公共管理视角下西安常规公交发展对策研究

刘馨

【摘  要】常规公交是城市基础设施建设的重要环节，实现常规公交可持续发展对打通城市交通主动脉，合理分配城市资源，推动城市和谐发展发挥着重要作用。本文根据西安市常规公交发展现状，从政府管理视角分析存在的问题，结合西安发展实际，就西安常规公交发展对策提出建议。

【关键词】常规公交;公共物品;存在问题;发展对策

引言

常规公交作为城市公共交通的构成主体，承担着城市短途客流的主要运输任务。由于常规公交具有容量大、安全、快捷、环保的特点，运行范围主要为地面运输，具有承担城市客流运力作用的同时，也是城市的流动“窗口”。城市常规公交的发展不仅能够有效提升城市公共交通运输能力，而且能够更好地展现城市形象，增强城市吸引力。

1.常规公交的属性定位

著名學者萨缪尔森认为公共物品是能使每位社会成员获益的物品，不受个人购买意愿的影响。公共物品具有效用的不可分割性、非排他性和非竞争性，分为纯公共物品和准公共物品。

常规公交需要付费购票才可乘车，具有排他性。其服务对象面向社会全体成员，且一人乘车不会影响其他人对公交车的使用。所以在一定范围内，常规公交具有非竞争性。当等候乘坐同一辆公交车的人数过多超过了该车的承载人数，即达到并超过拥挤点时，车内无法再增加乘客，此时每增加一人上车就会影响其他乘客对该车的使用，这时就产生了竞争性。因此常规公交是一种准公共物品。

常规公交一直保持低票价惠民的原则，是一项社会服务事业，具有公益性特点，以保障市民公共出行基本需求为服务宗旨，属于公共服务范畴。公共服务的供给主体以政府为主导，社会团体和非营利性组织等为补充。作为公共服务的重要组成部分，常规公交发展和其服务能力的提高需要发挥政府作用，统筹协调各职能部门解决常规公交发展问题，保障常规公交发展的可持续性。

2.西安市公交发展现状

近年来，常规公交和轨道交通网络不断完善，含有多元化公共交通方式的公共交通体系基本形成。截至2018年底，西安市公共交通总客运量为24.66亿人次，其中，公共汽（电）车客运量为13.59亿人次，占比55.1%;轨道交通客运量为7.46亿人次，占比30.3%。常规公交仍是市民主要的公共交通出行方式。

2012年被确定为首批国家“公交都市”试点城市以来，西安市加快低碳交通运输体系建设，推广清洁能源车辆的应用。从2013年起，新购车辆均为新能源及天然气公交车辆，截止2018年底共有公交车9417辆，其中纯电动4026辆。同时西安市加大公交专用道建设力度，2018年公交专用道设置率从2012年的18.91%提高到30.73%。

2019年西安市统计局对全市1003名城镇居民进行随机电话访问的统计报告显示，面对多样化的交通出行方式，“公交或通勤”方式为市民出行首选，占比58.6%，便捷性和绿色环保是市民在选择交通方式时考虑的主要因素，占比分别为69.5%和63.5%。

由此可见，新能源公交车的推广和公交运行效率的提高有助于增强公交出行吸引力，促进公交可持续发展。

3.西安常规公交发展存在的问题

作为一项系统性的公共服务事业，常规公交发展涉及车辆供给，运营服务，基础设施建设，运营资金保障，公交行业管理等方面，需要全方位协调推进。近年来，在构建国家公交都市的战略环境下，西安常规公交的车辆供给能力、运营服务水平显著提升，但仍存在运营资金压力大、公交设施配给不足等问题。

3.1常规公交发展资金压力大

常规公交因其公益性的特点，长期保持低票价。西安市自2007年至今一直实行成人持长安通卡乘车五折优惠，学生持学生公交卡乘车三折优惠，同时对持老年乘车IC卡、爱心卡及伤残证乘车人群实行免票政策。公交票价收入并未能给公交运营企业带来盈利，且随着物价持续上涨，公交运营成本持续增加。和国内其他城市一样，西安常规公交的运营资金主要来源于政府财政补贴。

推广新能源公交车的应用，加大新车投放是当前西安常规公交发展的主要方向。完全依靠政府财政补贴解决车辆购置、维保资金问题远远不足。且2019年发布的《关于进一步完善新能源汽车推广应用财政补贴政策的通知》和《关于支持新能源公交车推广应用的通知》中，明确了新能源汽车政策补贴退出制度的具体安排，对新能源公交车继续执行免征车辆购置税、车船税政策。从2020年开始，采取“以奖代补”方式重点支持新能源公交车运营。公交的可持续发展首先要保障其基础要素公交车辆的供给，单从新能源公交车辆的购置方面，常规公交发展已然面临较大的资金压力。

3.2常规公交发展设施配给不足

常规公交设施的供给是公交全面发展的基础性保障。新能源公交车购置数量的增加，对具备停放、充电等功能的公交场站需求也同步增加。2018年全市公共汽电车进场率为72.87%，现有场站不能完全满足所有公交车辆停放需求，公交马路停车现象依旧存在。目前共有新能源加气站51处，充电站62处，充电桩1441台。加之新能源纯电动公交车续航里程普遍不长、充电时间长，现有具备新能源纯电动公交车充电功能的场站及设施制约着公交车的周转率。

公交站牌及配套设施区域性差异明显。目前西安市内常规公交站牌以灯箱式站牌为主，部分临时站点为铁皮式站牌。各区级政府和开发区管委会在属地范围内为统一提升辖区设施风貌，开展区域特色建设。在部分辖区的公交候车站点，除了公交公司设立的灯箱式站牌外增加了辖区政府部门设立的特色站牌，提高了站牌的可视性。但由于两家站牌设置单位未事先统一线路信息，导致两种站牌出现信息不一致的情况，对市民乘车产生误导，引发市民不满。

近几年市政府大力推进公交专用道建设，在一定程度上对畅通我市公共交通出行起到了积极的作用。但受城市道路资源限制，目前公交专用道存在被社会车辆占用，部分公交专用道设置时断时续的问题，且在交叉路口与社会车辆混行，公交专用道的使用不能连贯、专用，影响公交车的通行速度。

4.西安常规公交发展对策及建议

常规公交的发展要以运行资金为保障，公交设施为支撑。基于常规公交发展中存在的上述问题，仅依靠公交运营企业已无力解决，需要发挥政府管理职能从政府管理视角出发，着眼于常规公交发展存在的问题寻找解决办法。

4.1强化常规公交补贴措施

新能源纯电动公交车的购置及维修保养所需资金增加了公交运营管理成本，加大了政府对常规公交的财政补贴压力。而常规公交发展只是众多城市基础设施建设项目的一个组成部分，政府财政补贴是有限的。要從资金方面保障常规公交可持续发展需要拓展资金来源渠道，减轻政府财政补贴负担，缓解公交企业运营资金压力。

可以参考法国经验，通过征收适当比例公共交通专项税的方式增加公交运营资金来源。法国向人口数量超过1万人的行政区内所有组织和员工达9人以上的企业征收交通税，同时规定缴税员工可以享受交通补贴或免费乘坐公共交通工具，作为纳税的回报。税收是公共收入的主要形式。税收的主体是政府，具有强制性、无偿性和固定性的特征。因此，可以设立公交专项基金并将所征收的税费纳入公交专项基金，由公交行业管理部门划拨给公交企业并规定资金用途，作为保障公交运营资金的一项稳定来源。同时可以结合本市居民收入水平，由公交行业管理部门制定缴纳公共交通专项税的公交出行优惠政策，如定期给予适当补贴等，适当的优惠或补贴政策有助于提高市民纳税积极性，让更多人选择公交出行。

4.2完善常规公交设施建设

迎合新能源纯电动公交车的大量投放，完善公交配套设施建设，筑牢公交发展基础至关重要。加大常规公交基础设施建设力度的同时，要考虑城市资源的有限性，借鉴香港等地应用公共交通引导城市发展（TOD）理念经验，着眼布局规划，注重公交场站功能综合开发。可适当引入PPP模式，建设覆盖车辆停放、调配、充电等多功能于一体的常规公交综合场站。在空间严重不足的公交场站分布区域，根据常规公交发展实际需求，重点开发场站部分功能，如充电桩严重不足区域，由于场区面积有限，主要建设充电设施，首先保证公交正常营运。对于开发的新区，土地资源相对充足，可结合公共交通引导城市发展（TOD）理念通过合理规划，建设集公交换乘、停放、周转和商业办公于一体的公交枢纽，为市民日常生活和出行带来便利的同时，拉动公交发展经济活力。

4.3优化常规公交行业管理

充分发挥服务型政府统筹协调管理职能，实行城市公共交通一体化管理。完善公交行业管理，统一公交设施配给标准。随着城市治理开始实行属地管理，各区级政府及开发区管委会开展辖区基础设施建设，提升辖区风貌。因此统筹协调常规公交行业管理，在城市开展精细化管理的同时，加强政府职能部门之间的协调沟通，实现信息互通，实行公交设施规范化，完善公交基础设施建设，推动常规公交整体发展。

同时强化常规公交路权保障，运用信息技术手段如电子监控设备抓拍等方式，加强对公交专用道内违法行为的监管，保障公交专用道功能的发挥。公交专用道建设速度加快和覆盖范围扩大的同时，配合公交路权保障，有效提升公交通行效率，节省市民出行时间。

5.总结

综上所述，大力发展常规公交是推广低碳出行，建设绿色交通体系的重要保障。常规公交的可持续发展能够增强常规公交出行吸引力，促进城市资源的合理配置，构建便捷、舒适、环保的城市公共交通体系，实现城市公共交通与城市经济建设和谐发展。

参考文献

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