养老机构突发公共卫生事件应急管理机制研究

张郧

摘要：突发公共卫生事件，已经日益成为危害人类生命财产安全的“黑天鹅事件”。养老机构由于其服务对象特殊性、管理集中性，较普通个人和其他机构更容易受到冲击，后果也更严重。建立养老机构应急管理机制，是突发公共卫生事件应对领域亟待破解的重大课题。文章汲取各地相关经验，以应急管理的PPRR理论为研究视角，就构建养老机构突发公共卫生事件应急管理机制，提出预防、准备、响应和恢复各阶段实践路径。

关键词：养老机构;突发公共卫生事件;应急管理;PPRR

中图分类号：D630.8  文献标志码：A    文章编号：1001-862X（2020）04-0021-007

从2003年SARS大暴发开始，到埃博拉病毒，到席卷全球的新冠肺炎疫情，突发公共卫生事件日益成为人类共同的敌人，如何有效应对，考验各个国家的治理体系和治理能力。我国的国家治理能力和制度优势，在历次处理突发公共卫生事件中得到充分彰显。“联防联控、群防群控”的中国式防控体系，赢得国际社会广泛认可。但是，我国在突发公共卫生事件应急管理方面仍然存在一些短板，特别是在养老机构应急管理机制建设方面存在漏洞。如何着眼于老年人是高危易感人群这一客观实际，科学构建养老机构公共卫生突发事件应急管理机制，是迫在眉睫的工作。

一、公共突发事件下养老机构面临的挑战

老年群体身体条件差，且大多患有基础性疾病或慢性病，在公共卫生突发事件下，受感染的可能性相对较大。截至2019年底，我国60岁及以上老年人口2.54亿，[1]各类专门为老人服务的机构36700个，提供床位429.2万张[2]。世卫组织指出，传染性疾病极易在疗养院、养老院等人员集中的环境中传播。[3]在近些年发生的多次突发公共卫生事件中，我国及欧美国家的养老机构均遭到冲击，甚至出现群体性感染事件。

以COVID-19疫情为例，截至2020年4月中旬，在欧洲造成的死亡病例中，一半左右来自养老院，占死亡总人数的42%至57%，[4]美国养老院等长期护理机构已有至少28100名入住者和工作人员死于此次传染性公共卫生事件，实际上可能还远不止[5]。这些情况反映出养老机构在应对突发公共卫生事件中存在的突出问题。

（一）护理人员短缺。由于老龄化加剧，许多国家的养老机构护理人员原本就严重不足，公共卫生突发事件的暴发进一步加剧了这一矛盾。目前，我国养老机构工作人员只有37万，专职护理员则仅有20余万，远低于规范标准。[6]即使在护理人员配备较充足的欧美国家，在公共卫生突发事件发生后，因封闭管理无法到岗，或担心被感染而离职等原因，也会面临养老机构护理人员短缺的困难。

（二）物资储备不足。养老机构一般不会储藏太多生活物资，更不会储备大量应对突发公共卫生事件的物资。一旦突发事件来临，物资采购渠道不畅，极易陷入困境。同时，老年人慢性病治疗所需日常药品的购买也会受到严重制约。特别是受影响严重地区，还会出现公共医疗资源被挤兑现象，养老机构中的老人一旦罹患急性病，或者出现群体性感染，难以得到适当救治。

（三）正常经营困难。在暴发突发公共卫生事件时，养老机构各项开支成本相应增加，而此时又不能招收新成员入院，这就会进一步加剧流动资金短缺，一些实力较弱的机构濒临破产。在COVID-19疫情中，意大利索莱托一家养老院被业主遗弃，护理人员全部逃离，院内87名老人中有近九成感染濒死，[7]英国也出现了上千家养老机构濒临破产的案例。

（四）情感交流受阻。突发公共卫生事件的出现和疫情的蔓延必然导致“亲人探视”“接老人回家短暂相处”等与家人情感交流的传统方式被迫中止。这些突发状况，都会给老人及家属带来情感上的伤害和心理上的创伤，甚至有一些老人在事件结束后会罹患抑郁症或者“疫后综合征”等心理疾病。

二、养老机构突发公共卫生事件应急机制构建的基础

（一）理论基础。著名危机管理研究专家、美国人史蒂芬·芬克提出的PPRR模型，是目前危机管控领域的代表性研究理论。他认为，危机管理要对所有可能引发危机的要素进行监测、分析、消除和预防，并及时、科学地采取处置措施。[8]PPRR包含四个阶段，即预防、准备、反应和恢复。史蒂芬·芬克认为，预防和准备这两个阶段发生在危机来临之前，其主要任务是降低危机发生概率，提高主体应对、处理危机能力，为即将到来的危机进行预警;反应和恢复阶段则发生在危机暴发后，反应阶段强调对已到来的危机做出最优决策，以减弱、解决危机;恢复阶段则是挽回已经发生的损失，总结正反两方面经验。

PPRR模型中的2P比2R更重要，前者是危机管理的基础和前提，具有主动性，只要做得到位，就可将危机控制在较低水平甚至避免危机发生。而后者属于危机发生后的被动作为，旨在化被动为主动，减少危机造成的损失。这种从危机发生的演变时序来考虑不同阶段的不同应对策略的理论，兼具科学性与实践性。因而，PPRR这一最早应用于各类企业主体危机处理的理论，逐渐延伸扩展至突发公共事件危机处理领域。

我国政府自2003年SARS疫情后开始重视相关应急管理制度的建立，经过十余年的发展，我国学者在公共卫生突发事件的应急管理领域形成了三个方面的研究热点：一是在国外应急管理机制的引介方面，例如肖笛、何荣鑫等以比利时埃博拉疫情防控为例，锁箭等以美国的“联邦-州-地方”三级应急管理机制为侧重点。[9]高梓菁以日本地方公共卫生应急管理体系应对新冠疫情为例，学者们分别从国外应急管理机制的制度设计、组织框架、应急系统等方面总结防控措施的成功经验，提出可供我国应急管理借鉴之处。[10]二是在如何建立应急管理体系及相关管理要素方面。薛澜等提出要从危机的预警准备、危机的快速反应、危机后的学习等不同环节，加快我国应急管理体系建设。[11]钟开斌提出突发公共事件的应急管理是由“突发事件属性、制度、价值、文化、资源、技术、应急管理组织”等七个既相互制约，又互相联系的要素共同构成的整体。[12]三是聚焦公共卫生突發事件的风险评估领域研究，引入不同的风险评估方法。杨云等引入了决策树的 ID3 算法模型的评估方法，用以解决风险评估过程中关键节点难以识别等问题。[13]朱鑫等采用德尔菲法构建公共卫生突发事件现场应急处理评价指标体系，刘佳等将多阶段动态模糊分级算法引入到应急管理过程当中。

四、养老机构公共卫生突发事件应急管理机制的实践路径

（一）应急预防：提高针对性和专业度

1.增强危机意识。首先应按照层级分明、组织到位、责任明确原则，完善包括应急专家指导小组、应急领导小组、应急安全员队伍在内的组织机构建设。其次要强化养老机构三类主体风险意识。管理者应充分认识其重要性、必要性，将突发公共卫生事件危机管理纳入日常工作，建立培训、考核等制度体系;工作人员应在日常服务中提高警惕，从细节入手，防范公共卫生事件发生;服务对象（老人）虽然存在接受能力差、思维迟缓等弱点，也应有针对性地采取浅显易懂方式加强宣传，提升老年人危机意识。

2.加强养老服务人才建设。专业人员是应急处置的中坚力量。但是，目前养老机构特别是公立养老机构，普遍存在工作人员收入低、专业性不强、人岗匹配度不高等问题，一旦发生突发公共卫生事件，处置力量和效率难以得到保障。为此，要格外重视工作人员专业技能和危机应对能力的培养，尤其要注重二者有机结合，真正把对公共卫生突发事件预防、识别、应急处置融入日常专业护理实践之中。

3.加强资源储备。物资、设施、资金是应急资源储备的核心要素，在处置突发公共卫生事件中具有决定性基础作用。一方面养老机构自身要重视应急资源的储备。物资储备主要包括防护物资、消毒物资、转移设备、应急药品、医疗器械等;应急设施建设主要包括设立应急隔离区域、隔离床位等。应急资金应专项设立、专款专用，纳入年度预算。另一方面政府在处置突发公共卫生事件时，在应急物资的调拨和使用方面对养老机构给予相应帮助和政策支持。

4.夯实基础工作。确保入住老人免于传染性疾病感染和突发性事件伤害，是养老机构日常工作的核心职责。严谨规范的日常工作有助于养老机构有效应对突发公共卫生事件。养老机构加强突发公共卫生事件预防和管理，绝不是临时性要求，必须常态化，对诸如疏导老人心理、涵养危机意识、沟通老人家属等重点工作，要在平时的日积月累中不断夯实基础，使之成为应急管理体系的重要支撑。

（二）应急准备：提高科学性和有效度

1.加强预警。只有提前捕捉到公共卫生事件诱因，才能变“仓促应对”为“有序管理”，下好先手棋。建立风险监测评估系统，对造成公共卫生事件的风险因素加强监控与管理。风险评估按照高中低进行分级管理。根据需要适时调整监测项目内容，通过定期对老人进行体温等健康检测，对公共卫生事件风险因素进行登记、评估、建档等，及时发现中低风险事件，使之消弭于萌芽状态。对高风险事件，要加强主动干预，如遇不可抗事件，则应采取有效措施最大限度进行风险转移。

2.科学预案。旨在让应急准备和应急管理有章可循。应急预案的编制，按照事前、事中、事后三个阶段进行，同时着眼养老机构实际，针对易发生传染病等特点，设置个性化预防和处置流程。预案编制应是一个动态过程，随着情况变化、认识水平的提高，及时对不合理、不科学的内容进行动态修订。

3.建立应急信息管理网。旨在对突发公共卫生事件相关信息及时进行收集、分析、处理、发布和传递，包括两方面建设：一是突发事件报送管理网络建设，包括电话报送平台、应急值班制度等;二是大数据疫情监测网络建设，综合分析梳理老年人医学记录和基础健康信息，构建一个全面系统的信息发布、分析、共享渠道。

4.加强应急演练。就重大突发公共卫生事件来说，虽然我国自非典以来就建立了国家层面的应对机制，各地政府也都建立了紧急预案，但大多缺乏实践检验和演练，在此次公共卫生事件的初始阶段缺乏科学研判，在防护措施没有跟上的情况下仓促上阵，个别养老院出现了群体性感染。养老机构应和当地应急管理部门合作，定期举行公共卫生突发事件应急演练，通过身临其境的仿真训练，不断提高管理人员对应急预案、处置流程的掌控力，进而提高独立判断能力和灵活处理能力。

（三）应急响应：提高协同性和整体度

应急响应决定公共卫生突发事件处理结果，是养老机构建立应急治理机制的核心。美国为提升管理效率，对公共卫生突发事件构建了纵向与横向相结合的应急管理机制。纵向方面包括联邦、州、地方三个层级，横向方面则构建了“信息联络-實验室诊断-流行病调查-应急救援物资”的子系统，目的是为了各层级对公共卫生突发事件的监测，提升应急物资和医护人员调拨等应急处置工作的效率。[17]结合美国的应急管理体系和我国实际，应急响应阶段的重点和难点在于在各相关主体间达成高度共识，打破条块分割和部门利益，以协调一致的行动和整体力量，干预和抑止突发公共卫生事件，控制危机发展蔓延。突发公共卫生事件应急响应主体可分为政府部门、养老机构、社会力量、家属及公众四类。

1.政府部门的应急响应。这是对突发事件快速反应的发令者和指挥棒。养老机构在应对突发公共卫生事件过程中，政府部门应充分发挥应急指挥、协调、救援和信息发布作用，统一指挥和调度各相关部门参与处置，协调医疗和疾控机构加强事件研判、开展应急救援，并及时、客观、公正发布相关信息。

2.养老机构的应急响应。对养老机构而言，这既检验日常应急管理制度化水平和实际应对能力，又要求在更高层面加强协同、在更广范围加强统筹，实现对内对外双向发力。对内，加强服务对象的风险监测，及时发现疑似病例，做到早发现、早报告、早隔离、早救治，同时着力保障应急物资供应，搞好内部卫生管理，确保疫情不蔓延、不扩散。对外，协同处理与政府各相关部门、医院、老人家属以及应急救援社会组织等各方面的关系。

3.社会组织的应急响应。在突发公共卫生事件中，社会组织因其公益性、灵活性、志愿性等特征，能起到其他主体不可替代的协同作用，社会组织参与养老机构应对突发公共卫生事件，应着力在凝聚民间力量、整合社会资源，提供可靠平台、兴起爱心捐赠，发挥自身优势、帮扶老年群体等方面下足功夫、做出成效。

4.家属及公众的应急响应。作为老人家属，要与养老机构保持良好沟通，形成协同关系，帮助老年人把疫情造成的情感交流受阻的负面影响降至最低。一方面，积极配合政府和养老机构落实相关防控措施，对一些特殊措施给予理解和配合。另一方面，就是要运用亲情，满足老人心理疏导需求。就社会公众来说，既要通过合法渠道表达自己的公共意识和关切，又要坚持不信谣不传谣，弘扬正能量。

（四）应急恢复：提高务实性和改进度

做好恢复阶段工作，可以为有效应对新的突发公共卫生事件提供可资借鉴的经验和示范。这一阶段，养老机构应在处理好善后事宜的基础上，加强调查总结，分析事件的特点及危机产生的根源，追踪、识别可能演变的危机或剩余危机，对突发危机事件管理的成效进行评估。

1.善后处理。突发公共卫生事件，往往造成养老机构经营损失以及服务对象生命健康损害。养老机构及相关部门应采取积极的经济弥补措施，着力预防和化解在处置事件过程中引发的矛盾，重视心理创伤救助，通过心理测评和辅导消除恐慌情绪，帮助服务对象涵养阳光心态。

2.恢复重建。以加拿大为代表的一些西方国家非常重视突发公共卫生事件的恢复工作，为使灾害损失降低到可以接受的水平，该国明确规定了恢复措施和步骤，具体包括返回疏散人员、经济影响评估以及提供财政援助等[18]。结合我国的实际，在这一阶段重点要做好两个方面：一是更新基础设施的损毁，填补消耗的应急保障物资。二是尽快恢复经营管理秩序，各级政府及行业主管部门要及时出台政策，通过无息贷款、纾困资金补助等方式，解决养老机构流动资金问题。

3.调查分析与重塑。对事件发生原因、性质、责任等进深入调查、分析与总结，优化应急机制，重塑应急预案，完善和提高养老机构对公共卫生突发事件的整体应急治理能力。事件调查应涵盖包括应急预防、准备、响应在内的每一阶段，其目的是号准事件发生的原因，发现预防、处理中出现的漏洞，找到真正的责任主体。事件分析应侧重对突发公共卫生事件全过程进行全面评估评价。应急预案重塑应侧重对此次应急过程中的各种问题进行综合分类，并汲取其他部门或养老机构的成功做法，改进、完善、优化应急管理的每一个过程。

4.出台帮扶措施。养老机构建设对于解决我国养老问题意义重大，政府必须出台专门的政策扶持养老机构的发展、壮大。特别是在突发公共卫生事件暴发后，养老机构面临经营困难的情况下，各级政府、行业主管部门要有针对性出台纾困帮扶措施。具体包括：（1）通过提前拨付养老服务体系建设补助资金、在一定期限内提高养老服务机构运营补贴标准等方式缓解养老机构的资金困难;（2）通过给予在岗工作人员临时岗位补贴等方式留住养老服务人才;（3）出台阶段性减免场地租金、公建民营养老服务机构管理费等支持政策，缓解养老机构的经营压力。

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（责任编辑 焦德武）