国家审计与国家监察的协同监督：现实基础与实践路径

赵军锋 金太军

内容提要 国家监察与国家审计虽然分属两种不同的监督体系，但都是党和国家监督体系不可或缺的重要组成部分。由于结构上的“监审分离”，导致了两者职能上的“分工”和权力上的“分权”，这构成了国家审计与国家监察协同监督的现实基础。基于此，为了最大限度地发挥监察和审计的监督效能，形成两者的监督合力，必须要逐渐构建党统一领导下的统一机制和统一平台。

问题的提出

国家监察委员会的成立和《监察法》的出台，标志着党和国家监督的体系和能力发生了深刻变革。2018年3月第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的《宪法修正案》中增加了“第三章国家机构”中“第七节监察委员会”，随之颁布《中华人民共和国监察法》，从中央到地方统一设立了监察委员会，负责相关的监察工作，既重置了国家监督的权力配属，又重组了国家监督的体系结构，有效提升了国家监督能力。从国家治理角度来看，监察委员会脱胎于政府系统的行政监察(原监察部门和预防腐败部门)，并整合了司法系统中人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职和预防职务犯罪等部门，依法对公职人员进行监察，调查职务违法和职务犯罪，主要是对公职人员实施廉政监督和政治监督。从监督对象和监督内容来看，国家监察缺乏必要的经济监督能力，对经济领域的监督有限，如若缺乏专门的监管，再加之利益诱惑，经济领域和金融领域往往会成为寻租腐败的“重灾区”。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)中明确将“工程建设、资源开发、金融信贷、公共资源交易、公共财政支出”等涉及经济和金融的相关领域作为监督重点。从国家审计的层面来看，这些领域恰恰是审计监督覆盖的重要范围。2015年12月8日，国务院颁布《关于实行审计全覆盖的实施意见》，明确指出：“对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖”，“发现国家重大决策部署执行中存在的突出问题和重大违纪违法问题线索”以“反映经济运行中的突出矛盾和风险隐患”。从国家治理权力层面来看，“审计权与生俱来的腐败识别功能恰好能够弥补监察委员会在财经监督方面的先天不足，能极大地提升反腐成效”①。无论从权力监督内容，还是从权力监督对象来看，国家监察和国家审计之间都具有一种天然互补关系。在国家监察体制改革试点期间，便有关于政府部门的审计职能是否有必要并入监察委员会的争论，从审计的独立性、专业性以及监督效能的角度来看，审计职能不宜整合至监察委员会，但需要实现审计监督与监察监督的有效衔接。②基于此，2018年3月成立监察委员会时，排除了“监审合一”模式，采纳了“监审分离”模式。总之，结构上的“监审分离”，功能上的优势互补，构成了开展国家审计与国家监察协同监督的现实起点。本文从这一现实起点出发，分析二者合作的可能性和可行性，并从体制机制层面提出相应的实现路径。

国家审计与国家监察的协同监督：现实基础

在现实层面，国家审计与国家监察之间结构的分离和功能的互补，决定了二者之间的协同监督在逻辑上也存在着一种“三分”关系(如图1)，即体系“分离”、职能“分工”和权力“分权”。

图1 国家监察与国家审计的协同逻辑

这一“三分”逻辑是由“监审分离”的组织结构生发出体系上的分离逻辑，体系上的“分离”会引致职能层面的“分工”，职能上的分工必然要求权力层面的“分权”。这三重逻辑关系体现了国家监察与国家审计协同监督在现实起点和逻辑起点上的统一，决定了国家审计与国家监察的合作方式和合作内容。

第一重：分离逻辑——体系中“分离”，但不“分家”

监察委员会的成立打破了“一府两院”的组织架构，重构了“一府两院一委”的国家治理体系。监察机关从政府系统中分离出来，升格为由人民代表大会产生并受其直接领导的监察委员会，使其成为和政府、法院、检察院处于同一位阶的国家机关；2018年新修订的《宪法》中，审计机关仍归属政府序列，由国务院设立并受其领导。从政治系统的角度来看，国家治理系统包含决策系统、执行系统和监督系统三个部分，国家审计和国家监察均属于监督系统，二者分别行使监督权力，履行监督职能，都是党和国家监督体系的重要组成部分。“独立模式”的国家监察和“行政模式”的国家审计分属于不同的国家治理体系，呈现“监审分离”的治理架构，体系上的“监审分离”引致的分离逻辑很可能会导致二者之间的“合作困境”。从权力来源和治理主体层面来看，国家监察和国家审计分属不同的治理体系，每一方都有自己的利益和规则，当问题异常复杂而职责又不明确的时候，必然造成双方协同关系的失调，给二者之间的合作监督蒙上一层阴影，主要表现在以下两个方面：一是利益冲突。利益总是隶属于一定的主体,不同的主体具有不同的利益，政府本身有其自身的利益,各个部门也各有其利益。③这种自利性必然会使二者在协调互动中形成错综复杂的利益关系并会导致协同监督中的利益冲突；二是“信息孤岛”。信息是二者合作监督、相互沟通、有效整合的纽带，但是，“监审分离”却从体制上造成了监督信息传播中的碎片化，造成了离散的“信息孤岛”。党的十九届四中全会《决定》明确指出，推进监察监督的“统筹衔接”作用，发挥审计监督的“职能作用”，“推动各类监督有机贯通、相互协调”，这为破解国家监察和国家审计之间的“合作困境”指明了未来的方向和合作思路。

第二重：分工逻辑——职能上交叉，但不重复

宪法赋予了国家审计独立专司经济监督的职能。从监督方式和监督内容来看，“审计监督通常以审计项目为作业单元，采取预算执行审计、经济责任审计、专项资金审计、专项审计调查等形式”④。从资金入手，监督被审计对象财务收支的真实性、合法性和效益性。“国家审计从属和服务于国家治理，国家审计职能定位受到国家治理阶段性目标的影响”⑤，在新时代背景下，国家审计的经济监督功能又被赋予了新的意义和新的期望。习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上明确指出，“审计监督首先是经济监督”，“依法全面履行审计监督职责，促进经济高质量发展，促进全面深化改革，促进权力规范运行，促进反腐倡廉”。⑥从政府职能的角度看，“四个促进”作用本质上是审计职能边界的扩大和深化，表现为作用领域由经济领域逐步扩展到社会领域，进而发展到国家治理的各个领域，并逐步实现审计全覆盖；重点是加强对党和国家重大政策措施贯彻落实情况跟踪的审计、对经济社会运行中各类风险隐患以及对重点民生资金和项目的审计。

根据国家《监察法》的相关规定，监察委员会依法对“所有行使公权力的公职人员进行监察，调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作”，监督对象不仅仅包括国家公务员和“参公”管理的人员，还包括国有企事业单位、基层群众性自治组织中从事管理的人员以及其他履行公职的人员，监督职能主要是对公职人员的监督检查、职务违法和职务犯罪的调查，合法合理对相关人员作出处分、问责、审查甚至公诉，并向监察对象所在单位提出监察建议，“其主要实施目的在于查处滥用职权、浪费国家资财、贪污贿赂等行为，增强国家预防腐败及抵御风险的能力，进一步深化国家廉政建设”⑦。综上所述，国家审计与国家监察监督的根本目的都是为了监督和制约权力，防止权力的滥用和腐败，在防止公共经济权力寻租和反腐败等层面的法定职能上基本遵循“分工逻辑”，但也存在部分交叉，这些构成二者合作监督的功能要件。

第三重：分权逻辑——权力上“同质”，但不“等位”

监察权和审计权都属于国家监督权力。国家审计是“从监督监察财政财务收支入手，以责任履行和责任追究为重点”⑧，是权力制衡的重要工具，属于国家监督权力。《监察法》第三条规定了由各级监察委员会行使国家监察权力，即“依照本法对所有行使公权力的公职人员进行监察，调查职务违法和职务犯罪”。由此可见，国家监察和国家审计都是党和国家监督体系的重要组成部分，无论是权力的性质，还是权力的作用，监察权和审计权都是“同质”共生的。

国家监察和国家审计虽然“同质”，但也遵循着一定的分权逻辑，即并不“同源”，而且还存在着“非等位”的关系。从权力位阶来看，监察权存在双重授权关系，处在权力位阶的第二层级，即：(1)公民对于国家(人民代表大会)的授权关系；(2)国家(人民代表大会)对于监察委的授权关系。审计权存在三重授权关系，处于权力位阶的第三层级，即：(1)公民对于国家(人民代表大会)的授权关系；(2)国家(人民代表大会)对于政府的授权关系；(3)政府对于审计机关的授权关系。换言之，人民代表大会及其常委会的监督权处于监督权力的第一层级，监察委员会的监督权处于监督权力的第二层级，审计机关的审计监督权处于监督权力的第三层级。这种权力位阶的“非等位”关系，会影响国家监察和国家审计的权力边界，进而影响二者之间的合作监督效能。在“一府两院一委”的权力架构下，监察监督权力得到强化、监督权限得到拓展，这势必要求从国家治理全局的高度进一步厘清监察和审计的权能边界，既要保证审计监督与监察监督的协调配合，又要避免权责配置不清、职能交叉重复、浪费监督资源等问题。⑨

国家审计与国家监察的协同监督：实践路径

根据前文所述，实现国家监察与国家审计协同监督的关键是在党的统一领导下，通过监督权的科学配置，协调监察委与审计机关之间的关系，通过信息共享优化合作流程，逐渐“形成复合型的权力监督网络”⑩，进而最大限度地发挥监察和审计的监督效能，总体上，可概括为“三个统一”，即统一的领导、统一的机制和统一的平台。

(一)党的统一领导是实现国家监察和国家审计协同监督的根本原则

要弥合“监审分离”引致的体系“分离”，最根本的是要实现党的领导与审计独立、监察独立之间的和谐统一。中国共产党的领导是中国特色社会主义的最本质特征，也是优化国家监督职责、实现党和国家监督体系现代化必须坚持的根本原则。2018年3月，《国务院机构改革和职能转变方案》中提出“组建中央审计委员会”，这是党对国家审计工作领导的创制之举，基本实现了“审计独立”与“党的领导”的相互结合与相互促进，是推进国家审计现代化的重要举措。独立审计是保证国家审计客观、公正、有效的根本。优化国家审计职责的价值追求是逐步实现“独立审计”，建立集中统一的国家审计监督体系是实现“独立审计”的组织前提。目前我国的地方审计机关同时接受“本级政府行政首长”和“上级审计机关”的双重领导，人、财、物受同级财政安排，而审计监督的对象就是同级财政，尤其以审计同级财政资金为主，这种“同级审”俨然成为独立审计的掣肘。2018年《宪法》第一百二十七条规定：“监察委员会依照法律规定独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”同时，深化国家监察体制改革、建立国家监察委员会的一个重要目的，就是加强党对反腐败工作的统一领导，由“同体监督”变为“异体监督”，保障监察监督的独立性，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。基于此，可考虑建立中央审计委员会与国家监察委员会统一领导的、两家监督部门共同合作的协调机构，并配适相应的权力与资源，制定组织联动机制，以破解“分离之困”。

(二)协同监督机制是形成国家监察和国家审计监督合力的组织支撑

建构国家监察与国家审计的协同监督机制，首先必须找到支撑点，形成监督合力，以发挥二者“1+1>2”的协同效果。从运行管理的层面来看，协同监督中的流程设计以及监督后的责任追究构成了协同监督机制的两大支撑点。一方面建构国家监察和国家审计的工作流程协同机制。业务流程是审计监督与纪检监察衔接落实的关键步骤。这既需要在业务工作的计划制定和实施过程中确立相互间开放性衔接机制，构建成熟而稳定的流程规章，又需要为临时衔接提供开放通道，从而确保从监督计划制定、线索主动移交到责任追究配合，从共施外部监督到互为监督对象，均有章可循、有迹可循。另一方面建构国家监察和国家审计的责任追究协同机制。党的十九届四中全会《决定》提出“构建一体推进不敢腐、不能腐、不想腐体制机制”，对权力运行的制约和监督，必须落实到责任，强化责任追究。只有抓好整改问责环节，才能提高监督实效，实现压力逐级传导，推动问题和责任层层落实，对权力运行中存在的问题不应仅停留在纠错阶段，而是要落实责任，建立更加开放的问责追责体系。首先要明确责任主体、明晰责任范围，审计机关及时跟踪了解移送案件的查处情况，并根据监察委员会的需要，详细介绍审计查证过程及具体情况，将审计发现的问题或者案件线索进行有效的党内问责或行政问责。各监督方式协同配合完成对不同类型责任主体、不同性质责任的追究，有效弥补审计问责能力的不足，实现对滥用错用权力进行纠错问责的共同目标。其次，细化问责标准，落实领导干部整改责任。审计机关定期将整改不力、屡审屡犯的情况在一定范围内进行通报，由同级政府或主管部门追究被审计单位主要负责人的整改责任，进一步加固加长监督链条，通过客观理性的公开问责，增强审计监督和监察监督对发现问题、整改问责的效果。

(三)信息共享平台是实现国家监察和国家审计协同监督的技术支撑

目前，各单位、各部门信息系统基本处于封闭状态，彼此之间未能实现数据共享，审计机关和监察委员会可以把相关单位和部门的数据关联起来，加大科技投入和资源整合力度，健全点线面结合、网下网上结合，建立立体化、信息化的协调沟通机制，逐步建立从中央到地方的常规的“监审协调”机制，并以专案协调、专题协调、项目协调为补充，探索建立监督成果内部交流制度，采用内部信息、工作交流、监督简报等形式，将监督成果交流分享，以深化重点领域和重大政策的协同监督，坚决遏制腐败寻租行为，压缩腐败寻租空间。同时，以网络化、信息化为重点，充分应用区块链等技术，利用大数据优势，提高信息共享水平。建立信息的监审共享机制即提高监察监督和审计监督运用信息化技术复核问题、评价判断、宏观分析的能力。这是实现审计全覆盖和监察全覆盖的数据保障和技术基础，在逐步建立全国联网数据库的基础上，充分利用跨行业数据库，如将财政、地税、社保、医疗、民政等部门的数据综合起来加以运用，有效扩大监督范围。中央、地方各级监察委员会和审计机关依据各自的职权范围，采集获取相关单位、部门、地区的各类电子数据，建立相应的数据中心库，将所采集的数据进行综合分类储存、管理，运用大数据技术，逐步实现一定范围和层次的数据网络关联，开展数据的上下联动，实现审计数据和监察数据联网，依法审计、监察和惩治各类职务违规违法活动，以构建不敢腐、不能腐、不想腐的长效机制。

综上所述，党和国家监督体系中，国家监察与国家审计虽然分属两种不同的监督类型，但却都是这一体系不可或缺的重要组成部分。两者有各自的优势和强项，基于审计监督和纪检监察职责权限、监督重点和方式差异，以腐败治理、纪律监督、政策落实、风险防范、权力优化、追责问责等为重点领域，借助协同机制、沟通平台和信息共享，实现技术互鉴和成果互认，以优化监督资源的配置，推进监督的全面覆盖，最大限度发挥两种监督的综合价值，提高监督权威和绩效，切实推进国家治理体系和治理能力走向现代化。〔本文受到江苏高校哲学社会科学研究一般项目“推进江苏审计高质量发展走在前列的对策研究”(项目号：2019SJA0335)资助〕

①冀睿：《审计权与监察权之关系》，《法学》2018年第7期。

②秦前红：《国家监察委员会制度试点改革中的两个问题》，《四川师范大学学报》(社会科学版)2017年第5期。

③金太军、张劲松:《政府的自利性及其控制》，《江海学刊》2002年第2期。

⑤赵军锋、金太军：《走向“审计国家”：国家治理现代化进程中的国家审计》，《江海学刊》2019年第1期。

⑥习近平：《加强党对审计工作领导 更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用》，《人民日报》2018年5月24日。

⑦张艺琼、冯均科：《监察体制改革下的国家监察与国家审计协作机制》，《财会月报》2018年第24期。

⑧刘家义：《国家治理现代化进程中的国家审计：制度保障与实践逻辑》，《中国社会科学》2015年第9期。

⑨朱殿骅、伍学进、吴健茹：《国家监察体制改革背景下完善国家审计制度的思考》，《西安财经学院学报》2018年第6期。

⑩姜江华、刘誉泽、杜相乾：《中国特色社会主义审计理论制度：发展历程与改革重点》，《中国行政管理》2018年第9期。