印度文官如何掌控百万大军

钱峰

當前，中印两国边防部队对峙已进入第四个月，边境地区紧张局势仍未得到根本缓解。国际社会注意到，与以往时常发生的两军对峙事件不同的是，此次对峙于6月一度在加勒万河谷演变为大规模流血冲突，造成45年来罕见的严重人员伤亡，日前又在班公湖南岸发生印军悍然鸣枪事件，一举打破45年来两国2000公里边境线上“未听一枪”的局面。

外界不禁要问，在中印军事和外交会谈仍在继续之时，此举是印军不满文官，故意抗命，欲报1962年战败之仇的擅自行动，还是为配合政府外交谈判，共演双簧的软硬并用之举？

历来文官掌军，总理控制大权

印度是中国之外，亚洲又一支兵力百万且拥有远程核打击能力的国家。目前，其陆海空三军总兵力为127万，居世界第三，仅次于中国和美国。其中，陆军103.5万，海军7万，空军17万，另有50多万预备役军人和100多万准军事部队成员。

今年4月，斯德哥尔摩国际和平研究所发布《2019年世界军费支出报告》，显示印度军费增长6.8%，以711亿美元成为世界第三大防务支出国，仅次于美中两国。印度防务界自认为印陆军综合实力名列全球第三，海军名列第五，空军名列第六。

印度军方的人事任免权、财政大权，均由文官政府掌控。印度宪法规定，国家武装力量的最高统帅是总统，他同时也是印度国家元首、第一公民，但总统只是象征性的，其权力更多是礼节性的。实际运转中，印度的外交与国防战略的决定权在总理手里。

根据规定，印度现行最高国防决策机构为内阁政治事务委员会，成员有国防、外交、内政和财政等主要内阁部长，由总理任主席。而印度军队的具体作战和指挥是由陆海空军的兵种司令部负责，兵种司令部首长为各兵种的参谋长，均由以总理为首的内阁任命。

一直以来，印度政府对军队掌控十分严格，在各大城市都划出土地，建有巨大的兵营区，集中掌控部队。

值得注意的是，印度军方平时并没有统一的作战指挥机构，而由总理通过内阁秘书处协调国防部，对三军实施统一领导。遇到战时，由总理授权国防参谋长（类似美军参联会主席）和兵种参谋长具体负责对印军的统一指挥。

国防部长系最高军事行政长官，直接向总理负责。国防部由文职人员组成，下设国防局、国防生产与供应局和国防科研局3个常设办事机构（均由国防秘书任局长）、财政顾问处（由财政部派出的国防财政顾问任领导）和国防计划协调执行委员会（由国防秘书任主席），由文官全权负责军队的装备供应、预算分配等。根据印度改革计划，未来国防部还将成立军事局。

此外，国家安全委员会为印度政府最重要的安全事务咨询部门，该委员会征求国防参谋长和三军参谋长的专业建议，但参谋长们本身并不是委员会成员（主席为总理，还包括国防、外交、内政和财政四位部长）。委员会的职能是为政府制定长期军事战略和国家安全战略。

具体而言，国家安全委员会通过由总理直接任命的国家安全顾问（既非民选议员，也非职业军官，通常为退休公务员），对下辖的“战略政策小组”“联合情报委员会”“国安会秘书处”进行协调与领导。其中，最为核心的“战略政策小组”则由国家安全顾问直接领导，军方高级将领虽为小组成员，但话语权不大，也没有最终决策权。

政治影响之“低”与社会地位之“高”

印度是世界上为数不多、从未发生过军事政变的发展中国家，政府更替始终和平进行。在媒体和民众眼中，印军堪称民主制度的“守护神”。究其原因，主要是：

首先，印度独立不是“枪杆子出政权”的结果，印军系由原英国殖民统治时代的部队改编而成，其机构和运行模式受英国影响很大，将英国文官掌管兵权、军方不干预政治的传统保持至今。一直以来，印度政府对军队掌控十分严格，在各大城市都划出土地，建有巨大的兵营区，集中掌控部队，其规模在行政区划之上，与城市其他市政区平级。兵营区内有完善的管理机构，各类生活设施一应俱全。笔者走在印度大中城市，很少在路上见到穿制服的军人，军车也不常见。印度政府规定，平时尽量把军人控制在营区活动，不允许军人穿军装成群结队地在其他市政区（哪怕是商业区）乱转。

其次，从制度上看，早在独立之初，印度就建立起一整套由文官控制军队的制度，三军总部由民选政府的国防部领导，陆海空军各自的最高首长是参谋长，均向国防部长（由议员担任）和国防秘书（由行政文官出任）负责。与军队直接相关的军备生产和研发、军需供应等事务，均由国防部掌控。从政府礼宾排序看，三军参谋长地位也不是很高，位于中央政府正副部长和各邦正副邦长、正副首席部长之后。

再次，从选拔上看，印度政府一直对军队特别是高级军官灌输“军人不干政”的理念和规定，并将其作为选拔、晋升的第一标准；同时，对军官进行频繁的岗位调动，无论是低级军官还是中高级军官，无论是野战部队主官还是参谋军官，基本两年换一个岗位，主要目的是防止军官在一个岗位上任职太久，形成个人势力。

最后，从现实需求看，印度除20世纪70年代曾短暂实行“紧急状态法”外，历届全国大选组织有序，总体公平公正，没出现过因选举导致全国动荡失控的局面，因此没有动用军队来维持国家秩序的需要。这就使得军队客观上也没有干预全国政治的机会，对国内事务的影响力非常有限。

印军政治影响力低，不意味着军队社会地位低。相反，正因为军队长期远离政治争斗、宗教冲突、种姓矛盾、地区纷争等负面元素，印度军队在民众心目中保持着国家利益至上、有纪律、较为廉洁的良好形象。此外，印度政府一直高度重视军队的形象宣传工作，为军人设立了一系列荣誉勋章，每年都会在重要庆典时举行盛大颁奖仪式，为受勋的军人颁奖。勋章获得者在全社会享有广泛的尊重。

国防部下属的公共关系处，全权负责发布与国防事务及军队相关的新闻信息。除军事新闻刊物外，该处还下辖有广播部门，每天在全印广播电台播出40分钟“为了军人”的专题栏目。每年，国防部还组织媒体记者参观院校、部队、军事演习以及重大武器试验活动，宣传印军现代化成就和为国奉献的精神。与此同时，在地震、洪水、海啸等重大抢险救灾活动中，也活跃着印度军队的身影。因此，印军长期在媒体笔下被刻画成“最可爱的人”和“民族勇士”。

印度军队的多重形象

印度是一个媒体高度发达的国家。长期以来，印度新闻界内部曾有不成文的规定，即“负面报道”一般不要涉及军队事务。从小处讲，“负面报道”可能影响军心士气，从大处讲，甚至影响国家安全。但随着近年来新闻大战的日趋激烈，不少印度媒体早就突破了这一禁忌，开始关注涉军问题，曝光了一些印军内部丑闻，从总部到一线，覆盖印军各个军种。

美国认为，印度军官普遍“夸夸其谈”，乐于接受奉承，“重理论轻行动，重战术轻战略，重外观轻实质”。

其中，既有执政党高官和高级将领私下收受贿金，索取装备采购的回扣，也有基层军官为讨上司欢心并谋求晋升，大肆伪造与敌交战的录像；既有后勤部门高官利欲熏心，长期采购牲畜饲料冒充官兵口粮的丑闻，也有一些將领为求升职，故意隐瞒自身病情。但相比印度各级官员比比皆是的贪腐丑闻，涉及军队的负面报道还是较少。

近年来，随着印军与外国军队联合演习次数和规模的扩大，国际社会对印军的了解不断增多。但正如印度的国家形象一样，与印军的交流和接触越深入，它的形象越难以把握。各国军官对印军也褒贬不一。美国认为，印度军官普遍“夸夸其谈”，乐于接受奉承，“重理论轻行动，重战术轻战略，重外观轻实质”。其中，印度陆军军官尤甚。而俄罗斯、英国、法国则表示，印军基层官兵战术素养普遍较好，不少中层军官具备很好的战略眼光。

由于印度政府这些年不遗余力地走“大国强军”之路，军费连续十多年保持较高增速，官兵待遇在不断提高，这让征兵在印度不是难事。印度全国设有71个募兵站，每年招收七八万新兵，应征者大多来自农村，他们把当兵看成是摆脱贫苦的一条出路。一般来说，印度陆军士兵的入伍年龄是17岁，按规定只要服役15年，经过所在部队批准，可选择再服役两年以上，退役后就有资格领取基本工资一半的退休金，后半生的生计就无虞了。

尽管军队对政府官僚的积怨不小，但在文官掌军的体制下，印军鲜有有命不遵、以下犯上的现象，在中高级军官层面更无可能，政府仍保持着对军队的绝对控制权。但值得警惕的是，由于印度人民党连续执政6年来，推行“国族再造”运动，国内民族主义情绪高涨，印军部分少壮派军官和士兵受此影响很深。目前事实已经很清楚，在6月发生的中印加勒万河谷冲突中，导火索就是由印陆军第14军第3师的巴布上校率性鲁莽所致。

外界担心，如果中印边境对峙长期持续，不排除少数基层军官因急躁情绪的滋长，可能希望通过“可控的冲突”，找回在前期与中国边防部队争斗中失去的颜面。外界还猜测，由于印度陆军近年来军费占比在三军中不断下降，事情闹大一些，最终“受益”的将是陆军。