再治理：参政党民主监督的效能增进及其治理转向

2020-09-28管志利

理论导刊 2020年9期

管志利

摘要：随着民主监督概念的正式提出和科学界定，参政党民主监督思想不断取得新的发展。当前我国参政党民主监督面临观念认知程度不够深、运行保障机制不健全、运行整合机制较薄弱等现实困境。传统政治文化和民主政治理念，民主党派的自身建设程度，執政党的观念、态度和行为，民主监督的制度化建设水平等因素制约着民主监督效能的增进。要摆脱民主监督困境增进民主监督实效，应从理念、制度、主体、技术等四个维度，构建参政党民主监督效能增进的协同治理结构，以对其进行再治理。

关键词：参政党;民主监督;协同治理;治理结构

中图分类号：D627

文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2020）09-0069-06

党的十八大以来，习近平先后提出了“监督要动真格的、要真监督”“推进民主监督的制度化、规范化、程序化”等一系列新思想新要求。2015年9月颁布的《中国共产党统一战线工作条例（试行）》，明确了民主监督的十种形式。随着民主监督概念的正式提出和科学界定，及其性质、内容、形式和要求的进一步明确，民主党派民主监督思想不断取得新的发展。党的十九大报告提出“支持民主党派按照中国特色社会主义参政党要求更好履行职能”（民主监督是民主党派的主要职能之一），十九届四中全会强调“加强中国特色社会主义政党制度建设，健全相互监督机制”。“有力的民主监督”体现了我国新型政党制度的独特制度优势，如何更好发挥民主监督的制度效能成为当前发展社会主义民主政治的重要主题。

一、中国特色参政党民主监督的理论源流及其特点

马克思恩格斯提出，任何无产阶级专政的国家必须最大限度地实现社会监督和群众监督。列宁认为，民主监督是实现社会主义民主的重要方式，它可克服以权谋私和官僚主义，并提出建立全方位的民主监督体系，改组党的监察委员会和工农检察院，发动人民群众监督执政党和政府。马列主义 “权利监督权力”的思想，对我国政党制度形成有着深远的影响。执政党和参政党分处核心生态位和特殊次生态位，须从思想上认识参政党政治生态位的重要性，从制度上为其提供有效的生态互动机制，以《政党监督法》为其监督提供生态保障 [1] 。西方国家的政党监督，其理论源自于“人民主权论、分权制衡论、权力腐败论、合法反对论”等，主要围绕政党选举和议会监督政府进行。西方政党监督体制的建立健全是以启蒙运动为先导，其中政党监督尤为重要、居于突出地位的属英国，主要表现为在野党或反对党对执政党政府的监督，通过竞选、权力体制、新闻媒体进行监督，有相互监督的积极一面，但也可能导致恶性竞争，具有忽视国家和人民利益的一面。

我国的参政党民主监督有着自身的独特性。第一，我国民主监督的突出特点在于其政治性。1982年《中国人民政治协商会议章程》提出“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”十六字方针时，特别强调民主监督的非国家权力性质和法律约束性质;第六届全国政协主席邓颖超强调民主监督是发扬社会主义民主不可缺少的重要渠道。第二，强调协商民主是民主监督的重要内容。我国参政党民主监督的基本使命是遏制腐败，其本质是对权力的制约与平衡，是一种“在协商中监督和在监督中协商”的民主监督。第三，民主监督的本质是社会权力支持的权利监督。民主党派民主监督具有宪政内涵，在宪政语境中兼具权力和权利的属性;民主党派的民主监督权，是一种权利而非政治权力，是一种“社会性权利”而非“政治权利和法定权利”，其后盾是“社会权力” [2] 。第四，民主党派是民主监督的重要主体。参政党是现代国家治理的重要主体，是现代国家治理的参与者、智囊团、监督者和服务者。第五，民主监督的基本特征表现为“政党性、政治原则性、利益一致性、批评建议性、广泛代表性”，或者体现为“根本利益的一致性、监督关系的相互性、行为主体的独特性、参与过程的独立性、形式内容的层次性”，或者具有“政治性、民主性、合作性、制度性和监督性”等，或者体现出鲜明的民主性、合作性和表达性。

监督的实质就是委托之权对受托之权的一种控制与约束，民主党派民主监督与人民政协民主监督二者紧密联系，但在监督内容和监督形式上是不同的，前者是参政党对执政党的一种党际监督。建立在人民民主、公开透明、独立平等、协调互补等原则基础上的民主监督，才是有效的党际监督。国内学者强调从“知情、沟通、反馈”三个环节健全民主监督机制，以“异体”监督视角强调其重要性，将其视为对执政党治国理政过程的政治监督，是民主党派作为主体参与国家治理的重要内容。民主党派民主监督的有效性受制于“主体客体、制度化水平、体制机制、法治保障”等因素，可从“氛围、能力、力度、动力”四个维度，通过“拓展民主空间、激活政党特性、创新形式方法、加强机制建设”等来增强民主监督的有效性 [3] 。平衡计分卡和公众满意度测评模型，则有助于构建科学化、民主化、制度化的民主党派民主监督实效评估机制。

国内学者从不同的立场、视角和语境对民主监督以及民主党派的民主监督进行了全面深入的阐释，具体议题主要聚焦于民主监督的“理论、内涵与特征，内容、机制、程序以及实效性评估和路径策略”等方面。总的来说，有关民主党派民主监督的研究正在蓬勃发展，但相关研究更多聚焦于价值、结构和功能等宏观方面，既难以揭示民主监督活动的动态过程，也无法对民主监督机制、监督资源、监督主体、监督客体等要素间的互动及其机制进行解释;部分研究者已注意到民主监督的重要性，也提出了增强民主监督有效性的相关路径，但大多流于理论演绎和碎片化分析，没有形成系统明确的理论定位和分析维度等。

二、参政党民主监督的现实困境及其效能增进的影响因素

（一）参政党民主监督的现实困境

有学者运用政党监督视角，从“制度建构落后于理论预设目标、民主监督意愿与现实监督效果的落差、领导党的雅量与民主党派胆量增强如何共生”的角度，揭示了参政党民主监督所面临的突出困境[4]。新时代社会各阶层民主诉求的多元化发展，以及权力的多元化格局，对参政党民主监督提出更高要求，如何超越民主监督的权利监督范畴，突破民主监督困境，成为新时代中国特色民主监督的全新研究课题。

一是民主监督的观念认知程度不够深。2005年《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》（简称《意见》）没有对民主监督和参政议政划出明确界限，因而致使中共党政部门对此仍然认识不深，民主党派负责人对此也出现认识偏差，导致民主监督出现形式化趋向。首先，党中央高度重视民主党派的职能发挥，十九大报告强调“支持民主党派按照中国特色社会主义参政党要求更好履行职能”，但部分党政干部对民主党派的职能缺乏深刻认识，认为民主监督这种非强制性非约束性的软法监督，与强制性、约束性的硬法制约相比无关紧要。其次，主观认识上担心民主监督缺乏约束力、会得罪人或致前途受影响，民主党派成员监督热情不高。当前民主党派的民主监督依然存在“重参政议政，轻民主监督”“重事务监督，轻党务政务监督”“重个人监督，轻整体监督”“重形式监督，轻实质监督”等监督弱化问题 [5] 。最后，民主监督作用常常被定位于“控制腐败”方面。产生这一认识误区，是由于没有认清民主监督贯穿政党监督过程始终这一重要特征。控制腐败只是民主党派民主监督的一个方面，还应包括对“方案选择和重要决策、决策执行和民意反馈、依法执政和干部任用”等方面的民主监督。

二是民主监督的运行保障机制不健全。其一是民主监督的法制机制不健全。有学者提出，通过制定政协法和政党法将民主监督纳入党际监督内容并使之成为法内制度（也有学者认为民主监督不宜法律化）。我国至今未出台调整和规范民主监督制度的法律法规，导致民主监督的整体功能难以得到发挥 [6] 。其二是民主监督的权力制约机制缺失。目前民主党派的民主监督限于权利监督和柔性监督范畴，属于缺乏强制性的“软团”监督，职能履行缺乏约束力，民主监督实效几乎完全取决于执政者的宽容态度，难以形成权力监督。其三是民主监督的党派资源配置机制较粗放，还处在量的扩张阶段，民主监督未超出参政议政的制度范畴，需要在资源配置上超越革命逻辑，创新党派干部选用机制，使党派监督平台回归国家治理的制度建构。其四是民主监督的组织人事制度滞后，党派成员很少担任政府实职和正职，常常由“下级副职”晋升为“上级副职”，政党监督常以个人名义（如以人大代表、政协委员、特邀监督员名义等）代替组织名义开展监督，党派内部专职民主监督机构缺乏，活动经费及工作人员缺乏，民主监督的制度化、规范化和专业化程度低。

三是民主监督的运行整合机制较薄弱。首先是民主党派获取信息的主动性不够，导致信息获取数量少、质量差，加上对新媒体、云资讯的忽视，民主监督呈现低质量运行。其次是民主党派与党政部门沟通机制不畅，中央层面一般乐于接受民主监督，但基层单位部门主动接受民主监督、经常参与政党协商的少，对监督结果及时反馈的更少，甚至干脆不反馈，或者“認真承诺、坚决不改”，或者“重形式、轻内容”，或者“避实就虚、有议无决”，使得民主党派的有效监督成为“水月镜花”。最后是知情沟通的监督机制不健全，现有制度实践和运作过于强调党员领导干部自觉自愿接受监督，而从制度设计上强化监督动力不足，知情、沟通、反馈、绩效考核等环节的制度机制不健全或缺失，保障机制以及各种监督形式的联动互补机制不健全等。

（二）参政党民主监督效能增进的影响因素

有学者从“民主监督的外部环境、参政党监督意识与能力、中共党政领导接受监督的自觉性、民主监督机制”等方面概括出参政党民主监督效能增进的影响因素 [7] 。进一步讲，民主监督的主体、客体因素，民主监督遭受冷遇的历史因素，政党监督定位的阶段性失衡、社会舆论氛围等现实因素，民主监督的制度化建设水平、合作型机制创新等体制性因素，不同程度地影响了民主党派民主监督效能的发挥，总体可概括为如下四个方面。

一是传统政治文化和民主政治理念影响民主监督的效能增进。民主党派的民主监督植根于我国的政治文化土壤，其实践受到传统政治文化的深刻影响。内化于中华民族心理结构中的传统政治文化，深层次影响了我国的政治制度和政治思想。古代谏议制度仅为巩固王权服务，而非对后者进行制衡，王权专政以及历史上多党合作对民主监督的漠视，导致民主监督传统缺失;自省自修的政治文化氛围，群众更多期盼“贤能明君”而非期待完善政治制度，这种儒家伦理型政治导致民主监督缺乏生成空间;相比西方社会以个人为中心的“团体格局”，我国社会是以熟人关系为主轴的“差序格局”，再加上家庭的事业组织性质，导致我国民众的“权利―法治”观念缺失，滋生许多有悖于现代民主政治的理念，导致民主党派的民主监督难以发挥其应有效能。

二是民主党派的自身建设程度约束民主监督的能力空间。其一是民主党派组织队伍建设薄弱，民主党派的总体人数较少，基层组织软弱涣散，很多民主党派都不再根据自己党派鲜明特点吸纳新成员，导致成员对自己党派政治认同度降低，党派凝聚力和代表性也随之减弱;民主监督组织化程度不高，具体业务领域的党派成员长期脱离组织生活，把民主监督寄托于上级领导，利益表达范围有限，政党属性及其凝聚力未能得到充分发挥。其二是参政党民主监督意识不强，民主党派的行政化倾向和自身独立性的淡化使其对执政党产生依附性，臣民意识以及受其影响而产生的“清官思想”和“不在其位、不谋其政”观念，导致民主党派及其成员不想监督、不敢监督、不愿监督，认为民主监督工作无非就是“座谈听会、发言举手”，缺乏监督主动性和积极性。其三是参政党新生成员缺乏坚定政治信仰和丰富历练，年轻一代的民主党派成员缺乏丰富的政治历练，以及为民主政治奋斗终生的坚定政治信念，知识分子固有的“明哲保身”特质使得他们在遇到困难和挫折时，容易退出民主监督过程，亟须提升党派主体监督意识。其四是民主党派成员自身能力不高，对监督客体和方式方法的不了解，对民主监督性质和途径的不清楚，导致民主党派成员不善于开展监督;专注于自身领域的业务专家，由于对民主监督技术的无知和跨行监督的弱权威性，对民主监督的理论研究也乏善可陈，导致民主党派成员不懂得如何监督。

三是执政党的观念、态度和行为制约民主监督的动力提升。在我国，参政党民主监督效力的真正增进，依赖于中共地方党委尤其是一把手对统战工作和民主党派的高度重视，有赖于各民主党派对中共地方党委的总体依赖局面的改变。作为执政党的中共和作为参政党的各民主党派，二者团结合作、相互监督，超越了西方政党之间的相互反对、相互竞争关系。中共党政领导接受监督的意识，对民主党派的尊重、重视和支持的程度，对党委政府开展民主监督情况的考核力度，对民主党派的知情权、参与权、表达权和监督权的保障程度，以及对于提升民主党派民主监督的动力至关重要，也关系到国家治理体系和治理能力现代化的有效推进。中共在各级领导职务中实行确定适当比例的民主党派人士的制度，但一些地方未能真正落实到位，党内外尚未形成真正有效的制衡关系，这也制约了民主党派的民主监督动力的增强。

四是民主监督的制度建设水平加大民主党派的履职难度。相对于政治协商的规范化制度化和参政议政成效的逐步显现，民主监督成为民主党派的履职短板，各个民主党派的工作总结对民主监督轻描淡写，甚至认为“有名无实的民主监督影响多党合作声誉”。民主党派应该着重履行参政议政和社会服务职能，尤其要发挥好前者的间接监督作用。有学者把民主党派的民主监督当作一个完整的制度设计和政治过程，设计了“知情、权利保障、反馈、沟通、考核激励”等环节，对民主党派民主监督职能履行情况进行了调查。调查结果显示，民主党派成员普遍反映民主监督渠道较为丰富和畅通，而民主监督缺乏约束力和体制支撑，导致监督方和被监督方获取信息的不对称，成为当前民主监督的最大难处 [8] 。

三、协同治理视域下民主党派民主监督效能增进的治理结构构建

中共与各民主党派具有共同的政治目标，在一定程度上共享政治资源和行政资源，但我国参政党民主监督具有非完全性的协同特征：目标一致、资源共享、责任共担、互利互惠、深度交互，在内涵上体现出一种构建良善关系的协同治理 [9] 。而协同治理的动力机制包括内生型和外生型两种来源，体现出一种“理念―结构―制度”的动态演化过程[10] 。参政党民主监督的效能增进，需要以自生自发秩序和合作主义外生秩序的互动过程为基础，从理念、制度、主体、技术等四个维度构建一种民主监督效能增进的协同治理结构，以对其进行再治理。

（一）理念协同：发展社会主义民主政治文明

一是执政党要有主动接受政党监督和异体监督理念。基于风险社会的不确定性和人类的有限理性前提，执政党既要具备接受民主监督的雅量、自信和自觉性，形成在监督约束中生存的行为习惯，真诚营造民主氛围;又要消除民主监督的多重障碍，明确监督方民主党派的主体地位并保证其自主性，切实发挥民主党派民主监督的实效性。

二是执政党要有依法接受参政党民主监督的观念。坚持领导推动民主监督立法树纪，在宪法法律范围内全面拓宽民主监督范围和领域，如对脱贫攻坚和乡村振兴开展民主监督;民主党派要树立民主监督的使命责任意识，在内容上重点监督中国共产党的依法执政行为和党员干部的履职尽责、清正廉洁，提升民主监督的约束力和实效性。

三是充分认识民主监督是人民民主权利的组成部分和重要体现。保障和发展人民的参与权、知情权、表达权等民主权利，扩大公民有序政治参与和协商民主，建构参与型政治文化来保障民主权利，更好地实现“以权利制约权力”。同时，根据我国新型政党制度赋予民主党派的民主监督权利和职责，着力从“主体自主性、客体认同、监督范围、监督权的依据和准则、监督形式和条件”等方面构筑民主监督权力体系，以权力系统的开放性和扁平化有效纠治官僚主义顽疾 [11] 。

四是夯实理论基础并推进民主监督的核心价值认同。从“政治―政党―监督”的三重制度维度夯实民主监督的理论研究，在民主监督的“内涵、性质、功能、原则、程序、主体、客体、对象、方法”等方面达成广泛共识，探索民主监督的规律性问题，借助现代信息技术，为形成民主监督合力提供理论指引和情感认同。

（二）制度协同：健全创新参政党民主监督制度体系

民主党派的民主监督职能主要集中于政治监督层面和法律层面的监督。民主党派民主监督效能的发挥，很大程度上取决于民主监督的制度化程度。这要求重点加强民主监督的“知情―权利保障―反馈―沟通―考核激励”等各个环节的制度建设，对每个环节的程序规范、内容范围、方式渠道等予以明确，恰当区分民主党派的民主监督、参政议政和政治协商的职能范围和任务。

一要健全相关法律制度。探索制定参政党民主监督条例（办法或意见），明晰民主监督与参政议政、政治协商的权利边界，推进程序化规范化建设，让民主党派对民主监督的认识不再模糊，从而更加自觉主动、意志更加坚定地履行民主监督职能。

二是民主党派可采取垂直性领导体制。避免让傲慢权力做空民主权利，预防和严惩打击报复行为，健全包括知情权、质询权、督办权、弹劾建议权等在内的民主监督权利支持体系。通过丰富民主监督形式、拓宽民主监督渠道，并结合地方实际创新和完善监督小组、召开民主评议会、开展明察暗访、举行媒体沟通会、搭建网络平台等渠道形式，推动民主党派深入调研，对重大决策或民生事项听取民主党派意见，并由其参与决策绩效评估等。

三是健全民主监督的“沟通―反馈”机制。充分利用现代信息技术建立健全“日常党际信息沟通平台”和对口联系制度，建立迅速准确的信息传递机制和民主监督专报制度、信息处理反馈机制，引入质询机构，保持民主监督的生机与活力，增强其约束力和自主性。

四是建立民主监督的组织化保障体制。在组織制度上突破民主监督停留在党派内部监督和原则性规定的局限，设立政党监督的专门机构，可考虑把民主监督嵌入到纪检监察制度、党内巡视制度和政府部门的对口联系制度之中，制定更加精细化、具体化的程序和条例细则，使得柔性监督拥有可操作的韧性机制;加强特约监督员队伍建设，扩大民主党派在政府部门担任特约监督员的比例，以整体组织形式处理好与被监督对象之间的关系，多方交流信息经验以提高民主监督水平。

五是健全责任机制和考评激励机制。监察部门依据系统完善的民主监督考核指标体系，对民主监督的主体和客体进行考评，根据考评结果进行奖惩，或追究相关人员的责任 ;从“三性四度”，即“运行高质性、范围宽广性、时机恰当性”和“渠道畅通度、信息丰富度、操作便易度、效益显著度”等方面考评民主监督水平，提升监督主体的勇气、动力和责任感，增强被监督方的紧迫感和压力感，全方位高效提升民主监督水平。

（三）主体协同：构筑以合作治理为导向的行动者网络

一是执政党要尊重和重视民主党派民主监督。重视和支持民主党派独立调研，明确民主监督中各方权责义务，扩大民主党派的知情权和反馈权，拓宽经费资助渠道和监督载体;民主党派应秉持高度的使命感和责任感，把民主监督融于政治协商和参政议政之中，做到常态化监督与专项问题监督相结合，通过调研提出可操作性、可行性的科学建议，通过提案、直通车等多种形式反馈以行使民主监督权利，推动监督职能有效落实。

二是民主党派应充分认识基层调研对民主监督质量的重要性。将调研成果及其数量与质量作为民主党派自身绩效考核的重要内容;要坚持实事求是的调研原则，调研方法要与时俱进，在宏观视野中把握微观行动，写出有真知灼见的调研报告;要建立调研报告评选机制，定期评出具有敏锐问题意识的调研报告，将其结论作为民主监督的可靠依据，增强民主监督的针对性和科学性。

三是民主党派要大力加强基层组织建设。提升组织化程度、升级组织化力量、增强组织化归属，发挥民主党派的集体智慧优势，积极参与党委政府召开的重要事务座谈会和征询会，加强民主党派领导班子建设，全面考核和精心选择具有较高社会政治地位、高超参政能力、极高人格魅力和丰富监督历练的党派成员做民主党派负责人，以更好整合参政资源，提升监督主体意识。

四是民主党派要构建成员发展优选机制。建立常态化教育培训制度，不断提升党派成员的政治能力、组织能力、学习能力等综合素质与能力等，充分发挥特约监督员作用，确保后者工作态度和专业素质过硬，引导监督员在面对关系群众切身利益问题的执政偏差行为时，做到实事求是、认真履责、客观公正。

（四）技术协同：深化民主监督的软法协同和系统协同效应

软法之治和网络民主有力推动了各种监督合力的形成和民主监督目标的实现，但当前民主程度较低影响了参政党民主监督软法规范的“软监督”效能发挥，亟须利用参政资源充实和扩大民主，建立和完善民主监督机制以充分发挥民主监督效能。

一是作为参政党的各民主党派，要进一步提高民主协商和监督能力，依托人民政协广泛开展民主监督。人民政协的强大有助于增强民主党派的组织力量，从而使之在不断增强民主党派话语权的基础上与中国共产党同心同德，共同开创中国特色社会主义现代化建设新局面，共同推动国家治理体系和治理能力现代化的实现。

二是参政党民主监督应与党内监督、国家权力机关监督以及舆论监督、社会监督等其他形式监督相辅相成、互补互通和协调配合，并不断拓展新领域。作为一种非刚性的政党监督和政治监督，它可充分借助互联网、大数据、区块链等现代信息技术，扩大网络民主监督的影响力，开展民主监督能力提升的专题培训以增强民主监督意识，使得参政党民主监督这一“社会权力”真正形成对执政党权力运行的有效约束，成为我国监督体系的有机组成部分。

三是以政党协商协同政党偏好，将民主监督嵌入政党协商过程。由于政党协商与民主监督之间存在结构重叠与功能同构，慎议式政党协商可以更好地增强民主党派民主监督的正当性基础与程序性正义 [12] 。民主党派可利用政党协商的制度化渠道，对执政党及其行为决策提出意见和批评建议并实现互动反馈，以进一步增强民主监督效能。

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