构筑五水统筹治理体系推动黄河口大保护与高质量发展

王建华 陈步科 胡鹏

摘 要：黄河三角洲是国际重要湿地，东营市是全球首批国际湿地城市，黄河口的保护与发展是黄河流域生态保护和高质量发展国家战略的重要一环。针对黄河三角洲成陆时间短、生态系统脆弱、供用水结构失衡、水污染海陆统筹治理难度大等问题，遵循“重在保护，要在治理”的治黄思想和新时期系统治水精神，吸收借鉴先进地区治水经验，提出了黄河三角洲水资源、水环境、水生态、水灾害、水文化五水统筹治理模式。通过构筑适应高质量发展的水资源配置体系、海-河-陆三位一体的水环境治理体系、城湿相融人鸟共生的水生态保护体系、安全自然现代化的水灾害防治体系、彰显大河生态文明的水文化弘扬体系，实现建设“幸福黄河口”、将黄河三角洲打造成中国向世界展示大河文明和河口文化的重要窗口和标志区的目标。

关键词：五水统筹治理;生态保护;高质量发展;黄河三角洲;东营市

中图分类号：TV213.4;TV882.1 文獻标志码：A

doi：10.3969/j.issn.1000-1379.2020.09.004

Abstract：The Yellow River Delta is an international important wetland and Dongying City is one of the first international wetland cities in the world. The protection and development of the Yellow River Delta is an important part of national strategy for ecological conservation and high-quality development of the Yellow River Basin. In view of the issues in the Yellow River Delta， such as the short time of land formation， fragile ecosystems， unbalanced water supply structure and difficulty in integrated control of water pollution on the land and sea， following the Yellow River management strategy of “protection is the focus， control is the key” and the spirit of systematic water management in the new period and absorbing the experience of water control in advanced areas， a five-water integrated control model of water resources， water environment， water ecology， water disaster and water culture in the Yellow River Delta has been put forward. By constructing a water resources allocation system adapted to high-quality development， a water environment control system integrating sea， river and land， a water ecological protection system in which urban and wetlands coexist with human and birds， a water disaster prevention system that achieves safe， natural and modernization and a water culture promotion system that highlights the ecological civilization of the Yellow River， the goal of building “Happiness Yellow River Estuary” will be achieved and the Yellow River Delta will become an important window and landmark area for China to display the great river civilization and the estuary culture to the world.

Key words： five-water integrated control; ecological conservation; high-quality development; Yellow River Delta; Dongying City

2019年9月18日，习近平总书记在河南省郑州市主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会并发表重要讲话，指出黄河三角洲“是我国暖温带最完整的湿地生态系统，要做好保护工作，促进河流生态系统健康，提高生物多样性”。近代黄河三角洲泛指1855年黄河铜瓦厢决口夺大清河复流渤海后形成的，以垦利宁海为顶点，北起套尔河口、南至支脉沟口的扇形地带，面积约5 400 km2，其中5 200 km2在东营市境内[1-2]。

黄河三角洲成陆时间仅百余年，草甸过程短、土质结构疏松，生态系统具有极高脆弱性和不稳定性。近年来黄河入海水沙持续减少造成海岸侵蚀严重，河口生境受到威胁，湿地生态需水得不到有效保障，黄河三角洲正面临整体性生态退化的风险。东营市作为黄河三角洲中心城市，面临着水资源相对短缺、对引黄水过度依赖、水环境质量总体不高、水灾害防治存在短板、全民节水护水意识不强等问题。为了全面贯彻落实黄河流域生态保护和高质量发展战略，系统性地解决全市涉水问题，东营市秉承“节水优先，空间均衡，系统治理，两手发力”的新时期治水方针，遵循“重在保护，要在治理”的治黄思想以及习总书记“运用系统思维，统筹做好水灾害防治、水资源节约、水生态保护修复、水环境治理”的讲话精神，吸收借鉴先进地区治水经验，在全国率先提出水资源、水环境、水生态、水灾害、水文化五水统筹综合治理模式，力图使东营市成为黄河流域生态保护和高质量发展的先行示范区，将黄河三角洲打造成中国向世界展示大河文明和河口文化的重要窗口和标志区。

1 黄河口生态保护和高质量发展面临的问题

（1）经济社会用水水源整体充足，但供用结构问题突出。东营市具有引黄、引江、上游来水、本地地表水、地下水、再生水、海水淡化等多种水源，近期（2025年）可供水量为15.5亿m3，远期（2035年）为16.9亿m3，相比现状12.0亿m3的社会经济用水总量，水源整体充足，但供用结构问题突出。①农业高效节水灌溉尚有较大发展潜力，农业用水占全市用水总量的59.3%，全市高效节水灌溉和水肥一体化推广面积仅占耕地面积的30.5%。②地下水超采成为常态，多水源优化与空间均衡配置体系亟须建立。广饶县小清河以南地下淡水年可开采量0.85亿m3，现状年实际开采量1.40亿m3，超采0.55亿m3，形成4个深层地下水降落漏斗区（总面积为342 km2），造成部分地區出现地面塌陷、海水入侵等严重后果。现状年污水处理厂实际处理量为3.24亿m3，年中水回用量仅为0.3亿m3，仅占全市用水总量的2.1%。③经过多年建设，东营市以引水干渠、水库和骨干河道为基础的供水格局基本形成，但由于缺乏系统规划，多水源一张网的供水水网体系尚未形成，供水应急调配保障能力仍然不足。

（2）水污染治理需进一步发力，海陆统筹治理体系尚未建立。随着全面实施河长制、水污染防治行动以及一系列流域水环境综合治理工程的实施，东营市水环境总体呈向好趋势。2018年，东营市省控河流COD、氨氮浓度较上年度分别降低15.4%和47.3%，市控河流COD、氨氮浓度同比分别降低5.5%、72.4%，总体水质有明显改善。但2018年东营市近海水质监测表明：8—10月靠近河口的区域海水水质显著恶化，劣Ⅳ类水质的海域占比为13%左右，海域陆域水环境治理不协调的问题凸显。①海水、河水的监测指标和评价标准不一致，未能形成从海域水质倒逼河流水质目标的体系;②部门协调管理问题凸显，各有关部门管理职能交叉、职责不明确;③海陆水域监视监测网络和预警预报体系不健全，水环境风险应急能力不足;④部分区域水污染防治基础设施建设滞后、能力不足、标准不高，未从根源上解决区域污染突出问题，水质改善缓慢。

（3）入海水沙量持续减少造成海岸侵蚀严重，威胁河口生境。20世纪50—60年代黄河平均入海水量483亿m3/a，70—80年代衰减到294亿m3/a，90年代骤减至121亿m3/a并多次发生大规模断流;2000年以后入海水量有所恢复（167亿m3/a），但仍比多年平均入海水量低43.6%。与此同时，入海沙量也显著减少，利津站来沙量从20世纪50—60年代的11.9亿t/a逐渐减少到21世纪初的1.49亿t/a及2011年之后的1.02亿t/a，衰减比例超过90%[3]。入海水沙量持续减少一方面影响河口湿地淡水资源补给，造成湿地干涸、萎缩和盐渍化;另一方面导致河口地区不断受到海水侵蚀，除现行流路继续淤积延伸外，整个三角洲地区沿海滩涂遭受全面侵蚀，尤其是刁口河故道区域，累计蚀退距离超过10 km、蚀退面积超过200 km2，对黑嘴鸥等保护物种生境造成重大威胁[4-5]。

（4）水灾害防治安全基本得到保障，但风险应对与生态化水平不足。经过多年治理，东营市防洪、排涝、防潮工作取得巨大成绩，但受自然地理和经济社会条件的限制，现状防洪减灾体系尚不完善，防洪能力偏低，防洪标准与经济社会发展要求不相适应，洪、涝、潮灾害仍是影响人民生命财产安全、制约地区国民经济发展的重要因素。①鲁北石化基地等沿海区域高质量发展对风暴潮防范提出更高要求，蓝色经济开发区、滨海新区、东营港是发展山东半岛蓝色经济的重要组成部分，而所处的河口区北部海堤不达标，受灾风险较大;②区域地质结构、泥沙淤积等因素造成河流防洪工程需定期治理，黄河利津以下有283 km各类堤防需定期开展稳定治理，东营市区部分防洪不达标河段需修建堤防，已达标河段也需定期进行河道整治与堤防维护;③河流堤防、防潮堤以硬化为主，缺少绿色生态要素，市内河道护岸生态林带建设不足、生态化海堤建设滞后，缺少防护林、碱蓬、牡蛎礁等生态防护措施。

（5）水文化元素众多，但价值尚未充分发挥。东营市有丰富的自然景观、文化古迹，又有黄河三角洲的多种独特民俗和民风。但随着历史的变迁，很多历史文化载体遭到毁灭性的破坏，近年来随着房地产业的崛起和旧城（村）改造，更使原有景观被严重蚕食，有历史价值的真迹和自然风貌已难以寻觅。水文化对于东营市涉水旅游的带动不显著，“泰山在这里崛起，孔子在这里诞生，黄河在这里入海”是山东省文化旅游的三大名片，相比泰山、孔庙的游客量和对当地社会经济发展的带动作用，黄河口生态文化旅游还有很大差距。要改变这种状况，必须制定统一的规划，建立完善的保护机制，确定合理的开发利用战略，使东营的水文化形成一个有机整体。

2 五水统筹的原则和格局

2.1 五水的内在联系

在五水之中，水资源是基础，为水环境、水生态提供环境容量和生态流量;水环境是重点，直接影响水资源的利用水平和水生态的健康程度;水生态是核心，与其他四水都直接相关，既相互促进，又有竞争关系;水灾害属于极值事件，是检验系统稳定程度的重要因子;水文化是背景，既包含了其他四水的开发利用和保护治理历史，又引导了四水的节约保护与科学预防。水资源和水灾害主要面向人类社会经济系统，解决生存与发展的问题;水环境和水生态主要面向自然生态系统，解决人-水-自然和谐共生问题;水文化通过耦合自然实体和人文内涵，促进相互提升。因此，五水是一个有机的整体，统筹兼顾方能发挥最大效益。

2.2 五水统筹治理的基本原则

（1）在时间尺度上，坚持现状与未来统筹。既要满足黄河三角洲当前和近期的水资源保障、水环境治理和水灾害防治需求，又要统筹考虑未来东营市高质量发展的水资源需求增长、水环境目标提升以及水灾害风险应对，做到长远规划、统一布局。

（2）在空间格局上，坚持海域和陆域统筹。要统筹考虑海域、陆域不同水质标准、不同生态保护重点的衔接，以渤海综合治理攻坚为契机，大力加强海陆一体的水环境质量提升和水生态保护修复，并统筹考虑海岸侵蚀、风暴潮防治等海陆交错带重点问题。

（3）在规划要素上，坚持人与自然统筹。要统筹考虑以人类为中心的社会经济系统需求，以及以候鸟、鱼类为代表的自然生态系统需求，优化水资源、水域空间在社会经济和生态环境系统中的合理配置，打造城水相融、人鸟共生的国际湿地城市典范。

（4）在实施路径上，坚持建设与管理统筹。要综合工程措施和非工程措施，优化布局一批重大保护修复和工程建设项目，同时加强管理制度体系建设，制定一批促进五水统筹治理的法规制度和准入机制。

（5）在推进措施上，坚持内生与外联统筹。既要充分发挥自身潜力和动力，又要积极加强外部宣传与联系，营造内外结合的良好环境和舆论氛围，积极争取外部资金、项目、政策和技术支持。

2.3 五水统筹治理的总体格局

东营市五水统筹规划的总体格局为“城乡一体，海陆统筹;一带四区，蓝绿相融”。其中：“城乡一体”代表了构建东营市城乡一体化的水资源配置网络和工程体系，不仅在供水安全保障方面逐渐一体化，而且在废污水收集处理等排水体系建设方面实行城乡同步发展。“海陆统筹”是东营市水环境质量提升和水污染防治的核心要旨，要建立起“以海定河，以河逼陆”的水环境质量控制标准和污染负荷削减体系，倒逼陆域减排和产业生态化改造，全方位提升东营市河湖库渠和近岸海域水环境质量，在三横七纵的10条主要入海河流全面实现清水入海。“一带四区”是东营市水生态保护修复和水安全保障的总体布局，“一带”指环渤海生态与安全防护带，要重点加强海岸带生态保护和滩涂安全、海堤安全保障;“四区”指东营市的黄河三角洲、滨海盐渔区、内陆农田区、城市景观区4大类区域（见图1），要根据各区域主体功能和定位，做好生态保护修复和洪涝灾害防治工作。“蓝绿相融”为东营市全面建设生态城市在自然环境、社会经济以及意识形态方面的总体要求，要维持东营市蓝绿生态空间数量和结构的稳定，围绕水系整治加强林草湿地建设，着力打造“城在湿地中，湿地在城中”的国际湿地城市，并将相应的节约理念、生态理念作为东营市特色水文化的核心要素予以展现。

3 五水统筹治理重点任务

（1）构建适应高质量发展的水资源配置体系。①坚持高保障配水。按照东营市水资源优化配置方案，科学调度利用黄河、长江等客水资源;结合新时代治黄理念，充分发挥利津水文站以下黄河水资源入海前的生态效益;完善地表拦蓄工程，在小清河、支脉河建设提水泵站，其他市内河流科学开展拦河闸坝建设，力争到2025年增加本地地表水供水量1亿m3;实施广饶县地下水超采区综合治理，压减和置换地下水超采量;加强城市废污水收集处理盐度控制，提升东营市废污水再生利用率;建设纳洪调蓄湿地，加大雨洪水资源利用力度;依托现有在建工程，增加东营港区海水淡化供水量;完善骨干水网，实施南部片区小清河、支脉河水系连通工程和中部片区广南、广北水库连通工程，串联北部孤北、孤东、孤河和新建东营港水库等蓄水工程，实现全市及区域水资源统一调配。②坚持高品质供水。实施新安水库替代工程、广南水库与“两管线”连通工程，适时启动广北、孤北水库改造提升工程，实现区域供水多水源保障，形成供水“一张网”格局;实施农村饮水便民惠民工程，开展农村饮水安全攻坚行动，加快水厂重组及升级改造、供水管网改造及优化，实施辛安水厂替代工程，新建王集水厂，提升河口水厂、孤北水厂供水水质，实现全市水厂深度处理全覆盖;完善从水源头到水龙头全程监管，形成“一县（区）一公司、一直管到户”的供水模式，使农村集中供水率和自来水普及率达到100%、供水保证率达到95%;稳步推动东营市供水同源、同网、同质、同服务、同监管，实现城乡供水一体化、供水优质化、供水管理专业化。③堅持高效率用水。加大农业节水挖潜力度，深入实施灌区节水配套改造，大力提升灌区末级渠道衬砌率;加快农作物种植结构调整，减小高耗水作物种植面积，推广农艺综合节水与水肥一体化技术;推进工业节水提质增效，加快工业产业结构调整与用水工艺提升改造，力争到2025年高耗水行业产值占工业总产值比例降低到50%，工业用水重复利用率达到90%，化工园区中水利用率达到25%，万元工业增加值用水量下降到13 m3;加强城镇公共与生活节水，大力开展全民节水行动，建设节水型机关、校园、社区，城市公共供水管网漏损率降低到10%。

（2）完善海-河-陆三位一体的水环境治理体系。①加强城镇污染综合治理。完善污水收集管网，实施污水处理厂升级改造，改进污水处理工艺，配套建设污水处理厂尾水净化湿地，全市达到准Ⅳ类出水水质标准的污水处理厂覆盖率为50%;实施小区、单位雨污分流综合改造，配套小型污水处理设施，实现污水就近收集、就近处理。②加强农业面源污染治理。对农村生活污水进行集中收集处理，污水量较大的区域配套小型污水处理设施，未纳入废污水收集管网的区域推广无水马桶等新技术;树立科学施肥理念，推广测土配方施肥技术，科学喷施农药;加强规模化畜禽养殖场废弃物综合利用，优化养殖布局，配套达标粪污处理设施。③加强工业点源污染治理。加快新旧动能转换，推进产业结构调整，加快淘汰落后产能，大力推进清洁生产;实施企业直排口污染物排放总量控制和排污许可制度，对重点污染源企业实时监控。④加强临海水域综合治理。削减入海污染物负荷，实施入海河流水环境综合治理工程，清淤疏浚削减内源底泥污染;推进入海排污口专项排查整治，统筹衔接陆源污染排放监管和入河排污口设置，有效管控入海污染物排放;实施近海湿地综合整治修复，逐步恢复退化湿地生态系统的结构和功能，实现河口海湾湿地生态系统良性维持。⑤加强水环境与河湖管理。完善水环境突发事件预警监控体系及应急预案，提高水功能区保护能力;加大水域岸线管理保护力度，依法完成水域划界工作，深入开展“清违整治”，修复水域岸线;全面实施河（湖）长制，严格落实“一河一策”，实施“湾长制”，全面实现海陆统筹治理。

（3）健全城湿相融、人鸟共生的水生态保护体系。①实施黄河三角洲大保护大治理。实施黄河口区域循环水系建设，新建引黄和北汊河河道疏浚工程;实施大汶流区域循环水系项目，新建引黄和沉沙湿地工程，实施水系连通和湿地修复工程;开展黄河口区域刺槐林灌排系统和一千二区域柽柳林灌排系统建设，补水排碱，力争到2025年退化林地面积占总林地面积的比例减小到30%;建设漫滩补水设施，为自然保护区滩地补水，维持滩涂湿地水盐平衡。②实施城市景观区水生态工程。构建“环城-骨干-排涝-末梢”多级水网，连通城区河流、湿地和微水体;构建中心城东、西两个循环片区，定期开展生态补水，实现骨干河道的水体循环流动;开展湿地修复，合理建设人工小微湿地，营造深浅相宜、水陆相间的湿地风貌，恢复水生生物多样性，打造“蓝绿交织、清新明亮，湿地在城中、城在湿地中”的鲜明城市特色。③实施内陆农田区水生态修复。加强农田生态保护，实施河口区北部、垦利区东部和利津县北部区域盐碱地改良工程;开展农田退水和农村生活污水末端湿地建设;对符合条件的河流、渠道开展水系绿化与生态护岸工程建设，形成内陆农田区生态廊道。④实施滨海盐渔区生态化改造。以5个海洋特别保护区为重点，修复和维持底栖动物良好栖息地环境，动态监测和跟踪管理浅海湿地各项生态指标;发展“一水多用，渔盐结合”的循环经济模式，力争到2025年区域生态养殖比例达到50%;严控滩涂湿地围垦，实施退养还滩工程，修复沿海滩涂湿地，开展滨海植被恢复和防护林建设，形成极具特色的渔盐结合湿地景观带。

（4）筑牢安全自然现代化的水灾害防治体系。①构建稳固自然的风暴潮防御体系。开展北部防潮堤标准提升工程方案论证，择机启动实施，全面保障东营市高端石化基地防潮安全;建设“碱蓬+牡蛎礁+桩堤”的生态防护示范工程，形成工程措施与生物措施相结合的稳固自然的风暴潮防范体系。②实施绿色生态的防洪标准提升工程。开展黄河现行流路治理工程，提升险工、控导工程与护岸标准，实现黄河东营段长治久安;实施小清河流域防洪综合治理、防汛设施修复提升工程，开展东营市河流水系疏浚治理及生态护岸建设，提升防洪排涝标准，保障防洪排涝安全。③全面建设无内涝城市。坚持用生态的办法解决生态问题，用生态的措施治理城市内涝;按照“雨水就近入河，多建河道、少建管道”“上分、中疏、下排、控水位”的思路，采取综合措施，实现“小雨不积水、大雨不成灾、暴雨保安全、雨水多蓄用”目标，将中心城区内涝设防标准从整体不足10 a一遇提高到超50 a一遇，各县（区）要按照无内涝城市建设理念，稳步提升内涝设防标准。④构建现代高效的防灾减灾预警指挥体系。依托智慧水务建设，利用物联网、互联网、云计算、大数据、卫星遥感、多普勒天气雷达等先进技术手段，建成全要素动态感知的水灾害信息采集系统、现代高效的预警指挥体系。

（5）打造彰显大河生态文明的水文化弘揚体系。①实施水文化遗产保护与利用体系建设。全面调查摸底，建立东营市水文化遗产名录及水文化遗产数据库，设立黄河故道、黄河三角洲顶点标识，建设刁口河遗产廊道。②实施水情教育基地建设。构建水情教育基地体系，展示黄河变迁、治黄科技文化、河口生态文化等水文化内容;以国字号黄河文化馆为龙头，提升东营盐文化博物馆等已有场馆，规划建设黄河科技馆、东营水利博物馆，建设油田遗址保护、盐田保护与复原建设相结合的水文化专题馆等，形成遗产场馆集中展示体系;推动东营市与玉树市结成友好城市、建立黄河文化同盟，携手打造黄河水文化品牌，开展国家水情教育基地申报。③加强水利风景区建设。实施以打渔张灌区为典型的灌区遗产文化提升、河道岸域生态景观文化提升，提高水利风景区的影响力和知名度，形成“水利+文化+生态+旅游”全域旅游格局，彰显“黄河入海、我们回家”的黄河三角洲特色韵味。

4 目标和展望

通过五水统筹治理，目标是到2035年东营市节水减污增效的生态产业体系全面建立，水资源对于社会经济发展和生态环境改善的保障作用得到充分发挥，经济社会用水总量控制在14.5亿m3之内，其中非常规水资源利用量占比达到10%;全市水环境质量明显提升，水功能区水质全面达标，入海河流水质全面达到地表水Ⅳ类标准，近海水质稳定在Ⅱ类以上;黄河多流入海的综合生态效益得到全面发挥，刁口河实现常年流水，全市水域、湿地、林地合理分布，满足候鸟自由迁徙和栖息的需求;东营市特色水文化得到全面保护和弘扬，水生态文明理念深入人心，美丽中国的东营篇章得以呈现，建成“幸福黄河口”，黄河三角洲成为中国向世界展示大河文明和河口文化的重要窗口和标志区。

参考文献：

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[5] 王建华，胡鹏，龚家国.实施黄河口大保护，推动黄河流域生态文明建设[J].人民黄河，2019，41（10）：7-10.

【责任编辑 张华兴】