缺位的《能源法》

本刊 | 夏云峰

一部《能源法》，历时十多年，数易其稿，离正式出台依然遥遥无期。“难产”的背后，既有对这部法律定位以及具体条文的分歧，更透射出它将对社会产生的广泛、深远影响。

4月10日，国家能源局发布公告，对《中华人民共和国能源法（征求意见稿）》向全社会公开征求意见，为期1个月左右。一石激起千层浪，在沉寂数年之后，加快出台《能源法》的呼声再度高涨。然而，综合过往十多年的曲折历程以及此次征求意见期间的舆论反馈来看，填补我国能源基础性法律缺失的努力能否取得实效，仍属未知之数。

万里长征第一步？

纵览全球，出台能源领域的基础性法律在多国均有先例，如英国的《能源法案》（2012年）、美国的《能源政策法》（2005年）、德国的《能源工业法》（2005年）、日本的《能源政策基本法》（2002年）等。

在中国，制定《能源法》的动议可回溯至20世纪70年代末。1979年，时任全国人大常委会委员长叶剑英在五届全国人大二次会议闭幕大会上指出，“这次会议之后，人大常委会还将根据许多代表提出的意见，组织各方面的力量，抓紧民法、民事诉讼法、婚姻法、计划生育法以及工厂法、劳动法、合同法、能源法、环境保护法等各项法律的制订工作。”此后，草拟《能源法》的任务被转至国家能源委员会，但因机构调整，原定计划未能完成。接下来的20余年，只有部分学者与专业机构对相关课题进行着理论研究。

转机出现在2005年。熟悉当时情况的中国法学会能源法研究会副秘书长、北方工业大学文法学院副教授陈兴华告诉本刊记者，2005年前后，我国能源结构不合理与粗放式发展方式带来的弊端不断暴露，能源综合管理体制与能源发展实际需要不相适应的问题突出，再加上受“电荒”“油荒”以及美国修订《能源政策法》等因素的影响，国家决定将《能源法》的起草工作提上日程。

2005年9月，时任国务院总理温家宝作出尽快起草《能源法》的批示。次年1月，由国家能源办、国家发展改革委、国务院法制办、财政部、国土资源部、科技部等15家单位组成的《能源法》起草组成立，时任国家发展改革委主任、国家能源办主任马凯担任组长。起草组下设专家组，成员包括来自能源、法律、经济、公共管理等领域的16位专家学者。

据陈兴华回忆，“当时是执笔人先抛出草案，再征求专家意见，进行修改后，才交由部委、企业等各界征求意见，此后还拿到全国不同的片区征求意见。”

2007年12月，《能源法（征求意见稿）》对外公布，向社会征集修改、完善的意见和建议，引发巨大反响。

有意思的是，当时曾有参与其中的专家预计，《能源法》的出台需要三至五年的时间，而实际的进程远比预期漫长，其间几经起伏。

2008年，在上述征求意见稿基础上形成的《能源法（送审稿）》由国家发展改革委提交至当时的国务院法制办，后者陆续召开过多次研讨会向国内外专家以及能源企业征求意见。记者了解到，这些工作集中在2010年前，2010―2015年，《能源法》的修改工作基本处于停滞状态。

2015年，《能源法》被列入国务院年度立法工作计划“全面深化改革和全面依法治国急需的项目”，属于“为贯彻落实全面深化改革、全面依法治国重大决策部署，对党中央、国务院确定的立法项目”，定位可谓非常高。

随后，国家能源局启动《能源法》的新一轮修改，并在广泛吸收各方意见后形成《能源法（送审稿）》修改稿，并报送原国务院法制办。这版修改稿的文本内容未对外公开。

针对2020年版征求意见稿的起草过程，国家能源局在起草说明中指出，2017年以来，在原国务院法制办、司法部的指导下，国家发展改革委、国家能源局组织成立了专家组和工作专班深入研究、反复论证、多次沟通，在国家发展改革委报送原国务院法制办《能源法（送审稿）》修改稿的基础上，进一步修改完善，形成征求意见稿。

这一轮公开征求意见的开启，让公众重新对《能源法》的出台充满期待。然而，法律界专业人士多对此持谨慎态度，认为这只不过是迈出了“万里长征”的第一步，现在谈《能源法》的出台，为时过早。

在中国人民大学法学院环境资源法教研室主任、法学院能源法中心主任李艳芳看来，2020年版征求意见稿的内容仍不太成熟，研究论证不够充分，欠缺成为一部法律所必备的基本要素。“征求意见是为了更好地修改完善，大家应当多提意见与建议。”

陈兴华认为，征求意见后的修改工作本身就会耗费较长的时间，“即便这个过程进展顺利，新的《能源法》草案还需要由国家能源局提交给国家发展改革委，再由其提交至司法部。司法部如果认为内容成熟，会将之提交给国务院进行审议，审议通过后，再提交给全国人大常委会，至此才算进入正式的立法程序。因此，《能源法》到底何时正式出台，还不可知。”

她建议，围绕推进《能源法》的立法进程，能源行业界和能源法律界有必要增进沟通，加强研究，能源行业界需要解决的是能源行业专业性问题，能源法律界应当解决的是法律规范性问题。

立法为何如此难？

历经十数载，过程起伏不定，让很多人不禁感慨，出台《能源法》为什么会这么难。陈兴华表示，这其实很正常，是由我国能源行业的复杂性决定的。

众所周知，能源行业纷繁庞杂，涵盖水、煤、油、气、风、光等多个品种以及与之相关的生产、运输、储备、加工、销售等环节，各方都有自身的利益诉求，存在激烈的博弈。同时，最近十几年，我国能源领域处在剧烈的变革期，国家的能源战略与不同能源品种的地位不断变化，进一步增加了设计整个能源行业治理体系的难度。

这很容易导致《能源法》的立法进程因各方分歧过大而陷入停滞。据李艳芳透露，原国务院法制办就第一版送审稿征求专家意见时，围绕是否应该优先发展可再生能源、提供能源普遍服务是否符合国情等问题曾出现较大争议，一度阻滞了送审稿修改工作的推进。

面对这种局面，从立法必要性上寻求广泛共识成为最大程度地调和矛盾、减小立法阻力的一个关键突破口。陈兴华更是将未能解决好这个问题看作导致《能源法》此前迟迟难以出台的根本原因。

“也就是说，从能源领域以及社会发展的角度来看，为什么一定要有这部法？没有它，行不行？还需要对此进行持续的讨论和研究。这个问题不解决，《能源法》的出台只会遥遥无期。”她强调。

尤其是考虑到我国现有《煤炭法》《电力法》《节约能源法》《可再生能源法》《石油天然气管道保护法》《核安全法》等6部能源单行法正在施行的现状，为《能源法》立法必要性的问题找到最佳答案就变得至为重要。

实际上，这里还引出了另一个舆论关注的焦点话题—《能源法》的定位。

针对2020年版《能源法（征求意见稿）》，一个比较具有代表性的观点是，它是“没有牙齿的老虎”，仅是能源法律的顶层框架设计，缺少实际的执行力和可操作性。

例如，卓尔德环境研究（北京）中心主任兼德国能源转型智库高级顾问张树伟在评价新版征求意见稿时提出，该稿文本使用的并不是通常发挥规范主体行为、维护社会秩序作用的法律语言，如规定政府、企业以及公众必须、应该、可以做什么，什么又不可以做，而更像一种政策宣示。很多语句没有主语，不知道是对谁的要求。

对此，李艳芳表示，《能源法》需要统领能源领域的方方面面，并充分反映国家的能源战略、规划等，这些属于价值层面的追求。因此，2020年版《能源法（征求意见稿）》的政策性意味更浓。

“是不是因为缺少相应的责任条款，政策性内容就没有效力呢？当然不是，因为这个法的一大核心价值在于促进我们理念的转变，推动能源领域的清洁低碳发展。如果没有对此类理念的追求，能源转型可能会因为缺少动力而半途而废。这些规范通过转变人的观念，进而改变人的行为，最终达到立法的目的。现在，可再生能源产业的发展面临瓶颈期，更需要从《能源法》的高度告诉全社会，能源行业应该朝哪个方向走。”她说。

陈兴华坦承：“法条必须包含明确的权利和义务规范内容，这其实是公众对立法模式存在的认知误区。自从第三法域兴起以来，很多立法中都会有政策表述的成分，并不完全符合‘假定、处理和制裁’或‘行为模式+法律后果’的法律规范构成。”

她认为，在立法过程中，大家需要正视《能源法》的政策法特征。为了处理一些单行法无法解决的问题，比如能源战略等，其中必然会存在宽泛的内容。需要明确的是，解决能源问题，并非单靠一部《能源法》，很多具体的权利与义务规范是通过单行法给出的。因此，不能单凭《能源法》的政策宣示过多就否定其必要性和价值。对于复杂的经济社会领域，本来就应该通过一个完整合理的法律法规体系结构来实现法律的功能。也就是说，基本法和单行法，各有各的作用。

针对2020年版《能源法（征求意见稿）》的执行力不足、部分表述模糊，及其与单行法的协调等方面的质疑，陈兴华建议从几个途径克服这种政策法特征带来的弊端：第一，提炼总结当前在实践中行之有效的制度，运用制度设计实现政策方向；第二，能够落实到具体部门、可以固化的内容，要固化到法条中；第三，通过授权性条款，对一些重要事项进行授权立法；第四，设置科学合理的责任机制，增强可操作性，为其装上“牙齿”。

“某种程度上说，这是一个立法技术问题。”她认为。

总之，陈兴华建议，《能源法》宜定位于基本法、政策法和制度法，有政策宣示，同时辅以行为规范，不需要太苛求可诉性。这样，在很多方面更容易达成共识，有利于推动法律的尽早出台。

新版有哪些亮点？

2020年版《能源法（征求意见稿）》公布后，舆论反馈中虽然不乏分歧之处，但不少专家认为，其整体上有了很大的进步，内容更加全面系统。

从某种意义上而言，这是立法中融入能源发展新形势所产生的必然结果。

近些年，我国积极提升经济社会发展质量，着力于实现由高速增长向高质量发展的转变。一个最好的佐证是，2018年3月，《宪法修正案》获得通过，提出“贯彻新发展理念”，即创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念；“生态文明”入宪，与物质文明、政治文明、精神文明、社会文明并列。

然而，我国能源发展明显与上述目标脱节，各种矛盾日益尖锐：中国是全球最大的能源生产和消费国，能源对外依存度却一直偏高，不利于确保国家能源安全；能源结构不合理，对化石能源的依赖造成严重的生态环境问题；可再生能源开发利用不足，与中国在应对全球气候变化中扮演的角色不匹配；经济增长方式粗放，能源消耗居高不下；能源市场建设滞后，能源价格扭曲，不能很好地体现各类能源品种的真正价值。

基于新的形势，国家适时调整能源发展战略，持续推进相关领域的改革。2012年11月，党的十八大报告提出，推动能源生产和消费革命，控制能源消费总量，加强节能降耗，支持节能低碳产业和新能源、可再生能源发展，确保国家能源安全。2014年6月，习近平总书记提出“四个革命，一个合作”的能源安全新战略，我国能源革命进入加速期。2015年3月，《中共中央 国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见》印发，明确了深化电力体制改革的基本原则。

李艳芳指出，改革必须于法有据，这正是《能源法》立法的意义所在。通过出台《能源法》，一是能够为能源发展指明方向，如助力生态文明建设，落实新发展观与能源革命，履行国际承诺；二是可以解决能源领域的重大问题，如明确该怎样实现清洁低碳、安全高效；三是能够为能源领域市场化改革提供法律保障；四是可以规范能源开发利用与监督管理行为。

与上一版相比，结合能源发展新形势修改而成的2020年版《能源法（征求意见稿）》自然也有了新的亮点，李艳芳将之归纳为：“新”，融入新的发展理念与新的文明观，“能源革命”与“两次电改”精神都得到很好的体现。“实”，将以前的一些老大难问题，如可再生能源的消纳、管网的公平无歧视接入、能源普遍服务、能源市场化等写入其中。“全”，涉及从战略规划，到能源生产与消费相关环节、领域，再到技术创新、国际合作的各个方面。

清华大学能源互联网创新研究院能源战略与运筹中心主任夏清则认为，新版征求意见稿的最大亮点在于以法律的形式表达了国家推进能源产业高质量发展的意志。征求意见稿不仅清晰勾勒出能源产业高质量发展的内涵，还为实现这一目标提供了多重保障措施，包括支持优先开发可再生能源，合理开发化石能源资源，因地制宜发展分布式能源；国家建立和完善相关税费制度，促进能源资源节约，引导能源资源的合理开发，引导发展非化石能源等清洁低碳能源；推动形成主要由能源资源状况、市场供需关系、环境成本、代际公平1可持续等因素决定能源价格的机制；国家鼓励和促进能源科技创新，推动建立以企业为主体、市场为导向，产学研相结合的能源科技创新体系；依法公布重点用能企业名单，要求其报告用能情况，并向社会公布能源利用效率和单位产品能耗等信息；政府应当优先采购使用可再生能源、新能源，以及节能的产品和服务；承担电力等能源供应的企业应当按照国家有关规定履行普遍服务义务等等。

值得注意的是，对于2020年版《能源法（征求意见稿）》将立法目的描述为，规范能源开发利用和监督管理，保障能源安全，优化能源结构，提高能源效率，促进能源高质量发展，全国人大环资委法案室原主任、天津大学法学院院长孙佑海并不完全认同。

“这个立法目的表述得有点多。在立法策略上，《能源法》必须突出重点。要通过出台《能源法》，消除能源开发利用中面临的主要障碍，并建立相应的制度。”他解释说，“目前，《能源法》立法应当着眼于三个目标，保证能源安全、提高能源效率、保护生态环境。”

能源法价值几何？

能源是“生产之基，生活之要”，与全社会的生产生活休戚相关。出台能源领域基础性法律，其影响势必会渗透到下至个人，上至产业的方方面面。

即便是对于并不十分关注《能源法》的普通老百姓而言，这部法同样关涉其切身利益。陈兴华举例说，通过立法加快能源革命，能够有效缓解目前存在的雾霾问题；提供能源普遍服务，城市弱势群体和农村人口将从中受益。

同时，《能源法》还有望为能源投资者和企业打开更广阔的市场空间。比如，2020年版《能源法（征求意见稿）》提出，能源领域的自然垄断性业务与竞争性业务应当分开经营，鼓励各类投资主体依法平等参与能源开发利用活动和基础设施建设。国家鼓励单位和个人依法投资能源开发和加工转换项目，保护投资者的合法权益。依据这些规定，投资者能够更加全面地参与到能源领域的竞争性业务、基础设施建设中。

上升到产业层面，旨在优化能源结构，构建清洁低碳、安全高效能源体系的《能源法》一旦出台，将深刻改变我国能源领域的未来格局。尤其是在当今能源革命浪潮席卷而至的大背景下，这部能源基础性法律会对化石能源与非化石能源的长远走势产生深远影响。

“能源革命是可再生能源与传统化石能源的博弈。《能源法》的重要使命是，既需发展可再生能源，也要通过制定行为规范，明确政府的职责、传统化石能源的义务来促进传统化石能源的内部革命，以内外结合的方式推动可再生能源的发展，以及全球减排事业的进步，这是两者博弈的最佳结果。”孙佑海表示。

2020年版《能源法（征求意见稿）》规定，国家将可再生能源列为能源发展的优先领域，并从开发规划、消纳、财政与金融支持等角度安排了配套措施，这被业内视为对可再生能源优先发展地位的法律确认，是加快可再生能源开发的重大利好。

但中国能源研究会常务理事李俊峰提醒，这并不意味着可再生能源产业会迎来新一轮爆发式发展。“征求意见稿同时提出，合理开发化石能源资源。因为替代是循序渐进的，是一项长期的、历史性的任务。化石能源对非化石能源应该有扶上马送一程的气度。”

值得一提的是，李俊峰还指出，承认能源的商品属性是2020年版《能源法（征求意见稿）》内容上出现的重大改变之一。“新版本对市场化提得很多，包括投资主体的问题、市场规范的问题、对政府和企业的约束，这些都较过去的监管方式有了根本性变化。”

夏清也持类似的观点：新版征求意见稿的一个显著特征是以市场化促进清洁化、低碳化，其中的市场机制将激活可再生能源产业的发展。

据了解，征求意见稿提出，国家建立可再生能源电力消纳保障制度，规定各省、自治区、直辖市社会用电量中消纳可再生能源发电量的最低比重指标。供电、售电企业以及参与市场化交易的电力用户应当完成所在区域最低比重指标。

夏清表示，实施配额制，可以将消纳可再生能源的责任落到消费者身上，从而开创出可再生能源的需求空间。

“消费者对市场价格变动是最敏感的，”夏清强调，他们在完成配额任务时，会基于可再生能源市场的价格、绿色电力证书市场的价格以及自建可再生能源发电项目的成本做出决策，这样，可再生能源的价格将在市场竞争中形成，并且市场机制会持续促进竞争，推动可再生能源成本下降。

最终，《能源法》通过以价格信号为引导，以税收政策为激励，以配额制为约束，将促成可再生能源的消纳、外送，分布式可再生能源电源的开发，用户用能方式等发生重大变化。

这里有必要提及的是，鉴于此前可再生能源法的部分重要规定未能得到切实执行、绿色电力证书自愿认购交易实施效果不佳等事实，风电行业在向国家能源局反馈的《能源法》修改意见中建议，应当进一步明确和强化各地区，尤其是能源负荷中心的可再生能源发展目标和消费指标，制定有法律约束力的奖惩制度，确保可再生能源电力按照固定电价全额优先消纳；强化促进绿色能源消费的各项措施，对公共机构能源消费提出能效和可再生能源比例要求，并开展可再生能源绿色电力证书强制约束交易，同时建立绿色能源消费认证制度和全国统一的绿色消费信用系统，提升自愿性认购积极性。

此外，2020年版《能源法（征求意见稿）》多次提及节能，夏清认为，由此有望催生节能产业，让节能成为用户不可低估的利润增长点。

“中国节能的发展潜力巨大，未来它有望成为新的增长点。因为我们需要能源的转型，而提升用户消纳可再生能源的能力以及节能正好为此提供了关键支撑。”他说。