工会参与社会治理的困境与对策探究

邵彦敏 赵龙

摘 要： 推进国家治理体系和治理能力现代化，需要全面提升社会治理效能。工会作为职工群体组成的进步群团组织，在社会治理进程中能够发挥维护社会和谐稳定、激发社会治理活力和优化社会治理方式的重要作用。在落实工会职能的具体过程中，工会陆续出现了覆盖面有待拓展、职能需要进一步落实、运转经费紧张等客观问题，应当着手从优化工会履职尽责法治环境、坚持工会改革方向、加强工会组织队伍建设、提升工会经费使用效能和创新工会工作方式等方面探索破解之策，推动工会多方位、高效率地参与社会治理。

关键词： 工会;社会治理;社会治理效能

中图分类号：D412

文献标志码：A  文章编号：1002-7408（2020）09-0063-06

“从纵向看，国家治理体系包括国家治理、地方治理和基层治理;从横向看，国家治理体系包括国家治理和社会治理。”[1]广义的国家治理等同于治国理政，是与地方治理和基层治理范围相区别、对一国所有事务的治理;而狭义的国家治理则是与社会治理相区分，着重强调政党、政府和政社关系三个方面的治理。党的十九大对我国社会治理体制的内涵作了明确阐述，即“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”，并且要求社会治理重心向基层下移。在推动社会治理重心下移过程中，社会治理作为直面基层群众具体事务的治理，其治理边界与基层治理基本一致。民生工作和社会治理工作是社会建设的两大根本任务。步入新时代，相比于重视将经济发展成果转化为基本公共服务的民生工作，“社会治理工作着力于构建与社会主义市场经济秩序相适应的、良好的社会公共秩序，包括社会协商与矛盾化解、安全发展与治安综治、城乡社区建设与社会组织参与、社会心理服务等事关总体国家安全与和谐稳定的社会事务。”[2]

党的十九届四中全会明确指出，构建基层社会治理新格局要充分发挥工会等群团组织的作用。《中国工会章程》阐述了工会具有“维护、建设、参与和教育”四项主要社会职能，其中维护职工的合法权益是其基本职责。中国工会十七大就新时代中国工会与党、政府和职工群体的关系以及自身改革工作作了全面布局，李克强总理在大会上对工会履职尽责提出了三点建议：“一是要在发展中保障好广大职工合法权益;二是工会组织作为党联系职工群众的桥梁和纽带，要积极服务发展大局，竭诚服务职工群众，为构建和谐稳定的劳动关系发挥更大作用;三是各级政府要大力支持工会工作。”[3]在共建共治共享社会治理格局中，工会作为职工自愿组成的群团组织，是职工群体与所在单位和政府之间的桥梁纽带，能够向企业和政府传递职工群体生产生活需求，通过与企业和政府之间的协商协调以维系和谐的劳动关系;也能向职工群体阐释政府和企业的相关规章制度，教育引导职工积极参与经济社会建设，推动“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。在落实党和国家多次强调的“社会协同”治理方略上，工会作为重要的治理主体和职工群体参与社会治理创新的主要组织者，可以在参与社会公共政策制定、参与社会事务治理监督、协调社会利益关系和强化社会服务功能等方面大有作为，促进“实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”的治理局面，推动社会治理效能的全面提升。

一、工会参与社会治理的必要性

改革开放以来，社会治理日益引起党和政府的高度关注，经历了由社会治安综合管理发展到社会管理，再发展到社会治理，再上升到社会治理现代化这样一个演变过程。社会治理的政策目标也在与时俱进地发展，由最初强调政府要维护好社会稳定发展到现如今的“打造共建共治共享的社会治理格局”。工会作为职工自愿组成的群团组织，对包括职工群体在内的人民群众具有广泛的影响，在社会治理体制的演进过程中，其地位由政府发挥管理职能的协助者转变为独立的重要社会治理主体，在落实国家相关政策和维护职工正当权益方面具有独特优势，其职能的充分发挥有利于实现社会治理的政策目标。

1.维护社会和谐稳定。工会的基本职能就是表达职工合理诉求、保障广大职工群众的合法权益。在实践中，工会作为职工组成的群团组织，可以集中表达职工诉求，与政府和企业一同协商解决劳动关系问题，以集体力量保障职工的合法权益。劳资双方借助工会平台协商解决问题，能够更有效地保障绝大多数职工的合法权益，更好激发职工劳动积极性，提升所在单位的综合效益，以和谐的劳动关系增强社会稳定性。工会还担负着宣传国家大政方针、动员职工积极参与社会主义现代化建设的政治任务。受历史和现实因素的影响，党和政府长期以来高度重视和支持工会的发展，将借助工会平台加强党和人民群众的血肉联系作为一项政治任务来落实。习近平对工会工作曾作出重要指示：“引导职工群众听党话、跟党走，巩固党执政的阶级基础和群众基础，是工会组织的政治责任。”[4]工会具有参与社会治理的政治优势，能够在党和人民群众之间发挥“传送带”作用。工会在发展过程中始终坚持中国共产党的领导和社会主义制度，与党和政府协同治理好与职工紧密相关的各项民生问题，在广大职工群众中弘扬社会正能量，帮助广大职工坚定“四个自信”，抵御西方意识形态入侵，从而始终保持领导阶级的先进性和纯洁性，不断增加社会和谐因素，增强社会主义凝聚力和向心力。

2.激发社会治理活力。社会治理与社会管理差异的一个突出表现是治理主体實现了由一元向多元的转化，即社会治理不仅仅是政府的职责，还要积极动员社会力量参与。不同的治理主体由于其自身特殊性，在社会治理大格局中具有独特作用。相比于其他社会组织，工会具有政治支持、组织完整、职能明确和管理科学等优势，是社会治理的重要主体之一，能够在社会治理过程中持续发挥重要作用，与政府和企业协同解决好一系列重要社会民生问题，提升社会治理整体效能。此外，工会在社会治理过程中的具体作为和实际效能也会产生一定的示范效应，带动更多的社会组织有序参与社会治理进程，落实好国家关于社会治理重心下移的改革要求，以多元治理主体力量来充分激发社会治理活力。多元治理主体格局也有利于贯彻落实“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与和法制保障”的社会治理体制要求，以充满活力的社会治理整体格局来保障不同治理主体治理优势的充分发挥，推动社会治理的社会化、法制化、智能化和专业化，全面提升社会治理效能。

3.优化社会治理方式。党的十八届三中全会指明了创新社会治理方式的方向，即坚持系统治理、依法治理、综合治理和源头治理。系统治理要求在党委领导和政府主导之下，广泛动员社会各方面力量参与社会治理，最终形成治理合力来有效解决社会问题。工会是职工群众自愿组成的群团组织，对于向上传递职工需求、向下宣传政府政策和内部协调解决劳动关系问题具有重要作用，是社会治理主体系统的重要组成部分。依法治理要求社会治理方式和手段要依据国家法律法规而行。无论是依据《中华人民共和国工会法》，还是《中华人民共和国劳动法》，工会都有权参与社会治理，其履职尽责也有正当法律依据。工会作为党领导下的群团组织，能在法律法规之外对职工的言行举止起到软约束作用，高效解决劳资双方之间的问题，以和谐的劳动生产关系助推和谐社会建设。源头治理要求从根源上发现问题、解决问题，强调标本兼治、重在治本的治理理念和手段。工会由劳动端的职工群众组成，能够最直接真实地反映与广大职工群体相关的就业、保险、医疗等民生问题，并且具有参与相关法律法规制定的权利，是从源头解决与职工群众相关的民生问题的重要载体。因此，工会参与社会治理对于坚持系统治理、依法治理、综合治理和源头治理的原则、进而优化社会治理方式具有重要意义。

二、工会参与社会治理的困境

當前，全面深化改革正在如火如荼地推进，社会治理理念也深入人心，这为工会参与社会治理奠定了较为良好的外部环境。但是，工会自身存在的覆盖面有待拓展、职能需要进一步落实和运转经费紧张等突出问题抑制了工会参与社会治理效能的充分发挥，需要着力加以解决。

1.工会覆盖面有待拓展。工会发端于革命战争时期，历经近百年的发展，成长为以中华全国总工会为领导、各基层工会共同组成的结构完整、职能明确、管理科学的群团组织系统。从总体上来看，工会的覆盖面较广，尤其是一些党政机关、国有企事业单位等公共部门工会的组织系统较为完备，履职尽责的意识和能力较强，整体运行状态较为良好。随着社会主义市场经济的蓬勃发展，各类非公有制企业逐渐增多，一些大型的民营企业和“三资”企业遵守国家相关法律法规也成立了工会，为工会开展工作提供必要的物质保障和资金支持，进一步扩大了工会的覆盖面。但是，众多的中小企业在工会组织建设方面还较为薄弱，一方面职工维权意识薄弱、对工会缺乏正确的认识，不愿意积极组建和加入工会;另一方面企业也不注重发挥工会在协调劳动关系、营造良好工作氛围等方面的独特作用，不愿意积极组建和支持工会，最终影响了工会整体覆盖面和单个工会内部覆盖面，导致工会的职能没有充分发挥。发挥工会在社会治理中的重要作用，前提就是要在符合条件的单位组建工会，逐步壮大工会力量，最终形成组织完备的工会系统。众多单位工会建设的缺失或者发展缓慢的现状，动摇了工会参与社会治理的组织基础，从根本上影响了工会参与社会治理效能的发挥，这是需要高度重视并加以解决的基础性问题。

2.工会职责需要进一步落实。中国工会十七大对工会的基本职责作了明确阐释：维护职工合法权益、竭诚服务职工群众。表达职工正当需求呼声、维护职工合法权益是中国工会成立的初衷和发展的基本目标。但是从实际情况来看，一些工会并没有严格依照《中国工会章程》来开展工作，甚至较少召开组织工作会议，自然就不能及时掌握职工工作动态和实际需求，也就很难有效地维护职工的合法权益、营造良好的工作环境。有一些工会虽然按照工会章程要求开展工作，但是工作的务实性有待增强，亟需踏实立足职工实际需求来开展工作，想职工之所想、急职工之所急，千方百计解决职工面临的工作和生活难题，尤其要注重发挥集体力量去帮扶困难职工，而不是简简单单组织一些吹拉弹唱的文娱活动和发粽子、发月饼的福利活动。工会唯有认真履职尽责，切实提升职工的获得感、幸福感和安全感，才能有效增强职工加入工会和参与工会活动的积极性，为工会发展注入源源不断的力量。中国工会作为党领导下的群团组织，也是国家政权的重要支柱之一，“要加强对职工的思想政治引领，引导广大职工增强对党的基本理论、基本路线、基本方略的政治认同、思想认同、情感认同，切实承担起团结引导职工群众听党话、跟党走的政治责任。”[5]当前，在广大职工群众尤其是基层一线职工群众中开展思想政治教育对工会履行政治责任的能力提出了更高的要求，但许多工会受专业人才缺乏、运转经费紧张和职工参与度不高等因素的影响，其政治责任的落实存在缺失或者形式主义的风险。

3.工会运转经费有待进一步增加。充足的资金是工会履职尽责、开展各项工作的必要保障。根据《中华人民共和国工会法》规定，工会的活动经费有五大来源：会员会费、所在单位拨缴经费、所在单位上缴的收入、政府补助和其他收入。从实际情况来看，党政机关、国有企事业单位的工会在运转经费收缴方面较为顺利，加上所在单位拨缴经费和政府补助，活动资金较为充足。但是，许多非公有制企业工会经费收缴却较为困难，一方面部分工人入会后对工会归属感不强、认可度不高，导致按时足额缴纳会费的积极性不强;另一方面企业为追求利益最大化不愿意给工会拨缴充足经费，再加上政府补助和其他收入较少，导致工会运转经费紧张。企业拨缴经费在工会活动经费来源中占有一定比例，一旦其认为工会活动影响了自身利益后必定会想方设法削减拨缴经费，这样就会限制工会维护职工权益的能力，降低职工对工会工作的认可度，进而降低职工参加工会、缴纳会费的积极性，导致工会运转经费紧张的态势进入恶性循环。这种情况在中小型私企中较为常见，最终导致工会停摆或者消亡，甚至异化为维护企业利益的工具。此外，受专业理财管理人员缺乏、支出项目不科学等因素的影响，工会在履职尽责过程中成本增加，加剧了经费紧张的态势。由于基层工会运转经费紧张，上缴上级工会的经费会减少，长此以往必将导致整个工会系统运转经费紧张，从而整体上影响工会这一重要的社会治理主体参与社会治理的活动。

三、推动工会参与社会治理的对策

实事求是地讲，工会在与政府和企业一同协商解决劳动关系问题、组织职工参与社会主义现代化建设和维护社会和谐稳定的过程中发挥了重要作用，助推了社会治理政策目标的实现。为进一步推动工会参与新时代的社会治理进程，更好激发工会在社会治理领域的独特优势，可以从内外部环境五个方面探索具体的对策。

1.优化工会履职尽责法治环境。我国是工人阶级领导的社会主义国家，作为领导阶级组成的群团组织，工会无论在维护职工权益、还是在维持政权稳定方面都具有不可替代的作用。工会要想高效率运转、提升参与社会治理的成效，必须有完善的法律法规作保障。工会工作当前主要的法律依据是2009年修订的《中华人民共和国工会法》，该法律对工会的组织构架、权利义务和经费来源等做了详细规定，为各级工会开展工作提供了必要的法律依据。但是历经十多年的发展，工会所面临的社会环境发生了较大变化，相应地法律法规也应当作出必要的调整修订，例如工会工作的指导思想应当与时俱进，工会参与社会治理的角色定位也需调整等。

随着国家全面深化改革、全面扩大开放战略的深入推进，工会工作面临前所未有的新变化。如何在社会治理中扮演好新角色，如何在不同性质企业中更好履职尽责，如何在中国工会走向世界、在全球治理进程中贡献中国智慧，这些都需要在法律上加以明确界定，从法律层面为工会履职尽责提供刚性手段，及时对《中华人民共和国工会法》《中华人民共和国劳动法》等相关法律进行修订完善，并因时制宜地研究制定一些新法律法规。除了要强化国家层面的宏观立法之外，各地方政府也要因地制宜出台一些法规条例，为地方工会开展工作提供便利。制定了完备的法律法规之后，更重要的是培养包括广大职工群众在内的全体国民遵法守法意识，提升执法人員公正司法的意识和能力，筑牢法律法规维护职工群众合法权益的最后一道屏障。唯有与时俱进地优化工会履职尽责的法治环境，在全社会营造遵法、懂法和用法的法律意识，为工会全面履职尽责、全方位参与社会治理奠定坚实法治基础，才能更好发挥工会在社会治理中的效能。

2.坚持工会改革方向。习近平高度重视以工会为代表的群团组织改革工作，“领导召开党的历史上第一次中央党的群团工作会议，指导制定加强和改进党的群团工作的意见、产业工人队伍建设改革方案和全总改革试点方案等” [6] ，将工会改革纳入到全面深化改革大局中进行统筹规划。工会在发展过程中，部分工会出现了机关化、行政化、贵族化、娱乐化等不良风气，影响了维护职工权益和维护社会稳定职能的落实，也影响了广大职工群众和所在单位对工会的认可度，严重制约了工会的正常运转和未来发展。习近平多次围绕工运事业和工会工作发表重要讲话，明确要求各级工会要始终围绕“政治性、群众性和先进性”来开展工作，这为工会改革指明了方向。

工会是职工自愿结合组成的群众组织，自觉密切联系职工群众、倾听职工的实际需求、保障职工合法权益是工会工作的基本要求。受特殊历史环境的影响，中国工会自诞生之日起就具有政治性、群众性和先进性，在发展的过程中始终坚持走中国特色社会主义工会道路，毫不动摇坚持中国共产党的领导，把落实党的方针政策作为首要的政治任务，“引导职工群众保持和发扬阶级本色，成为党执政的坚实依靠力量、强大支持力量、深厚社会基础”[7] ，自觉为团结职工群众投身社会主义现代化建设、维护社会和谐稳定贡献力量，奠定了其作为国家政权重要支柱的重要地位。党和国家高度重视工会工作和工会在治国理政过程中的重要作用，给予其发展充分的政治、组织和经济等方面的支持，结合工会实际情况指导其改革工作。各级工会应当抓住时机，贯彻落实党中央关于群团组织改革工作要求，坚持工会改革方向，不断转变工作职能、工作作风和工作方式，突显自身的政治性、群众性和先进性，加快形成上下联动、左右互动、整体推动的改革局面，切实增强自身团结教育、维护权益、服务职工的功能，进而争取党和政府、企业、职工对工会的认可和支持，为工会参与社会治理、发挥自身治理效能奠定坚实基础。

3. 加强工会组织队伍建设。建设一支政治素养过硬、服务意识坚定和业务能力突出的组织队伍，是工会高效运转、提升自身社会治理效能的必然要求。当前，各级工会组织面临一系列困境的主要原因就是组织内部出现了问题，其中人员问题又是首因。总体上看，我国党政机关和国有企事业单位的工会组织队伍建设状况相对良好，专职工作人员较多，各岗位职工代表比例较为合理，基本严格按照工会章程来组织开展各项工作，履职尽责效率较高。但是，广大基层工会人员队伍建设发展则较为缓慢，尤其是非公有制企业工会的组织队伍建设问题更为突出。一些中小型非公有制企业过于注重经济效益，没有严格遵守《中华人民共和国工会法》和《中国工会章程》要求，很少聘请专业人员参与工会管理，也不注重工会中各岗位人员的比例配置，甚至安排企业管理人员进入工会领导决策层。

加强工会组织队伍建设，重点就是要解决众多基层工会的组织问题，不仅要优化管理层的人员配备、不同岗位的职工代表比例，增加工会专职管理人员和一线职工数量，还要加强对全体会员的思想政治教育，因人制宜地提供职业技能培训，以提高工会组织在维护劳动关系和谐这一社会治理重要方面的能力，同时也为工会动员职工群众参与社会治理奠定基础。此外，上级工会要加强对下级工会组织队伍建设的监督和指导，有条件的工会可以组织相关管理人员参加必要的培训，工会会员也要充分利用对工会组织建设的监督建议权，多方协同落实好工会组织队伍建设工作。

4.提高工会经费使用效能。工会面临的运转经费紧张困境，是供给不足和使用效能较低两方面原因共同所致。经费供给端存在的问题牵涉面较广，非朝夕之功所能解决。因此，工会缓解经费紧张的当务之急是着手提高经费使用效能。工会经费至少有会员会费和所在单位按职工工资总额比例拨缴经费两个比较稳定来源，充分利用好这笔经费，能在一定程度上履行好工会维护职工合法权益、竭诚服务职工群众的基本职能。

为提高工会经费使用效能，首先要坚持工会经费普惠职工的原则，依据职工群众的实际需求，制定好经费使用的整体规划，做好工会经费的预算和决算，自觉接受全体职工和上级工会的监督，规范经费使用程序，确保每一笔经费支出让职工放心、舒心。在经费支出的具体项目上，要坚决避免简单向职工派发物质福利的虚浮工作作风，要从长远着眼、小处入手规划使用经费，多组织开展一些高质量的技能竞赛，对发明设计创新给予必要的物质和精神奖励，以此营造“敢于创新、争当先进”的工作氛围，服务于国家创新型强国建设战略。工会还要重视职工的精神文明建设，利用有限经费建设职工文化宫，组织开展一些职工喜闻乐见的文娱活动，为丰富职工精神文化生活、提升专业技能提供便利。工会还应当加强对困难职工的关心和帮助，为其解决工作和生活中的困难，与政府和其他社会公益组织一道帮助困难职工脱困致富，增强工会的影响力和凝聚力。此外，对于一些专业性较强的职工服务项目，工会也可以通过市场渠道来落实，最终通过加强经费规划、优化服务项目和拓宽服务来源达到提升工会经费整体使用效能的目的。

5.创新工会工作方式。工会的一切工作都要围绕着维护职工权益展开。在以往维护职工权益的过程中，工会都是代表职工与所在单位进行谈判协商解決劳动关系问题。由于工会代表在专业法律知识和劳动权益保障方面知识的不足，保障职工合法权益最大化目标有待进一步落实，尤其是当个别职工的权益受到侵害时，工会职能发挥的局限性则体现得更为明显。为了更有效地保障职工合法权益，工会应当积极与法院、劳动者权益保障机构等进行合作，加强彼此之间工作对接和信息共享，有条件的工会甚至可以外聘专业部门人员作为顾问，为维护职工权益寻求更多司法和行政资源支持，多方协同维护和谐的劳动关系。

互联网时代，各行各业都在加紧与互联网进行对接，工会也审时度势地制定了《全国工会网上工作纲要（2017-2020年）》。各级工会组织要认真落实纲要要求，加紧探索自身工作与互联网融合的新渠道，利用移动客户端、微信和微博等新媒体平台优化各项服务，强化工会与职工群众之间的交流互动，为职工提供更便捷、更多元、更优质的服务。各级工会利用“互联网+工会”的模式来创新工作方式，有利于建设工会系统的大数据库，便于工会系统的整体管理、各级工会交流借鉴先进的工作方式、强化对广大职工群众的舆论引导，进而提升工会工作整体效能。此外，工会还要自觉接受社会各界监督，大胆采用第三方评估和职工满意度测评等客观评价方式来考评工作成效，从而有针对性地创新改进工作方式，推动工会改革工作的顺利进行。

结语

“劳动关系是否和谐，事关经济发展与社会和谐，事关广大职工和企业的切身利益，是加强和创新社会治理的重要内容。”[6]职工群体是中国社会一个庞大且重要的群体，与之相关的治理问题是关系大局稳定的根本性问题。劳动关系的和谐事关经济发展、政治稳定和社会和谐等诸多方面，属于社会治理的重要范畴，是社会治理政策所要达到的重要目标。工会自上而下代表集体利益，自下而上代表职工权益，是集体与职工之间的桥梁纽带，能够为解决与广大职工群众相关的社会治理问题发挥不可替代的作用。在新时代社会治理的大格局中，工会不能缺席，其所具备的落实国家政策和维护职工正当权益的职能能够使之在完善社会治理体制和提升社会治理水平的进程中发挥独特优势和重要作用。

参考文献：

[1] 郁建兴.辨析国家治理、地方治理、基层治理与社会治理[N].光明日报，2019-08-30（11）.

[2]刘理晖.我国社会治理的政策内涵与内容体系[J].社会治理，2018（11） ∶ 45-50.

[3]石云.中国工会十七大的时代价值和工会工作走向[J].工会理论研究，2018（6） ∶ 8-14.

[4]习近平在同中华全国总工会新一届领导班子成员集体谈话时强调 团结动员亿万职工积极建功新时代 开创我国工运事业和工会工作新局面[N].人民日报，2018-10-30（01）.

[5]王沪宁.展示新时代我国工人阶级团结奋斗新风采——在中国工会第十七次全国代表大会上的致词[J].工会信息，2018（22） ∶ 4-6.

[6]王东明.以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导 团结动员亿万职工 为决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利而奋斗——在中国工会第十七次全国代表大会上的报告[J].中国工运，2018（11） ∶ 14-23.

[7] 桂晓燕.学习贯彻习近平总书记重要讲话及中国工会十七大精神的几点思考[J]. 工会理论研究，2018（6）  ∶4-7 .

【责任编辑：张亚茹】