襄汾饭店坍塌背后的农村自建房监管盲区

李想俣

坍塌的襄汾陳庄村聚仙饭店。摄影/本刊记者武俊杰

8月29日9时40分左右，山西省临汾市襄汾县陶寺乡聚仙饭店发生坍塌事故。住家与饭店一路之隔的安李村村民李某当时正在店内举办八十寿宴，宴会厅屋顶突发坍塌。30日上午，救援工作全部结束，共救出57人，其中29人遇难，7人重伤，21人轻伤。

8月30日，山西省人民政府成立襄汾县“8·29”饭店坍塌重大事故调查组，对事故展开调查。目前事故原因仍在调查中。

寿宴惊魂

聚仙饭店所处的陈庄村和贺寿的村民李某所在的安李村，同属襄汾县陶寺乡，两村之间仅隔着一条县道。聚仙饭店位于县道的北侧，斜对面是陶寺乡派出所，再向西约1.5公里则是乡政府。村民李某家离聚仙饭店距离只有两公里左右。当地村民介绍称，聚仙饭店已经经营了二十多年，最初时只有一间房，之后经历过多次扩建才有了现在的规模。在距县城十几公里的陶寺乡，算是规模较大、口碑不错的饭店。因此，周围的村民每逢婚丧嫁娶、升学满月，大都会选择在聚仙饭店宴请亲朋好友。

当天参加寿宴的一位村民告诉《中国新闻周刊》，襄汾当地有“早面午席”的习俗，即早上吃寿面，中午吃宴席。早上七点多寿宴就会开始，客人们为老人贺寿，一起吃上一碗臊子面。“吃完面有活儿干的就走了，不干活的、老人和孩子就坐在饭店唠嗑，等着午饭开席。”

由于寿宴不确定座次，席位都是先到先占。事发时将近十点，虽然部分客人吃完寿面已经离开，但还有一些客人在宴会厅替亲朋好友占座位。

前述村民回忆称，事发时“哗啦”一声，饭店宴会厅的东墙先向外侧倒塌。“紧接着天花板就下来了。在宴会厅聊天的人大多被埋在里面，东墙外路过的一个人也被砸死了。”

安李村村民表示，办寿宴的老人李某平常在村里人缘很好，也喜好文艺，会拉二胡，所以大家都来为其捧场祝寿。事发时，一些村民自发在饭店外的空地上拉二胡、唱戏为老人助兴，当时李某正在屋外招呼表演的客人。

“多亏有唱戏的，好多人都在外面看戏，不然都会埋在饭店里，死的人肯定更多。”在已公布的29名遇难人员名单中，有24人是安李村村民，其中还有多名未成年人。谈起29日发生的这场事故，村民们大多是沉默，参加了寿宴的村民更是觉得后怕。还有村民唏嘘道，李某的寿宴原本定在8月30日，只因老人的孙子即将去大学报到，才提前了一天。

寿宴惊魂之后，安李村村民大多选择不去打扰过寿的老人，何况李某的老伴也在坍塌事件中身亡。“寿宴出了这种事，他的老伴都走了。见面能说啥，根本没法张嘴。”李某的邻居还告诉记者，老人30日下午就离开了家，有人推测他应该是去亲戚家暂住。

当地的蓝天救援队是坍塌发生后较早到达现场的救援力量。襄汾蓝天救援队的朱先生回忆称，坍塌发生后的第一时间，就有附近村民给救援队打电话求助。在前往现场的路上，县应急管理局和人武部也都打来电话，通知他们参与救援。救援队在29日10时20分左右就到达了聚仙饭店。整个救援队有六七十人，其中襄汾本地有20人左右，其余是临汾市和周边县区的救援人员。而当天在现场开展救援工作的总人数有七八百人。整个救援过程持续了约18个小时，最后一位村民被救出废墟是30日凌晨三点多。等清理完最后一个角落，时间已经是凌晨四点半了。

朱先生解释说，虽然坍塌面积不大，但掩埋人员较为密集，现场封闭，增大了救援和清理难度。为避免破坏废墟支撑平衡，造成二次坍塌，这类坍塌的救援最初不会动用大型设备，大多采用电镐、切割机等简单破拆工具。待前期搜救、清理完成后，才会使用钩机、装载机等大型机械进行清理。

房屋结构或存在问题

此次发生坍塌的是饭店前后两栋小楼中间用彩钢瓦和水泥预制板等材料搭建的宴会厅屋顶和部分墙壁。因此，饭店的前后两栋建筑外观基本完整。事故现场露出一个大坑，饭店大厅南侧的墙壁上还留有一个醒目的“寿”字。

聚仙饭店始建于1980年代，之后经历过五六次加盖、扩建，最初饭店只有一栋两层的自建房。由于附近公路经常有运煤的大货车经过，路面损坏严重，聚仙饭店南侧的县道曾经过多次翻修。每次翻修之后，路面都会被加高，多次加高导致饭店最初的一层变成了地下室，也就是事故现场裸露的矩形大坑。但目前无证据证明坍塌事故与路面加高有关。

在企业信用信息公示系统中，聚仙饭店的名称为襄汾县陶寺乡陈庄聚仙酒家。该店注册于2003年，法定代表人为祁建华。2015年，该酒家曾因未按《个体工商户年度报告办法》规定报送资料而被市场监管部门标记为经营异常状态的个体工商户。2016年，向工商行政管理部门报送更正的纸质年度报告后申请恢复正常，被移出经营异常名录。

聚仙饭店所在的陈庄村党支部书记祁占国介绍称，饭店日常经营使用的是一层。饭店老板在一层上面用水泥预制板作为天花板。在天花板之上，又用彩钢板搭建了一个顶棚，由此形成了二层的阁楼。平常阁楼主要是堆放杂物，没有摆放桌椅招待客人。

在聚仙饭店对面的空地上，堆放着清理出来的预制板、彩钢板等建筑废料。参与救援的朱先生指出，从废墟中可以看出，聚仙饭店的建筑结构存在问题。饭店宴会厅二层是后期加盖的，楼板最下边是一层预制板，预制板上覆盖着三厘米多厚的水泥层，而水泥上面还有三厘米多厚的保温层。在天气干燥时，最上面的保温层很轻。但由于当地最近降雨较多，保温层吸水变重，致使整个二层楼板重量增加，给救援工作造成了很大困难。

陈庄村也有传言说聚仙饭店的大厅屋顶有裂缝，老板祁建华事先知情并曾多次修补。中冶建筑研究总院主任工程师李贺贺告诉《中国新闻周刊》，村民传言中的裂缝如果属实，就是材料老化的一种征兆。建筑结构的老化主要表现为损伤的积累。通常情况下，如果存在受力问题，建筑本身早期会出现一些裂缝，而不会突然出现整体性坍塌。如果建筑本身未出现裂缝，材料突然断裂的可能性很低。

李贺贺表示，对于非受力裂缝，进行相应修补，可以延长使用寿命。但如果出现受力裂缝，就代表着建筑存在安全隐患，需要找到原因，进行加固或翻建。单纯对受力裂缝进行修复是没有作用的。涉事饭店用作天花板的水泥预制板本身整体性就不好，质量较差。加之二层彩钢板顶棚又仅以六根钢柱支撑，钢结构容易因为受力增加，突然变形。材料本身的质量问题也会带来一定安全隐患。

李贺贺此前在论文中指出，农村自建房的安全隐患大多在于后期不合理的私自改建。农村房屋多为未按国家标准规范进行设计的自建房屋，房屋结构由于缺乏施工前的预先设计，致使建造出的房屋普遍存在一些安全问题，如选址不正确、结构不合理、节点及力点的处理不够科学等。

监管盲区与法律空白

8月30日，在山西省临汾市襄汾县“8·29”重大坍塌事故新闻通气会上，相关负责人表示，自8月29日起，山西在全省范围内开展房屋建筑和人员聚集场所安全专项检查。

9月1日上午，襄汾县陶寺乡政府一名工作人员告诉《中国新闻周刊》，乡里开会传达了进行建筑领域安全整治的通知，各村正在派人对农宅和经营性场所进行地毯式安全隐患排查，其中重点人员密集的经营性场所。此外，村民之后举办红白喜事要向村委会报备，各村再报备到乡政府，寿宴则一律停办。

对于农村自建房的管理问题，该工作人员解释说，村民在自家宅基地建房并不需要跟政府部门报备。盖房之前，一般只需要和邻居打好招呼，注意是否遮挡他人采光等問题。

前述乡政府工作人员同时称，乡里每年都会组织危房排查，但排查只能起到监督和提醒的作用，并没有强制力，更无权拆除存在危险的农宅。且此前的危房排查对象主要是村民住房，而非聚仙饭店这样的经营性场所。至于餐饮场所的例行检查，则由乡里的食药所负责，检查也主要集中在食品安全领域，对于建筑安全的监管较为空白。

聚仙饭店所在的陈庄村党支部书记祁占国接受采访时表示，聚仙饭店靠近公路的房屋是老板祁建华一家的住所，而村民在自家宅基地盖房，并没有相关规定进行限制。此外，聚仙饭店具有工商营业执照和食品经营许可证，有对应的主管部门，因此村两委也没有权力进行监管。

对于涉事饭店的监管问题，襄汾县住房和城乡建设管理局副局长薛永智表示，这一问题涉及层面较多，例如《中华人民共和国建筑法》第八十三条就规定，农民自建低层住宅的建筑活动，不适用该法。此外，农民自建低层住宅也同样不适用《建筑工程质量管理条例》。襄汾县委宣传部相关负责人就坦言，现在农村自建房屋的安全、设计以及是否需要竣工验收等问题，在全国都属于监管盲区和法律空白。

《中国新闻周刊》梳理发现，仅有部分政府文件，对农民自建房作出过相关要求。其中最新的是2019年3月，中央农村工作领导小组办公室、农业农村部印发的《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》。《通知》规定，农村村民住宅用地由乡镇政府审核批准。乡镇政府要因地制宜探索建立宅基地统一管理机制，依托基层农村经营管理部门，统筹协调相关部门宅基地用地审查、乡村建设规划许可、农房建设监管等职责。要加强对宅基地申请、审批、使用的全程监管，落实宅基地申请审查到场、批准后丈量批放到场、住宅建成后核查到场等“三到场”要求。

清华大学建筑学院副教授罗德胤在接受央视采访时也指出，目前全国有56万个行政村、300万个自然村，总共约有数亿栋农房，这需要有相当多的专业人员才能进行有效监管。虽然不少地方都出台了《农村建设管理条例》，规定达到一定层数和面积之后，需要进行报批，由专业人员监管。但事实上相关部门编制很少，有的县住建局建设科只有两个人，需要管理全县的农村房屋，并不现实。部分乡镇虽然设有建设管理站，但仍存在人员专业水平不足等问题。

罗德胤表示，农村自建房经过10到20年的使用寿命，现在已经到了问题集中爆发期，有的迹象只有专业人员才能看出来，因此要实行制度性检查。经营性的场所每半年或每一年就必须要进行全面检查，请专业人员来判断它是否到了风险期，是否需要采取加固补强措施，是否已经到期限寿命。就此，他呼吁建立长效机制，出台基本的管理要求，配备基本的管理队伍，设立基本的审查流程，避免恶性事故频发。