区域发展新格局下辽中南城市群发展对策研究

马廷玉 韦 佳 梁华罡(辽宁省城乡建设规划设计院有限责任公司，辽宁沈阳110006 )

《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》和“十三五”规划中，明确提出要以城市群作为推进城镇化的主体形态；党的十九大报告指出，以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。可见，城市群已经成为支撑全国经济增长、促进区域协调发展、参与国际竞争合作的重要平台。

随着经济全球化与区域一体化的发展，国家与区域之间的竞争越来越集中地表现为城市之间的竞争，特别是具有较强国际影响力的特大城市群之间的竞争。

促进城市群发展是引领区域经济转型升级、资源高效配置、技术变革扩散的重要举措，是贯彻落实习近平总书记关于新时代中国特色社会主义经济思想、推动经济高质量发展的重要体现，是实施区域协调发展战略的重要内容[1]，是实现辽宁老工业基地全面振兴的重要载体。

一、辽宁省城市群发展存在的主要问题

辽宁省是国家城镇化水平较高的地区和重要的工业基地，经过几十年发展，逐渐形成以辽中南城市群为主体的城镇发展格局。辽中南城市群以沈阳、大连为中心，包括鞍山、抚顺、本溪、营口、辽阳、盘锦、铁岭9 个大中型城市，2018年城市群面积占全省的55.0%，人口占全省的71.1%，地区生产总值占全省的85.4%，是支撑全省乃至东北经济发展的核心组成部分，是“十三五”时期我国重点建设的19 个城市群之一。辽中南城市群是东北地区的出海大通道，是我国对接东北亚、沟通欧亚大陆桥的前沿地带，也是新中国工业的重要摇篮和装备部，工业门类齐全，交通、电力、水利、通讯等基础设施完善，科教实力突出，具有雄厚产业优势。随着我国进入经济新常态，受产业结构单一、资源枯竭等因素影响，城市群发展速度逐渐放缓，辽中南城市群相比长三角、珠三角、京津冀等城市群的差距在逐年拉大。

（一）创新能力弱，城镇化发展动力不足

辽中南城市群创新投入整体不足，财政用于科学技术的支出偏少，高技术产业和新产品比重低，对其他工业企业辐射带动作用较弱。根据福布斯发布的《中国大陆城市创新能力排行榜》，2018年上榜的30 个城市中，长三角城市群有17 个，珠三角城市群有6 个，京津冀城市群有1 个。大连在2010—2012年、2014年和2015年曾经上榜，但排名逐年下滑，2013年、2017年和2018年则未能上榜，省会沈阳更是从未上榜。由于长期缺乏体制机制创新，体制机制改革不到位，造成对内对外开放水平偏低，市场化程度不高，国有企业活力不足，民营经济发展不充分等体制机制的深层次矛盾和问题一直没有解决。创新不足已经成为制约辽中南城市群发展的重要因素。同时，受经济增长放缓、工资水平偏低、城市辐射带动能力偏弱的影响，从2014年辽中南城市群开始出现人口净流出，人口外流与老龄化加剧降低了城镇化发展动力。

（二）城市群发展质量不高，综合地位下降

与国内其他城市群相比，辽中南城市群人均地区生产总值、地均生产总值等指标具有优势，但与长三角、珠三角城市群相比仍有较大差距，人口、经济等要素集聚能力明显不足。2018年，辽中南城市群总人口、地区生产总值占东北三省的比重为28.6%和38.1%，与2010年相比，人口占比增加2 个百分点，但GDP 占比却下降8.5 个百分点；地区生产总值占全国的比重为2.4%，较2010年下降2 个百分点。

表1 辽中南城市群与国内主要城市群对比（2018年）

（三）核心城市竞争力不强，辐射带动能力有限

辽中南城市群是以沈阳和大连两市为核心的双核城市群。沈阳是辽宁省省会，大连是对外开放的桥头堡，均在全省经济社会发展中起着重要作用。但两市的竞争力都不强。根据中国社科院发布的《中国城市竞争力报告2018》，2017年沈阳、大连在全国（含港、澳、台地区）289 个城市中综合经济竞争力分别位列第33 位和第30位，较2012年的第18 位和第17 位下降明显，在15 个副省级城市中排在第13 位和第12 位，仅高于长春和哈尔滨，城市竞争力排名持续下滑。

人口集聚的规模大小，往往决定了城市的对外辐射能力。通过对纽约、伦敦、巴黎和东京4个世界级城市、我国已经确定的北京、上海等9个国家中心城市及东北主要城市常住人口进行对比，可以看出，世界城市和国家中心城市人口规模大多超千万，而沈阳、大连的人口规模相对较小，对人口吸引力不强，阻碍了其辐射带动作用的发挥。

表2 中国城市综合经济竞争力排行（2017年）

表3 国内外主要城市常住人口统计表（2018年）

（四）产业同构严重，缺乏拥有国际竞争力的企业

由于资源条件相似以及企业利益驱动下的投资方向一致，辽中南城市群产业同构现象严重。石化、钢铁、能源、装备制造成为大部分城市的重点发展产业。由于产业重复建设严重，难以实现集群效应，造成资源大量浪费，也无法培养品牌竞争力。2018年世界500 强企业中共有120 家中国企业，其中，京津冀城市群有56 家，长三角城市群有13 家，珠三角城市群有12 家，三大城市群占总数的68%，辽中南城市群仅有鞍钢一家企业入围，企业竞争力亟待提升。

表4 各城市优势产业

（五）对外开放水平低，市场体系不完善

与国内外发达城市群相比，辽中南城市群经济外向度和外贸依存度不高。2018年，外贸依存度仅为0.32，不仅低于长三角、珠三角、京津冀三大城市群，也低于山东半岛等沿海地区城市群。城市群内大部分工业制造业还没有真正融入国际生产分工链条中去，其主要业务大多集中于国内市场。市场体系尤其是要素市场体系建设不完善，阻碍了生产要素的有效流动，导致了资源优化配置困难，也降低了外来资本在本地区的投资愿望。

（六）协同发展机制尚不健全，难以发挥城市群效应

体制机制深层次矛盾尚未理顺，一体化机制尚不健全。城市间分工协作不够，低水平同质化竞争严重，地方保护和市场分割现象依然存在，行政壁垒尚未完全破除，区域内统一的市场和信用体系建设滞后，基本公共服务供给不均等，城市群一体化发展成本共担、风险共承、利益共享等协作协商机制有待进一步完善。

二、推进辽中南城市群发展的对策建议

以供给侧结构性改革为主线，以补短板为重点，全力推进产业创新发展，增强沈大“增长极”的国际竞争力，深入融入全球经济体系，探索建立城市群长效合作机制和利益协调机制，促进资源要素低成本自由流动[2]，将辽中南城市群建设成为面向东北亚的陆海双向开放重要门户，引领国家老工业基地振兴发展的示范区，具有较强国际竞争力的东北亚重要城市群。

（一）创新驱动产业转型升级

补齐创新短板，加快新旧动能转换，激活城镇化动力。一是要充分发挥创新平台的作用，加快沈阳国家全面创新改革试验区、沈大国家自主创新示范区等平台建设，构建开放、协同、高效的共性技术研发平台、成果转化平台，充分释放创新活力。二是构建创新型产业体系，加快实施《中国制造2025 辽宁行动纲要》，以智能制造为主攻方向，建成以创新引领、智能高效、绿色低碳、结构优化为核心特征的先进制造业体系。三是要壮大创新主体，充分发挥高校、国家级院所的基础优势，加快培育和建设面向市场的新型研发机构，大力培育科技型创新企业，在一些核心技术上取得突破。四是加快实施军民融合发展战略，建设航空、航天、船舶、兵器等军民融合高技术产业基地，着力打造一批具有核心竞争力的大企业大集团，在军转民、民参军、军民合作上取得新的进展。五是完善人才发展机制，深入实施高层次人才创新、科技人才创业、重点领域创新团队支持计划和紧缺人才、海外优秀专家引进计划，提升人力资源服务市场化和专业化水平，突出对重大科技贡献、优秀创新团队和人才的奖励激励，把辽中南城市群打造具有国际竞争力的先进装备制造业基地。

（二）支持核心城市跨越发展

补齐核心城市短板，增强核心城市——沈阳和大连的辐射带动能力，加快沈阳都市圈和大连都市圈的建设。

一是支持沈阳建设国家级中心城市。沈阳应紧紧围绕“四个中心”建设，提升发展能级和辐射带动作用。以沈抚同城化，沈本、沈辽鞍、沈铁一体化为抓手，共同建设沈阳都市圈，使其成为辽宁经济的发动机和新引擎。加快沈阳世界级汽车制造中心建设，依托沈阳机械制造产业优势，充分对接鞍山、抚顺、本溪、辽阳等原材料基地优势，共同打造先进装备制造业产业集群。加快户籍制度改革，全面放开城区、城镇落户限制，可以考虑实行“零门槛”落户。围绕推动产业转型升级，广泛集聚高层次人才和创新创业团队，打造千万人口的超大城市，实现“万亿GDP、千亿财政收入”目标。

二是支持大连东北亚国际航运中心建设。以金普新区和中国（辽宁）自由贸易区大连片区为新增长极，把大连打造成为面向东北亚区域开放合作的战略高地。加快以大连主城区为核心，包括金普新区、瓦房店、庄河的大连都市圈建设。完善陆、空立体物流通关体系，打通连接“一带一路”的战略通道，强化国家综合交通和信息枢纽地位，进一步推进东北亚国际航运中心、国际物流中心和区域性金融贸易中心建设。全力推进港口整合，加强港口间分工合作、错位发展，协同打造现代化港口集群。加快金普新区改革，将其打造为我国面向东北亚区域开放合作的战略高地、引领东北地区全面振兴的重要增长极、老工业基地转变发展方式的先导区、体制机制创新与自主创新的示范区、新型城镇化和城乡统筹的先行区。把推进自由贸易试验区作为体制机制创新的重大举措，率先实施行政体制改革、投资体制改革、服务业转型升级、扩大金融开放和投资贸易便利化等措施，建立与国际接轨、与市场经济相适应的园区管理体制和运行机制[2]。

（三）全面融入全球经济体系

补齐开放合作短板，实施更加积极、主动的开放战略[3]。一是深度融入“一带一路”。加快创建辽宁“一带一路”综合试验区，完善中国—中东欧“16+1”、中蒙俄经济走廊和中日韩“3+X”合作机制。开展与中外运股份公司战略合作，进一步优化整合中欧班列，提高运输效能、降低运输成本，构建沈阳港、大连港为中心的国际物流新通道。加强与俄罗斯、中东欧国家在装备制造、军工、科技、能源等领域合作；加大与蒙古、朝鲜在农业、能源资源等领域合作；深化与韩国、日本在文化旅游、健康养老等领域合作，提升区域生活品质和消费层级。

二是优化对外开放平台。完善自贸区功能，坚持制度创新和发展实体经济相结合，使其成为对外开放的新高地。充分发挥保税区、中德园、金普新区等作用，健全政策、完善制度、提升服务，真正做到与国际贸易规则全面接轨。

三是加强国内区域合作。推进城市群与京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设等重大国家战略对接合作，不断加强辽宁与江苏、沈阳与北京、大连与上海深度交流与合作，加强产业链分工协作，实施一批标志性跨区域合作项目，在产业、科技、人才、社会事业等多领域开拓合作新局面，把辽中南城市群打造面向东北亚内外联动、陆海互济的双向开放重要门户。

（四）推动区域一体化深入发展

补齐体制机制短板，深入实施区域一体化战略。一是以沈阳经济区一体化为突破点，深入实施沿海与腹地互动、城乡融合发展战略，促进区域一体化发展。二是推进基础设施共建共享一体化。加快推进交通、信息、能源、水利等重大基础设施建设，实施“断头路”畅通工程和“瓶颈路”拓宽工程，统筹考虑轨道交通网络布局，打造轨道上的城市群。强化垃圾处理厂、污水处理厂等市政基础设施协调布局，推动供水、供电、供气、供热、排水、通信等各类市政管网合理衔接。三是推进公共服务均等化。鼓励城市群内开展多层次多模式合作办学办医，支持有条件的中小学和三级医院推进集团化办学办医。推进就业与社会保障、人才服务等领域基本实现均等化和制度并轨，建设涵盖各类社会保障信息的统一平台，扩大异地就医直接结算联网定点医疗机构数量，推动工伤认定政策统一，推动公共租赁住房保障范围常住人口全覆盖。四是推进要素畅通流动机制。健全人力资源市场体系，形成人力资源共同体，有效参与更大范围的人力资源流动和配置；探索金融创新、区域内外汇资金流动和征信体系的区域内整合，支持金融机构跨地区经营，鼓励金融机构的跨区整合；建立城乡统一的建设用地交易市场，优化建设用地配置；建设科技资源共享与服务平台，实现科技资源整合、信息开发共享互动、技术成果交易及科技金融服务无缝对接。

（五）建立长效合作机制

构建一体化协调机制，为城市群发展提供制度保障[4]。一是组建辽中南城市群理事会，并使其常态化运作，进一步发挥辽中南城市群8市主要领导在重大问题上的谋划和决策作用，凝聚一体化发展共识，共同争取重大改革创新先行先试，共同争取中央预算内资金支持，共同争取国家重大基础设施、重大产业专项、重大环保项目等布局。二是出台《辽中南城市群考核办法》，进一步完善考核体系，既全面覆盖宏观和微观指标，又注重质量和效益导向，因地制宜实施差异化考核，避免“一刀切”，充分发挥考核在促进高质量发展中的“指挥棒”作用。三是充分发挥非政府组织的力量参与到城市群合作中，成立辽中南城市群专家委员会，组织召开发展高端论坛、研讨会议、交流会议等，组织社会力量，对辽中南城市群一体化的政策制定、推进成效开展第三方评估，推动一体化工作落实。