高校内部治理体系改革的理性思考与路径选择

关键词：高校;内部治理;学生主体;路径选择

作者简介：韦柳霞（1984-）女，壮族，硕士研究生，广西建设职业技术学院讲师，研究方向：思想政治教育。

基金项目：2019年广西建设职业技术学院校级课题“高职扩招与院校内部治理体系改革——基于学生主体成长视角”（2019B001）

随着高等教育普及化，带来的问题是高校大学生的生源构成、学习方式、求学目的都更加多元化，学生的主体意识不断增强，对涉及自身权利的要求也越来越明显，这对高校内部治理提出新挑战。鼓励学生参与大学治理是当前世界高等教育管理发展的趋势[1]，联合国教科文组织发布的《面向二十一世纪高等教育宣言：观念与行动》中明确指出：“国家和高等院校的领导者应将学生置于核心地位，关注学生及其需要，把学生作为高等教育变革的主要合作者和负责任的支持者。”[2]从宣言中我们可以看出，鼓励大学生参与高校管理是教育发展的大趋势。2017年9月1日我国教育部修订的《普通高等学校学生管理规定》，其中第四十条指出：学校应当建立和完善学生参与管理的组织形式，支持和保障学生依法、依章程参与学校管理。并明确对学校与学生权益相关事务享有知情权、参与权、表达权和监督权。可见，随着社会经济的发展，国家对学生的需求越来越关注，通过制度性文件强化了学生在高校中的主体地位，在保障和尊重学生权利的同时，要求高校将学生纳入大学治理中，维护自身的合法权益。但就目前大学生参与高校内部治理来说，其实践效果并不理想，高校应从学生的利益需求出发，锻炼和培养学生参与内部治理的能力，在学校共同治理的结构中，学生应积极参与学校的治理，学校应营造民主和谐的校园文化氛围，推进高校内部治理体系现代化。

学生主体参与高校内部治理的动因分析

学生参与高校内部治理是国家治理体系现代化所需

全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”教育改革作为全面深化改革的一个重要领域，必然要围绕这一目标加快推进治理体系现代化的进程，这无疑对高校在内部治理上提出新的要求。在治理现代化的背景下，原有教育管理体制已经不能满足国家、社会和人民对教育的需求，深化教育体制改革呼声高涨。改革开放后国家在高校教育体制改革上作出诸多努力并制订了多项法律文件，经过不断探索与实践，我国的教育体制改革也取得了突破性进展，高校办学自主权提升、内部治理结构也逐渐完善，但在学生参与内部治理上依然还处于比较薄弱的环节。将学生群体纳入高校内部治理，一方面有助于形成高校自治，另一方面是适应市场经济发展对人才培养模式的需求。这就要求大学不断完善自身的治理结构，把学生从被管理者变成参与者的角色，充分发挥学生主体作用，能为高校内部治理提供新的思路。同时，教育的目的在于培养人，培养适应社会发展需要的人才，这不仅需要专业知识，也需要較高的综合素质，鼓励学生参与治理实践能让学生对国家、社会、学校的发展政策有所了解，并能增强学生的责任意识和创造能力，满足国家对人才培养的需求。

学生参与高校内部治理是高校民主管理所需

民主管理是高校治理现代化的重要基础，“ 赋予学生管理参与权， 确认学生的管理参与者的地位，尊重学生的个性发展，这是高校基层民主建设的核心要求。”[3]从治理的角度看，学校与学生的关系，学生一般处于弱势地位，而高校内部治理的目的在于调和学校内部各相关主体利益的诉求。一方面学生在高校各项管理中从本群体的角度出发，代表最真实群众的意见将信息传达到学校的决策层，这样有利于在做决策时能从学生的实际出发去制定规则，不至于关起门来做脱离实际的决策。通过学生的参与使学生的利益诉求得到尊重，从表面上看学生参与治理会比较繁琐甚至可能会使各项工作的进度受到影响，但一旦形成一项良好的制度，不仅会拉近学校与学生的距离，也促进治理更加科学、有效。另一方面，学生参与高校内部治理能够培养学生的公民素质，通过民主的形式，尊重学生的主体地位，以及学生的首创精神，使学生可以自由诉求与贡献智慧。目前大多数的学校主要依靠学校章程来规范治理体制和结构，在章程中明确有涉及学生的主体性权力和学生参与权的规定，如民主管理机制、监督机制、信息公开等这些规定。同样在学校的《学生手册》和《学生委员会章程》也有类似的规定，这些充分说明了学生参与学校治理已经成为大学民主法治建设的重要组成部分。 在民主管理的环境下学生对高校内部的满意度增强，对学校的价值认同感提升，才能更好地做好学生的思想政治教育，树立正确的三观，使学生的价值符合国家所需，最终能达到育人的根本任务。

学生参与高校内部治理是学生成长成才所需

首先，在价值观念上，学生在价值取向上追求平等、自由、民主，因此对民主管理的意愿更加强烈，希望能以平等的身份参与大学内部治理事务。其次，高职扩招后对高职院校治理能力提出新挑战，学生价值观、年龄结构、需求层次多样化，也使得大学生的参与意识不断高涨。再次，在具体参与实践中，随着高等教育大众化的发展，为学生参与大学治理提供了有利的生态环境，互联网及自媒体的蓬勃发展不仅使学生参与范围受限越来越少，还创新了学生参与的形式和内容。在广西jz院的调查发现，59.51%的同学认为自己参与治理能有助改善当前环境，然而实际的情况是由于学生尚处于成长阶段，在知识、能力和经验方面欠缺，学校管理者并不相信学生有能力参与高校治理，也就谈不上参与事关个人重大事项的决策。这就导致了学生的参与权、知情权、监督权难以实施，不利于学生的成长成才。因此，高校在学生培养中，不单在知识的传递和技能培养方面给予重视，更重要的是在日常的学习生活实践中提供更多机会，培养学生集体主义、公民意识、独立思考和创新能力，使学生的权利和义务意识、集体责任感和服务意识不断增强。另外，提高学生的参与度不仅能提高学生对高校内部治理的满意度和归属感，而且能锻炼学生的公民意识，引导学生形成正确的价值取向，不仅能满足学生成长需要，也符合国家政治需要，使实施过程更顺畅。

学生主体参与高校内部治理改革中的理性反思

高校内部治理中学生主体权力分配失衡

“治理”和“管理”的区别主要体现在主体上强调多元利益共同参与治理。就学校内部而言，大学是一个内部各利益相关者互相配合和支持的协调过程。在高校内部治理上，学生参与的主体地位表现首先便是在强调多元主体参与的过程中，学生作为大学最主要的利益相关者，最关注的问题是各项资源是否能落实到学生身上。罗索夫斯认为从各个利益相关者对大学的影响程度划分为四个层次，处于首要地位的是学生、教师和行政主管。[4]从这个层面可知，学生主体在大学中处于重要地位，学校理应为学生提供参与机会和渠道，提高其民主参与意识和管理能力。在民主管理的大趋势下，学生权力与高校内部的行政权力、教师权力、学术权力一样，是高校民主治理的体现。在共治的视角下，各种治理力量相互制衡、配合、发挥各自的长处，其合力对高校的目标价值、功能定位和发展具有重要的促进作用。但是从目前的实践上看，学生在高校内部治理的权力分配上，主要是以学生代表大会行使管理学校的民主权利，但实际中，他们既无法参与学校重要决策的制定，也无法对学校的事务有实质上的监督，这便导致学生主体地位在大学权力中处于边缘位置，学生作为被管理者和治理的对象，学生的自治权、管理权得不到尊重和实现，也无法取得话语权。

学生主体的现实角色定位与理论期望的脱节

《普通高等学校学生管理规定》指出：“学校应当建立和完善学生参与管理的组织形式，支持和保障学生依法、依章程参与学校管理。”从规定中可知，学校不仅要建立和完善学生参与学校治理的组织形式，而且学生参与学校内部治理是学生依法应有的权力。该《规定》施行之后，各高校根据教育部的政策也在学校的章程中，明确规定了学生参与高校内部治理的地位。但从实践上看，不少学校的规定停留在规定上，而缺乏具体的操作措施和经验，最明显的是参与的组织没有建立起来，依然是通过完善学生代表大会来实现，但对这个代表大会的组织管理机制却未能相应完善，导致学生代表大会未能有效发挥其作用。另一方面学生在关于学校内部治理的知情权、参与权、表达权和监督权渠道不畅，很多政策决议学生并不知情，也很难形成反馈意见，这也导致了学生在高校内话语权不重，依然处于被管理的者的地位，多数活动仅限于与学生活动有关的意见征求，而对教师的评价一般就是期末的课堂教学网上评教，其他的重大事项或管理学生主体被纳入参与管理的机会几乎没有，学生主体作用并未能达到《规定》预期的影响力。从而导致学生参与高校内部治理大多数时候仅停留在文件中的设想。

学生主体在高校内部治理评价指标上缺失

从高校评价上看，关于学生评价这块往往主要体现在人才培养质量角度，如教学满意度、管理满意度、服务满意度、生源质量、毕业质量等，但是关于高校内部治理评价上学生评价指标并不明显。由于学生自身能力的不完备导致的参与局限，使学校对学生的治理能力缺乏信任，这是目前高校院校内部治理存在的障碍之一，这也导致了学生在参与的实践上，往往只能参与一些一般性的与学生有关的事务或者一些简单的活动组织，这既不利于提升学生参与内部治理的效果，也不利于提升学生的能力。从整个内部治理的建设任务看，涉及学生的能参与评价的主要有学生代表大会的召开、学生民主座谈会、校园议事厅、校长信箱、公众接待日等，相关的责任部门主要为党院办、学生工作（部）处、团委。而在依法治校的评选体系中，也是设置了类似这样的指标，学校是否定期召开学生代表大会、是否设置学生参与民主管理的通道等。从参与的内容和范围指标上，大学生参与仍然停留在比较浅的层次，较过去相比依然变化不是很大，在涉及学校改革发展等重大决策方面的规定方面比较少。在学生权益指标方面，主要还是以学生的成绩、学分、奖助学金评选、违纪处分、申诉管理等为主，真正深入到具体的教学、实习、实践上还是比较少。

学生参与高校内部治理的渠道不畅通

本研究在广西JS院的调查显示，在阻碍大学生参与治理方面，49.51%的学生认为参与的渠道不畅通，可见，渠道对学生参与内部治理的实践十分重要。学生首先应该知道可以通过何种途径做，才知道我该要怎么做？从学生参与这方面看学生参与的途径主要还是学校的学生会、党、团学生组织或者通过校长信箱、微博、论坛等向学校反映意见，但参与的范围非常少。总体而言，学生参与的途径基本就是收集意见反馈，而决策权力缺乏制度支撑。虽然学生的参与意愿高，但因为缺乏渠道，加上实践中参与的都是一些不重要的事情，例如，主要体现在学生工作和后勤服务相关的事务，而且也只是偶尔进行座谈会或者问卷调查，学生并不能参与实质性的决策，甚至对提出的意见后续也没有反馈机制，使有的学生认为提出来的意见只是走个过场，最终还是得遵守既定的规则，真正参与学生决策权、表决权和监督权的渠道并不畅通，因此，高校在完善学生参与制度上显得尤为重要。尽管如此，但作为高校主体之一的大学生权力没有得到重视，在高校内部更多地是强调学校对学生的管理，缺乏学生参与学校管理的渠道和方式，造成学生参与的效果不明显，久而久之，学生参与高校内部治理变得边缘化，进而导致高校内部治理结构不完善，民主管理难以实现，因此高校急需学生真正参与到内部治理中，推进高校治理现代化。

提升学生主体参与高校内部治理的路径选择

决策层——构建高校内部共同治理的法人治理结构

首先，“大学内部治理的制度设计要以滿足师生的发展需要为逻辑起点[5]”，以章程建设为统领，完善学校内部治理制度体系，完善学生管理各项规章制度，在制度上保证学生有权利参与学校决策。其次，进一步健全法人治理结构，在选取的程序和过程中，在制度的指导下如学生代表大会制度及其他学生社团组织的选举和执行程序及权利和义务等规定等，对涉及学校发展的重大事项和与学生切身利益相关的制度、事务，按照规定程序提交学生代表大会讨论，支持和鼓励学生通过不同形式和渠道对学校领导班子和管理部门的工作提出意见。再次，建立民主决策机制，积极拓展学生参与学校民主管理的渠道，形成科学民主的管理风气，与学生个人利益密切相关的重要事项，要做好调研、征求意见、座谈会、公示、反馈，增强决策程序的规范化和透明度，扩大学生的知情权、参与权;对存在的问题要及时与学生建立沟通机制，使学生能有充分表达自己的想法和意愿，确定各方责任，权责明晰，各利益相关方之间既互相制衡又充分交流，充分体现决策的自由性和民主性，保障学校从根本上将学生主体纳入治理体系。

管理层——重构学生组织，搭建学生服务平台

首先，在学校层面应要完善学生代表大会制度，无论是从文件上还是实际上，学生代表大会都是学生代表参与学校治理的一个权力组织，是学生利益得以表达的最重要的途径。其次，要健全学生参与的各级机构组织，特别是党、社团组织，加强学生社团的组织领导及指导教师的配备，建立完备的社团管理组织制度，给予一定的经费支持以扩大社团的活动范围，同时注意沟通协调管理者、教师和学生之间的关系。再次，是学生会改革，学生会改革效果对学校内部治理起到促进作用。对学生会的职能与权利应在实践中严格遵守，既然学生会是学生事务利益代表的最主要组织，应当承担学生利益的代言者，并起到沟通学校、教师层面与学生层面上传下达的角色。因此，各级学生会组织应在大学章程的规范下建立与定制职能，按照学校的章程，在学校管理部门的指导下组织开展活动，并给学生会一定的经费保障，以增强组织的独立性。在学校党团组织的带领下，形成学生与学校良性互动的沟通机制，发挥了学生的力量和智慧。

操作层——理顺关系积极引导学生共同参与学校内部治理

高校内部治理中，提高学生参与度的重点还是在于学生参与的渠道是否畅通。目前学生参与治理的渠道比较少，有些更是没有起到什么效果，这也是与长期以来学生参与高校治理的争议有关。“为提升学生参与治理的效能感，必须构建学生参与大学治理激励机制和学生参与能力培育机制，使参与治理成为学生生活场域中的重要组成部分和行为习惯。”[6]因此，首先应理顺学校与学生的关系，在确保学校在教学、管理中的主导地位、保证学校的任务和秩序的前提下，了解学生需求，以学生能够负责治理的事务为限，“一般参与领域中可以通过建立信息公开制度、畅通信息沟通机制等方式保障学生的程序性权利，进而肩负起知情、表达意见及监督的责任。”[7]其次是学生参与度，在学校的教学行政等考核测评中，增加学生参与的指标，使学生能参与到学校治理制度和一些重大教学行政的决策，来帮助学校实现课程的调整、课堂的优化，教师教学能力的改进等。再次，学校多举办一些研讨会或者学生民主协商会议，一方面培育学生的公民意识积极参与内部治理，另一方面能推进信息公开，及时发现和回应学生的问题，维护学生的合法权益。

监督层——完善学生监督体系保障学校治理阳光透明

在目前“以学生为中心”的人才培养模式下，在学生自我意识越来越强的新时代，在质量要求的驱动下，学生在改革中的满意度是高校内部治理值得关注的问题。高校内部治理效果如何最终都体现在学生的获得感上，如果学生在改革中没有收获，无疑，这个改革是失败的，为此，学校就要建立起学生参与的监督体系。首先，作为高校管理者首先要解放思想，从实际出发，从观念上树立学生拥有权力的新理念，只有高校管理者从根本上接纳大学生的参与权，并在制定政策的时候把学生评价的指标纳入到高校治理中，才能在具体操作中实施，在治理中相互协调，加强沟通与交流，确立学生权力在高校管理中的存在的必要性，学生参与高校内部治理才能得到基本的保障。其次，对学校的各项重要工作，涉及学生利益的政策决定，理应面向全体学生召开听证会，征询意见，由大多数学生来建议学校的哪些工作应该做，哪些工作应该加以完善和改进。再次，每个学期定期召开教学、行政、管理、服务等方面的学生座谈会、满意度调查等，定期举办“学生开放日”活动，组织学生走进校园、课堂，监督学校的教学管理，提出改进意见和建议，并监督学校落实。

参考文献

[1]宋丹丹.大学生参与高校内部治理的需求调查与治理对策研究 [D]. 济南：山东师范大学，2018.

[2]面向二十一世纪高等教育宣言：观念与行动（草案）[EB].2013.1.12.

[3][7]曹輝.大学内部治理中的学生参与：动因、路径及其实现[J].国家教育行政学院学报，2020（2）：50，53.

[4][美]亨利罗索夫斯基.美国校园文化——学生.教授.管理[M].济南：山东人民出版社，1996（9）.

[5]罗志敏，孙艳丽，郝艳丽.从“结构-制度”到“制度-生活”：新时期中国大学内部治理研究的视角转换[J].清华大学教育研究，2019（6）：72.

[6]董柏林. 十年来我国学生参与大学治理研究进展与展望 [J]. 黑龙江高教研究，2018（12）：35.