黄河流域生态保护和高质量发展水利专项规划思路与内容框架

2020-10-09左其亭费小霞李东林

人民黄河 2020年9期

左其亭费小霞李东林

摘要：黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略对沿黄地区水利发展提出更高要求，编制与之相适应的水利专项规划是支撑该战略顺利实施的先决条件。在深入学习习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上重要讲话精神的基础上，通过分析该战略的提出背景和重点内容，总结其对水利工作的需求，闡述了编制水利专项规划的目的和意义;通过研究黄河流域生态保护和高质量发展水利专项规划思路与目标任务，阐述了编制水利专项规划的方法;提出了现状-目标-方案-实施-保障的水利专项规划结构，构建了包括结构层次、章节安排和主要内容的水利专项规划编制框架。

关键词：生态保护和高质量发展;水利专项规划;规划思路;内容框架;黄河流域

中图分类号：TV212.4;TV882.1 文献标志码：A

doi：10.3969/j.issn.1000-1379.2020.09.005

Abstract：The strategy of ecological protection and high-quality development of the Yellow River （Abbreviation： YRB Conservation and Development） put forward higher requirements for water conservancy development. The preparation of special water conservancy plans is a prerequisite for the smooth implementation of this strategy. According to Xi Jinping's speech at the Symposium on YRB Conservation and Development， this paper systematically analyzed the background and key contents of this strategy， summarized its demand for water conservancy development and answered the question of why special water conservancy planning should be carried out. This paper focused on the water conservancy special planning ideas and objectives for YRB Conservation and Development， and answered how to carry out special water conservancy planning. Finally， this paper put forward the content framework system including the structure hierarchy， the main content， and answered what is the content of special water conservancy planning.

Key words： ecological protection and high-quality development; special planning of water conservancy; planning ideas; content framework; Yellow River Basin

1 引言

黄河是中华民族的母亲河，养育了自强不息的炎黄子孙，孕育了灿烂辉煌的中华文明，为新时代中华民族伟大复兴提供了良好的资源条件[1-2]。但是，随着气候变化和人类活动影响，黄河逐渐出现了洪水泛滥、水土流失、泥沙淤积、生物多样性锐减、生态环境退化、河道断流、水资源短缺等诸多疑难杂症[3-7]。虽然自新中国成立以来黄河治理取得了巨大成就，但是如何进一步推动黄河保护与发展和谐并举成为当前面临的主要难题[8]。2019年9月18日，习近平总书记在郑州主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会并发表重要讲话，明确提出了黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略[9]。结合该战略开展水利方面的研究工作具有十分重要的意义[10]。

关于黄河流域生态保护和高质量发展的研究目前有很多，大致可分为学习认识和智力谏言两个层面，前者主要包括解读、认识、体会、思考黄河流域生态保护和高质量发展[11-14]，后者主要是分析其机遇、思路、路径、策略等[15-20]。总的来看，黄河流域生态保护和高质量发展的自然科学和社会科学学术研究呈现出“百家争鸣、百花齐放”的良好氛围，学者们强调学科交叉，重视知识融合，注重技术集成，为实施该重大国家战略做出了智力贡献。这些研究有些站位很高、谋篇布局很大，但是针对某一学科或者某一行业的发展思路和具体方案的研究相对较少。作为一名水利科技工作者，有责任和义务根据黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略需求，结合所从事的专业进行选题、开展具体研究。

基于上述背景，笔者在认真学习习近平总书记讲话精神的基础上，总结黄河流域生态保护和高质量发展对水利工作的需求，提出黄河流域生态保护和高质量发展水利专项规划思路及目标任务，构建水利专项规划内容框架，以期为黄河流域生态保护和高质量发展提供水利业务支撑。

2 黄河流域生态保护和高质量发展对水利工作的需求

2.1 黄河重大国家战略的提出背景

黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略是基于黄河流域水资源短缺、生态环境脆弱和沿黄地区经济社会发展不平衡不充分的实际情况而提出的，具体来讲，主要基于以下4个方面的背景[1]：①黄河水资源保障形势严峻。黄河洪涝灾害和河道断流现象并存，弃水与缺水问题同在，水资源禀赋较差;取、供、用、排等水资源利用工程设施建设不完善，难以保障供水安全。②黄河水问题日益突出。黄河水少沙多矛盾加剧、水环境恶化、生物多样性减少、生态环境退化等问题亟待解决，已经影响到经济发展和小康社会建设，不能满足人民对美好生活的要求。③新时代中国特色水利的历史使命。保障河流安全、支撑经济社会高质量发展、传承中华水文化，维系人水和谐，需要在黄河流域具体落实。④黄河治理难度大。特殊的地理地形和气候环境，使水土流失、水沙关系、地上悬河等自然条件劣势明显，加上各地水行政部门在黄河水资源管理上协调困难等因素，使黄河治理非一己之力、非一日之功，需要从国家层面设计，多部门通力协作，上升到重大国家战略，下大力气综合治理。

2.2 黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略的重点内容

习近平总书记在座谈会上指出黄河流域生态保护和高质量发展5个方面的目标任务：①加强生态环境保护。黄河流域生态系统是包含上中下游、干支流和左右岸的生物和环境组成的共同体，保护黄河生态环境是利国利民的千秋大计。在气候变化和人类活动的共同作用下，沿黄各地区的自然资源和生态系统差异较大，生态环境保护的目标、内容和途径也不尽相同，需要因地制宜加大保护力度和完善保护措施。②保障黄河长治久安。水是生命之源，河流是文明的发祥地，中国正因为黄河流域孕育了中华文明而因此跻身世界四大文明古国行列。同时，黄河水患也延续了几千年，对人类生命财产安全带来了严重威胁，成为长期困扰社会发展的国计民生问题。黄河水沙关系不协调是黄河复杂难治的症结所在，需要创新流域管理体制机制，提升水沙调控能力，确保黄河岁岁安澜。③推进水资源节约集约利用。要解决黄河水资源短缺问题，必须坚持节水优先理念，推进水资源高效利用，始终把水资源作为最大刚性约束，合理规划人口、产业和城市发展。要从优化水资源配置、科学调度水量、调整产业结构、推广节水灌溉、普及节水器具、提升节水技术、加强节水教育等方面推动全社会节水。④推动黄河流域高质量发展。黄河流域发展水平与长江流域相比差距明显，是典型的发展不平衡不充分地区，也是脱贫攻坚的主战场。需要基于自身条件、发挥独有优势、构建内生动力、制定具体目标，积极探索富有地域特色的高质量发展新路子，确保居民生活质量、生态环境保护和经济建设协同可持续发展。⑤保护、传承、弘扬黄河文化。黄河文化是中华文化的重要组成部分，是中华民族的根和魂。保护黄河文化是基本要求，讲好“黄河故事”是传承黄河文化的重要途径。弘扬黄河文化可以建立文化自信，为实现中华民族伟大复兴的中国梦凝聚精神力量[9]。

2.3 黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略对水利工作的需求

黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略对水利工作的需求包括以下5个方面：①保护生态环境。保护黄河生态环境对生态输水工程、河流湖泊修复、生态水利工程和生物多样性保护提出了更高要求。保护生态环境既离不开水资源和水利工程支撑，也离不开水利部门的管理和相关法律法规的约束。②防御洪涝灾害。新时期黄河洪水风险仍是流域最大威胁[9]，需要从降水精准监测预报、流域非线性产汇流、洪水流量及历时模拟等全过程深入研究黄河洪水形成机制，提高黄河流域水文预报预警精度、完善防洪排涝工程体系、加强水利工程安全与防护等。③节约集约用水。黄河水资源开发利用包括水库调度、节水灌溉、水资源优化配置和高效利用等内容。如何在黄河流域开展节水优先行动，打造具有区域特色的节水产业模式，倒逼粗放式用水向集约式用水转变，需要有关方面深入研究。④保障高质量发展。黄河流域高质量发展要求资源先行，尤其是要确保基础性、有限性和战略性的水资源发挥最大功能。水资源开发利用、水利基础设施建设和供水安全保障成为高质量发展的重要水利需求。⑤水文化建设。保护、传承和弘扬黄河文化是新时代赋予我们的重要历史使命。黄河水文化是黄河文化不可分割的一部分，需要积极开展水文化宣传教育、搭建水文化交流平台、构筑水文化科研高地，实现黄河水文化引领，增强黄河文化自信。

3 黄河流域生态保护和高质量发展水利专项规划思路及目标任务

3.1 水利专项规划思路

黄河流域生态保护和高质量发展水利专项规划（以下简称水利专项规划）是实施《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》的重要支撑，也是实现黄河流域生态保护和高质量发展的基础条件。该水利专项规划适用于黄河流域、沿黄省（区）与县（市）等多种尺度，规划目标为黄河流域生态保护和高质量发展。在自然条件较差的黄河流域实现生态保护和高质量发展目标，可以说是一个很大的挑战，做好水利专项规划同样难度很大，可借鉴的经验少，需要高屋建瓴的指导思想和切实可行的规划思路，为水利专项规划提供更明确的导向。笔者提出的水利专项规划思路与内容见图1。

水利专项规划的指导思想[1]包括以下几个方面：①人水和谐思想。几乎所有的水利工作都是为了改善人水关系[21]，水利专项规划的最终目标也是为了实现人水和谐。因此，在编制水利专项规划时，要摒弃人类征服自然、改造黄河的理念。②生态文明思想。生态文明建设是国家“五位一体”总体布局之一，生态文明思想是黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略的指导思想之一。水利专项规划需要满足黄河流域生态保护的水利需求，必须坚持生态文明思想。③系统治理思想。黄河流域生态保护和高质量发展是一项复杂的系统工程，水利专项规划需要运用系统治理思想来指导实际工作，做到多部门协调合作、多学科交叉融合、长时期综合治理。④节水优先思想。节水优先是新时期十六字治水方针的重要内容，水利专项规划必须遵循节水优先思想，走水资源节约集约利用之路。⑤高质量发展思想。黄河流域高质量发展要求水利也要高质量发展，水利专项规划必须树立高质量发展思想，建设高质量水利工程，提供高质量水利服务。⑥文化自信思想。文化自信是黄河水文化建设的行动指南，水利专项规划要吸收文化自信思想，增强黄河水文化自信。

水利专项规划的流程：①确定目标。水利专项规划是一项十分重要且艰巨的工作，需要满足多种水利需求，践行多维指导思想，设计多个规划任务，制定明确的规划目标是规划流程的首要步驟。②摸清现状。在确定规划目标的基础上，全面了解黄河流域规划区域的自然条件、经济社会概况、水利发展水平，以便认清实际情况和目标的差距。③识别问题。摸清基本状况后，需要深入剖析目前存在的问题及原因，寻找规划的切入点。④拟定方案。针对存在的问题提出可行的解决方法，并结合水利专项编制规则制定规划方案。⑤影响评价。环境影响评价能检查规划后的环境保护效果，若评价为不合格，则说明规划不合理。因此，影响评价是规划流程的关键一步。⑥保障措施。通过不断调整规划方案，使其影响评价达到合格水平，从而论证方案的合理性。最后，制定管理、资金和法律等保障措施，确保规划方案的顺利实施。

3.2 水利专项规划目标任务

基于黄河流域生态保护和高质量发展对水利工作的需求，遵循水利专项规划指导思想，制定以下5个规划目标任务。①黄河长治久安。黄河是世界上含沙量最高的河流，改善不协调的水沙关系是黄河治理的难点。水利专项规划的首要目标任务是保障黄河长治久安，发挥水利建设为人民谋福祉的功能。②水资源节约集约利用。水利规划主要包括当地水资源开发利用，结合节水优先思想，将水资源节约集约利用作为水利专项规划的目标任务之一。③水生态保护与修复。黄河流域生态环境易受人类活动干扰的特性导致水生态环境保护形势非常严峻，水生态保护与修复是水利专项规划目标任务的重点。④水沙关系调控。水少沙多、水沙关系不协调是黄河复杂难治的症结所在。水沙关系调控是水利专项规划的关键目标任务。⑤流域管理体制机制。九龙治水、管理能力不足问题是黄河管理机制的短板，水利专项规划亟须创新流域管理体制机制。

为了完成上述规划目标任务，需要综合运用系统分析方法、节约用水技术、水生态修复技术、水沙调控技术、流域综合管理等技术方法。①黄河长治久安是最根本的目标任务，和其他目标任务是相辅相成的，缺一不可，因此需要运用系统分析方法，将保障黄河长治久安作为一项系统治理工程，同时要识别和其他目标任务的独立性和关联性，以便化整为零、精准施策。②水资源节约集约利用的核心技术是高效节水技术，农业、工业、生活和环境等用水部门对应的节水技术分别为节水灌溉技术、中水回用技术、节水器具研发技术、水量监控技术等。③水生态保护与修复需要利用人工增氧技术、复合生态滤床技术、生物膜净化技术、水生植物修复技术、底泥生物氧化技术、生物多样性调控技术等技术方法。④改善黄河流域水沙不协调关系，关键要利用水土保持技术、植被恢复技术、淤地坝技术和水库拦沙技术等。⑤完成流域管理体制机制目标任务需要创新流域综合管理方法，提升流域综合管理水平。

4 水利专项规划内容框架

4.1 结构层次

水利专項规划目标任务多、难度大，在设置其规划内容时，首先需要构建层次分明的结构框架。水利专项规划内容框架一般可分为5个层次：①区域概况，全面介绍规划区域的自然、经济社会和水利情况;②目标任务，依据规划指导思想和原则，制定规划目标任务;③专题规划，实现规划目标任务，需要编制具体的规划内容;④建设实施，实施规划方案，需要制度建设和实施计划支撑;⑤保障措施，为保障目标任务得以顺利实施，需采取管理、资金和法律等方面的具体措施。总的来看，水利专项规划的结构层次是环环相扣、层层递进的，表现为现状-目标-方案-实施-保障的形式。因此，应按照该结构层次划分规划编制章节，确保规划内容完整、关系紧密。

4.2 规划编制章节安排及主要内容

水利专项规划报告章节安排框架见图2。第一章为区域概况，主要包括区域范围、自然条件概况、经济社会概况等;第二章为水利条件现状评价，主要包括水资源开发利用、水环境与水生态、洪涝灾害、水利工程建设、水文化建设等评价情况、目前存在的问题等;第三章为规划指导思想与目标任务，主要包括规划范围和水平年、指导思想和规划原则、规划目标任务与控制指标等;第四章为水生态环境保护规划，主要包括水环境治理与保护、水生态保护与修复、水土保持、水源涵养、地下水综合治理等;第五章为防洪保安规划，主要包括防洪能力分析、防洪标准确定、河道综合治理规划、蓄滞洪区规划、非工程措施规划等;第六章为水资源节约集约利用规划，主要包括节水目标、节水标准、节水指标、节水措施、节水设施建设等;第七章为高质量发展水利支撑规划，主要包括水利工程措施规划、非工程措施规划等;第八章为水文化建设规划，主要包括水文化保护、水文化教育、水文化交流、水文化产业建设等;第九章为制度与能力建设，主要包括水治理政策法规体系建设、水管理制度建设、水管理体制机制改革、水管理能力建设等;第十章为规划工程及实施安排，主要包括规划工程、投资匡算、实施安排等;第十一章为环境影响评价及实施效果分析;第十二章为规划实施保障措施，主要包括加强组织领导、保障资金投入、逐级分解落实、严格监督评估、推进公众参与等。

5 结语

本文在分析黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略的提出背景和重点内容基础上，总结了该战略对水利工作的需求，论证了水利专项规划的必要性。基于人水和谐等多维指导思想和水利专项规划原则，提出了水利专项规划思路。最后，针对规划目标任务，构建了包括结构层次、章节安排和主要内容的水利专项规划框架。

黄河流域生态保护和高质量发展水利专项规划涉及因素众多，目标要求很高，规划编制难度很大。厘清规划思路和提出规划内容框架虽可在一定程度上为水利专项规划编制提供参考，但在实际执行具体规划方案时仍会遇到各种困难。因此，需要更多水利科技工作者集思广益、群策群力，为使水利专项规划更好地支撑黄河流域生态保护和高质量发展贡献智慧。

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