置检察权，并将相关科学评价引入到检察权的科学设置方面，增强相关制度的评价科学性和实践性，促使各种社会行为的规范化，也有利于提升检察公信力。

（三）检察权运行的合规律性

只有按照检察规律的要求配置和行使检察职权，并建立与检察规律要求相适应的检察权运行机制，才能推进与检察目标相适应的检察制度规范的形成。检察权在微观运行过程中主要体现为司法权特性，如果在检察权运行过程中不遵循检察规律，以行政程序代替司法程序，或者用决策模式代替裁决模式，任凭个人意志随意去启动检察活动，检察执法行为就容易偏离法定轨道而失去基本的公正，检察公信力也会由此遭到损害。

（四）检察主体的职业性

职业化的检察官才能表现出其专业性，进而增益检察公信力。检察官是行使检察权的主体，决定着检察权运行的实际面貌。检察公信力与检察执法能力、执法效果之间相互影响、相互作用，检察官的素质能力是影响检察公信力的内在因素。检察官要为社会提供良好的执法服务并获得信任，就必须具备专业化的执法能力。

四、检察公信力的制度测评指标的确定

检察公信力的制度建设涉及到多个方面，既有体制方面的宏观安排，又有机制方面的微观设计。因此，检察公信力制度测评指标的确定，应该根据检察公信力的制度测评的目的和对象来确定，同时要考虑到各制度之间的层次性和关联性，在权重记分时要考虑到各指标不同的贡献度。笔者认为，检察公信力的制度指标体系应由依法独立公正行使检察权、检察权的合理配置、检察权的科学运行以及检察官的职业化程度等一级指标构成，并根据各个一级指标的情况，分成若干个二级指标，然后根据各指标的制度关联性和贡献大小，明确相应的记分权重，经过综合测评，可以得出检察公信力制度建设的总体得分情况。另外，检察公信力的评估需要结合动态化的数据去分析，这种数据的变化需要结合科学的模型去确定。总之，检察公信力需要参照整个制度建构与机制完善情况，检察公信力指标体系是有所变化的，因而检察公信力的测评要有一定的周期，并确定好相关的数据指标去分析：

指标一：检察权的权威性，主要考核检察机关依法独立公正行使检察权的情况。该指标主要包括检察机关人、财、物的独立情况、地方的法治指数、检察院与地方党委、人大以及政府的关系、检察工作报告在人大的通过率以及司法管辖方面的实践创新等内容。

指标二：检察权配置的合理性，主要考核检察权的职能配置是否科学合理以及检察机关在履行检察职能过程中的机制创新情况。该指标主要包括刑事检察权的机制创新、民事检察的多元化监督能力、行政诉讼监督以及行政执法监督水平、检察调查措施的运用以及检察机关参与社会治理创新等内容。

指标三：检察权运行的规律性，主要考核检察权的运行有没有体现权责统一、程序正当等司法规律。该指标主要包括检察官办案组織的独立性、检察运行程序的司法性、检察官地位的主体性、检察委员会决策的科学性以及上下级检察院的领导关系的顺畅性等内容。

指标四：检察人员的职业化，主要考核检察人员的专业化水平和职业保障程度。该指标主要包括检察人员的分类管理水平、职务序列工资保障、选任奖励措施、公开遴选机制等内容。