开发性金融助力PPP模式高质量发展初探

梅建明 邵鹏程

摘 要：本文在介绍开发性金融内涵、阐述其与PPP模式的契合性的基础上，进一步分析开发性金融对于PPP模式的理论支持作用，并基于财政部PPP项目库现有信息提出开发性金融在支持PPP项目发展时应注意的问题。

关键词：开发性金融;PPP模式;高质量发展

一、开发性金融与PPP模式的契合性

1.开发性金融内涵

按照陈元（2010）的定义：“开发性金融是指国家或国家联合体通过建立具有准主权信用的金融机构，为特定需求方提供中长期融资，同时以建设市场和健全制度的方式，推动市场主体的发展和自身业务的发展，从而实现政府目标的一种金融形式”。

开发性金融遵循“政府入口――开发性金融孵化――市场出口”的运作机制，旨在将其融资优势与政府部门的组织优势相结合，首先严格按照国家战略、产业规划、区域政策等对地方推介项目进行综合评估。其次以融资为杠杆，通过与政府合作，将政府组织优势融入业务之中，针对项目投资方式、预期收益等特征制定不同融资机制并搭建相应制度和信用体系，实现组织增信和风险分担机制等构建，并以市场业绩为支柱保证项目偿还机制能够促进资金良性循环。以此建设市场、拓展市场，孵化、培育市场法人并提升相应企业信用，引导资本的投向，然后适时地引入商业性金融参与该市场并承接相应业务，实现项目融资从开发性金融融资向市场化融资的转变。

2.开发性金融与PPP模式的契合性

（1）服务领域相近。开发性金融与PPP模式的服务领域均包括市政工程、交通运输等基建领域，城镇综合开发领域以及教育、养老、保障房等民生领域。

（2）特征相符。PPP项目具有高投资、长周期、高风险、低收益等特征，这些特征对于商业性金融机构参与PPP形同于设置了一个较高门槛。而开发性金融以服务国家战略为宗旨、以保本微利为经营原则、可以依托国家信用长期进入债券筹集资金的基本特征，决定了其可以为PPP项目提供大额长期且低成本的资金。

（3）业务内容能满足PPP项目融资需求。虽然财政部、发改委以及各省市PPP文件均鼓励通过资产证券化、REITS、融资租赁等多元融资渠道满足PPP项目融资需求，但各类融资方式的发行条件相对较高、参与PPP经验不足，导致实际成效尚不明显。而开发性金融由于具备“投贷债租证”全牌照，能很好发挥其投融资优势，满足PPP融资的多元化需求。

（4）运行机制与PPP模式所处阶段吻合。开发性金融除满足PPP项目融资需求外，更能够在当前PPP市场不成熟的阶段，凭借其规划先行、银政企合作、以融资带動市场、信用制度建设等先进理念不断完善PPP模式。

二、开发性金融对PPP模式的支持作用

1.规划先行理念有利于规避项目潜在风险

开发性金融在参与PPP项目投资前需要基于国家战略、产业政策、区域发展规划等，对项目技术、预期收益、成本变动、需求估计、地方政府财力、补贴机制等多方面进行综合评估与规划，有效防范项目可能出现需求不足、收益不足、政府违约等风险，更好地保证PPP项目高质量发展。同时，开发性金融与地方政府在项目合作中坚持规划先行的理念一定程度上也可以规避地方政府短视盲目行为可能引致的长期风险。

2.提供更高效的融资服务

一方面，开发性金融能够有效解决商业性金融参与PPP项目时由于融资期限错配、投资额巨大带来的财务风险。商业性金融受制于资产负债匹配的原因（曹红辉，2016），主要提供中短期融资服务，其参与长达20到30年的PPP项目很容易造成资金期限错配。而开发性金融由于具备准主权信用，可以发行中长期债券，为长期项目提供中长期融资服务，从而能够有效化解这一资金期限错配问题。

另一方面，开发性金融“投贷债租证”的全牌照优势可以为PPP项目提供多元综合服务。开发性金融参与PPP项目不仅承担债权人角色或者凭借业务优势为项目提供贷款、融资租赁、资产证券化等多种融资服务，更可以承担PPP项目整体金融服务策划角色，培育专业融智咨询团队，提供投资咨询、投行等诸多服务。

3.发挥投资的引致效应

开发性金融对于PPP项目的投资会对社会资本产生引致效应。开发性金融机构由于政策性金融属性可以很好把握PPP市场发展趋势，产生一定的产业发展指向效果，向市场发出PPP加快发展的信号。潜在投资者基于开发性金融对PPP的前期投资，会积极对投资PPP项目进行成本收益分析，特别是当PPP项目进入运营期产生稳定收益后。开发性金融更加强调项目资产和收益稳定性、安全性，客观上增强了项目信用，使项目具备一定的市场化融资能力。加之开发性金融自身较强的组织协调能力，能够在项目具备市场资本融资能力后汇聚各类金融机构优势为PPP项目提供全方位、多元化服务。

4.开发性金融可以增进PPP项目信用

一方面，开发性金融作为第三方主体，通过合作协议在保证地方政府履约、过滤政策风险的同时，整合各方资源参与市场和制度建设，对项目法人、治理结构等多方面进行孵化，通过组织增信的作用，保证项目高质量稳定运营。另一方面，开发性金融的介入可以有效缓解PPP市场中的信息不对称问题。开发性金融参与PPP项目可以凭借政策性金融属性获得信息优势地位，加之其成熟的长期投融资经验，缓解市场中的信息不对称。同时，开发性金融还可以要求项目法人信息公开透明，加大对项目的监督，保证项目稳定运营。

三、开发性金融参与PPP模式应注意的问题

1.注意政府财力是否可以支撑PPP项目支出

本文基于财政部PPP项目库2019年底已公布融资机构的1423个项目信息，发现以国家开发银行为主的开发性金融参与项目184个，其中可行性缺口补助和政府付费类项目分别为102个和68个，使用者付费项目仅14个。由于可行性缺口补助和政府付费类项目收益部分或全部来源于地方政府的一般公共预算，因而地方政府财力或债务水平会影响两类项目的预期收益是否稳定，可能影响到开发性金融支持这两类项目时能否收回本息满足其市场业绩需要。虽然财金〔2019〕10号文规定各级政府PPP项目支出责任不超过10%，超过5%不得新上政府付费项目，但由于近年来PPP项目落地率不断提高，财力较弱的中西部地区PPP需求更大，加之各地区财政承受能力论证存在测算年限与实际支持年限不同、往往根据近五年数据平均计算等问题，因此在开发性金融支持特定PPP项目时应当关注地方政府能否支撑政府付费类和可行性缺口补助类项目。

2.未来更加注重项目的“开发性”

目前开发性金融参与开发型PPP项目较少，而开发性是PPP的核心之一（李川，2017）。中国财政科学研究院院长刘尚希认为传统的单体PPP项目虽得到巨大发展，但存在缺乏造血、难以对冲风险的局限性。而“开发性PPP”模式则具备造血功能。它由社会资本方提供以产业开发为核心的基础设施、公共服务设施和城市运营等一体化综合开发服务并承担主要投资、建设、运营责任。最大特征在于投资回报与合作区域经济增长、新增财政收入挂钩，类似于TIF模式。开发性PPP有助于欠发达地区实现追赶发展，解决城镇化动能不足的问题。但是由于开发性PPP仍处于摸索阶段，存在两评一案规划难、新增财政收入分成难确定、项目风险大等问题，开发性金融可以凭借其融资、融智、组织协调优势积极参与此类项目，进一步推动PPP模式高质量发展。

3.进一步发挥其融智作用

虽然开发性金融具备完善PPP市场、制度及信用体系建设，但是实际中开发性金融真正参与项目融资、现金流、治理结构等多方面整体规划，参与地区经济社会发展规划，主动规划指导PPP实践的案例还较少，更多是针对地方政府推介项目进行评估后参与，开发性金融助力PPP模式高质量发展的作用尚不明显。因此，开发性金融未来支持PPP模式除了发挥全牌照优势提供融资支持外，还应当将其参与PPP的关注点从参与主体的甄别转向对项目或项目公司的整体判断与规划，运用其经验优势、组织优势、全牌照服务优势等，培养专业咨询团队积极与地方政府规划相适应，甚至可以帮助地方政府做好PPP相关市场参与标准、项目规划、招投标、框架设计等咨询工作，不断完善PPP运作机制，更好发挥其融智作用。

4.注意防范相关法律风险

虽然近年中央各部委及地方政府出台了PPP相关法律规范文件，但是其系统性仍然不强，甚至存在政出多门的风险。同时，由于PPP项目周期长，存在换届引致的政策不连续风险，加之地方信用体系尚不健全，政府违约约束机制还需强化。因此，开发性金融虽具备建设市场、完善制度与信用以促进PPP模式高质量发展的功效，但作为融资方，这些功效的发挥同样应以防范相关法律风险、做好相應的监督工作为前提，需及时与地方政府有效沟通协调、监督社会资本信息披露，避免因参与主体行为不规范引起项目质量下降。

参考文献

1.曹红辉，沈宾.基于PPP模式的开发性金融支持与创新机制研究.中国集体经济，2016（07）.

2.陈元.开发性金融与中国城市化发展.经济研究，2010，45（07）.

3.李川.开发型PPP模式与开发性金融.中国产经，2017（03）.

4.中国开发性金融促进会.开发性金融与政府和社会资本合作.开发性金融研究，2015（03）.

（责任编辑：王文龙）