第三次全国土地调查核查工作存在的问题与建议

武静

摘 要：第三次全国土地调查是针对全国所有土地的调查项目，其目的是通过调查掌握土地属性和使用情况。此次调查是对“二调”的补充和细化，由国家对地方提交的调查成果开展核查批复，通过后进行入库交付。该文以第三次全国土地调查为背景，介绍了第三次全国土地调查的作业流程，并对其成果核查过程中存在的突出问题提出了建议，以期为今后土地调查工作提供参考。

关键词：第三次全国土地调查;内业核查;外业核查

中图分类号 P271  文献标识码 A文章编号 1007-7731（2020）17-0117-03

Problems and Suggestions in the Third National Land Investigation and Verification

WU Jing

（College of Urban Planning and Architecture， Xuchang University， Xuchang 461000， China）

Abstract： The third national land survey is a survey project for all the land in the country. The purpose of this survey is to master the land property and use the situation of the land. This survey is supplemented and refined on the basis of the "second survey". The state will review and approve the survey results submitted by the local authorities， and then deliver them to the state after passing the survey. Based on the third national land survey as the research background， this paper introduces the operation process of the third national land survey. Meanwhile， we put forward suggestions and solutions to the outstanding problems encountered in the process of verification of its results， so as to provide some reference for the future land survey work.

Key words： The third national land survey; Internal examination; External examination

第三次全国土地调查是一项事关重大国策制定的基础性工作，是国家掌握全国土地使用情况的重要措施，其主要目的是在第二次调查成果的基础上对土地地类进行补充和细化，进一步完善国家土地基础数据库，掌握国土的使用情况和土地资源变化，为今后的土地管理工作奠定基础。同时，“三调”的数据成果涉及国家安全和经济发展，对数据准确性的要求也就更高[1]，在地类标注上实行多重标注，同步推进专业调查，确保调查数据的完整性和准确性，以消除“二调”时产生的地类覆盖问题，真正实现土地成果的信息共享和资源整合。可以说，此次“三调”结果在未来10年内是最具有权威性，最具说服力的的土地数据，对未来10年国家的经济、农业、工业、可持续性发展等都起到关键的指导性作用，可谓十分重要。其中，国家级核查是对各省地区提交上来的成果做最后的检核[2]，是保障调查数据真实性和准确性的有力措施，在第三次全国土地调查中处于重中之重的位置，调查成果是否合格、能否进入国家数据库全由此次核查把关决断。为此，本文就此关键环节进行了分析与探讨，为今后地方、国家的土地调查工作提供参考。

1 第三次全国土地调查工作情况概述

1.1 主要任务 三调的主要任务总体包括5大项：土地利用现状调查，土地权属调查，专项用地调查与评价，各级国土调查数据库建设以及成果汇总，这也是三调的主要调查目标，通过调查全面掌握国家各类土地的使用情况，为今后土地相关工作提供数据支持[3]。

1.2 作业流程 第三次全国土地调查采用“国家整体控制，统一制作底图，内业判读地类，地方实地调查，地类在线举证，国家核查验收、统一分发成果”的流程推进（见图1）。为保障国家对調查成果的整体控制，由国家组织专业队伍，利用统一制作的最新高分辨率数字正射影像图（DOM），与更新到最新年份的土地调查数据库套合，按照土地利用现状分类标准，逐个图斑进行对比，分析数据库地类与DOM地物特征的一致性，根据对比核实的结果，依据影像特征勾绘两者类别不一致的图斑。再由内业提取的不一致信息及时下发地方，作为地方进行实地调查以及国家级核查的重要基础数据。整个内业信息提取工作的顺利开展，可以有效支撑起第三次全国土地调查工作的稳步实施[4]。

1.3 国家级核查 为保证成果质量，2019年3月国土调查办开始启动3次调查国家级成果核查工作，制定了《第三次全国国土调查成果国家级核查方案》，明确由国家统一组织，遵循实事求是、以现状认定地类的原则，按照统一的成果核查规范标准，对各省（区、市）提交的国土调查成果进行内业全面核查和外业重点核查，促使各地区提交真实合格的成果数据，避免由于人为因素或技术因素造成的数据不准确，保证调查数据、图件资料与实地三者一致，确保调查成果的真实、准确、可靠。核查的工作流程主要包括准备工作、资料检查、内业核查、整改、复核、“互联网+”在线核查和外业实地核查等阶段。在时间进度上，2018年开始制定核查方案和标准规范，开发核查软件供各地区使用;2019年3月启动“三调”成果核查工作;5月31日前，各地区将完成调查成果提交工作;8月31日前，全面完成“三调”调查成果国家级核查工作;到2020年3月31日前，全面完成统一时点增量更新数据的国家级核查工作[5]。

2 核查过程中遇到的问题

2.1 内业核查 全国土地调查办对经省级检查合格的地方调查成果进行核查，主要检查图斑的地类、边界、属性标注等信息与实地现状的一致性和准确性，检查专项调查成果的正确性，具体包括内业核查、在线外业核查和外业实地核查3个部分。核查完毕后将结果反馈到各省，各地区将对错误图斑、疑问图斑进行修改或补充举证。省级三调办将整改后成果报送全国三调办进行内业复核，对复核仍确认错误的图斑，直接修改数据;对复核不能确定地类或边界的图斑（图2），采用“互联网+”在线核查或实地核查的方式，开展外业实地核查工作。其中，内业核查采用人机交互检查及计算机自动核查的方法，参考遥感影像和舉证照片，逐个图斑进行比对核查，重点核查图斑地类与遥感影像和实地举证照片三者一致性，若显示一致，则通过核查，若不一致以及对于未提供举证照片或是举证照片不符合要求的，不通过检查。

实地举证照片内容对天空、对地面拍摄，该拍不拍的或不能反映实地特征的举证照片不通过核查。如3图所示，原数据库为耕地，国家提取图斑为林地，国家提取图斑为林地，举证照片不能反映林地整齐情况，不通过核查。

2.2 人为将推土区调查为建设用地 在建设用地调查方面，严禁将推土区调查为建设用地，对利用方向不明确的推土区应按照原地类进行调查。推土区是一种可以继承的原数据库地类，但如果这种推土区已经建成，就需要通过相应的方式将其更新为建设用地，有些范围按照集中连片的原则进行划定，其所对应的范围界限之内则按照单独图层的方式录入相应的土地调查数据库，这样一来，可以提高土地调查效率，保证土地调查范围符合国家相关规定，促进建设用地调查工作。在三调过程中，少数为了地方利益进行违规操作，故意弄虚作假，意图利用“推土区”调查规则，变造实地现状，通过举证将耕地调查为建设用地，逃避国家征地的审批，这种人为因素严重影响到调查数据的真实性和准确性。

2.3 重复投入，资源浪费 对于卫星遥感数字正射影像图的制作，是由国家统一采购遥感影像并制作DOM下发到各省使用，而多数各地区为了更好地辅助开展实地调查，自行采购了更高分辨率的遥感影像制作DOM，这在一定程度造成了重复性投入，不仅浪费了大量的人力物力财力，而且对于某些地区的采购影像，无论是国家采购还是地区采购，有很多都不是最新的，甚至一些地区还停留在2017年，资料现势性差，对调查结果有一定影响，在今后工作中要尽量避免。其次，第三次国土调查采用了很多新的技术和方法，同时，为了确保调查成果的真实、准确、可靠，国家对三调不断提出新的要求，打了许多政策补丁，一些技术要求、地类的认定标准和核查的工作流程一直处于反复修改、不断完善的状态，尤其是一直不断强调的“互联网 +”举证的反复核查和整改，使整个调查工作量翻了不止一倍，造成作业单位工作负荷强度高，县市地区难以适应，也有一些作业单位因政策把握不准出现很多问题，特别是“互联网 +”举证这块，很多影像特征非常明显的地类也非要举证不可，造成了人力物力的浪费，这在今后的工作中还需要进一步改进，在确保成果的前提下，尽可能压缩工作量，减少资源浪费。

3 对策建议

第三次国土调查与前2次土地调查相比，汲取了前2次土地调查的经验与教训，而且突破了传统的调查模式，采用了更多新技术和新方法，有效地减少了人为因素的干扰，使得调查数据成果更加真实可靠。但是也有一些地方值得进一步改进。

首先，对于城镇村范围界线的划定。在“三调”过程中， 可根据调查区域的实际情况进行确定，以便于提高工作效率。在基础数据较好的区域，建议采用“先城镇村界线划定、后地类调查”的方式，此种方式针对没有明显分界线的城乡结合部，更适合数据采集与地类衔接;而对于基础数据资料较弱的区域，建议采用另一种“先地类调查、后城镇村界线划定”的工作方式，此种方式已考虑充分地类衔接的各种情况，准确性较高，避免了在城镇界线划定中的重复多次衔接，更有利于准确无误划定城镇范围界线。

其次，对于“三调”核查软件的应用有待进一步提高，在第三次全国土地调查中，国家级核查使用的这款软件采用了特别多的外挂模式用以解决选项多的问题，虽然也达到了目的，效率相较以往有大幅提高，但是也存在智能化不高、操作繁琐、容易卡顿等缺点，在对一个图斑的判读过程中平均要点击8到10次鼠标，过渡依赖人工判读，在工作量较大的时候更容易出现视觉疲劳造成误判，因此核查软件的进一步完善是接下来工作的重点。

遥感影像分辨率的提升为今后国土调查工作奠定重要基础，本次土地调查中用的底图是通过高分系列卫星获取，大部分地区影像清晰，易于判读图斑，但部分地区由于受到大气、地形复杂、影像处理等因素的影响，影像模糊不清，会给内业判读带来困难，必须通过外业实地拍照才能完成核查工作，从而导致工作的费时费力，尽管现在人工智能的时代已经到来，可在实际的应用中，诸如此类繁杂的工作还是要依靠人力去完成。因此，随着影像分辨率的不断提高以及图像处理技术的不断增强，对于土地的分类也会制定出一套更科学完备的方案，使得未来地类核查工作能够在室内顺利完成，这样不仅节省了人力物力，也能大幅度提高核查工作的效率。

参考文献

[1]邵艳，潘纯建，张新海，等.浅析第三次全国国土调查初始成果核查工作的关健环节[J].地矿测绘，2019，35（04）：27-30.

[2]臧熹.第三次全国国土调查数据库质量控制措施综述[J].测绘技术装备，2019，21（04）：86-88.

[3]谢荣安，杨亚彬，刘桂霞.第三次全国国土调查项目成果质量控制方法[J].地矿测绘，2019，35（03）：6-8.

[4]陈景平，刘满贤，申依薇.浅析第三次土地调查总体质量控制[J].江西测绘，2019（04）：58-60.

[5]黄虎昌，易圣文.浅谈自然资源系统改革背景下第三次全国国土调查推进及应用前景[J].江西测绘，2019（02）：53-55.

（责编：张宏民）