新形势下北京市突发地质灾害防治工作思路探析

曹颖 李岩

摘 要：北京作为突发地质灾害较发育的特大型城市，地质灾害防治是城市地质工作的重要组成部分，是保民生、保安全、保稳定的基础和关键。文章在总结“十三五”时期全市地质灾害防治工作经验基础上，分析指出存在的问题和不足，围绕新形势下关于防灾减灾救灾工作的一系列要求，提出突发地质灾害防治的总体工作思路及构想，深化突发地质灾害隐患高精度调查评价，推进监测预警服务水平，开展预警预报理论和突发地质灾害隐患早期识别研究，规范强化应急处置流程和能力，加强地质灾害治理项目综合管理和效益评估，加大地质灾害预防科普宣传力度，完善地质灾害防治法规体系，提升地质灾害防治工作保障能力，为首都城市安全科技防灾筑牢生命防线。

关键词：突发地质灾害防治;调查评价;监测预警;早期识别;应急处置;科普宣传

Abstract： As a large city with the developed abrupt geo-hazards， the prevention and control on them is an important part of urban geological work， and is the basis and key to ensure people's livelihood， safety and stability. Based on the experience of the city's geo-hazard prevention and control during the 13th Five Year Plan period， the paper points out the existing problems and deficiencies. About a series of requirements for disaster prevention， mitigation and relief work under the new situation， this paper puts forward to the overall work ideas and frame of prevention and control. These measures can deepen the high potential precision survey and evaluation of geo-hazard， promote monitoring and early warning service level， carry out early warning and prediction theory and early identification research of potential geo-hazard， standardize and strengthen emergency response process and capacity， strengthen comprehensive management and benefit evaluation of geo-hazard management projects， increase publicity of geo-hazard prevention department and general public， improve the legal system of geo-hazard prevention and control， and enhance the reliable work ability of geo-hazard prevention and control. Our final aim is to establish a safety life line for scientific and technological disaster prevention of the capital city.

Keywords： Prevention and control of abrupt geo-hazard; Investigation and evaluation; Monitoring and early Warning; Early identification; Emergency response; Popular science propaganda

0 引言

受地形地質条件复杂、断裂构造发育、降水时空分布不均匀等自然条件以及人类工程活动的影响，北京地区存在着崩塌、滑坡、泥石流、不稳定斜坡、地面塌陷等突发地质灾害，对人民生命财产造成一定危害。据统计，自1949年以来，北京地区各类地质灾害造成的死亡人数已超过600人，直接经济损失达数亿元（北京市地质矿产勘查开发局等，2008）。

北京地区突发地质灾害点多、面广、规模小、危害严重。截至2019年底，全市登记突发地质灾害隐患点5037处，按类型划分，崩塌2609处，滑坡54处，泥石流901处，地面塌陷95处，不稳定斜坡1378处;按险情等级划分，特大型1处，大型11处，中小型5025处。威胁房山、门头沟、密云、怀柔、平谷、昌平、延庆、丰台、海淀、石景山10个区的84个乡（镇）、700个行政村、499条道路、111个景区及8所中小学校（北京市规划和自然资源委员会，2020）。

在市政府的高度重视和大力支持下，北京市前后开展了多期不同层次的与地质灾害有关的调查与评价工作。20世纪60年代—90年代初期，北京市地质局等单位在北京山区先后开展了1∶5万区域地质调查工作，对北京山区的基础地质情况进行了调查，系统总结了北京地区各时代地层、岩浆岩、变质岩、地质构造等基础地质情况。90年代前后，北京市开展了山区泥石流、采空塌陷的调查及典型泥石流沟的专项勘查及防治研究工作。2000—2006年，山区10个区县开展了县（市）地质灾害调查与区划，对各区县的突发地质灾害及发育环境进行综合分析，划分了地质灾害易发区。2013—2014年，原北京市国土资源局组织开展了北京市突发地质灾害1∶5万详细调查，查明了全市突发地质灾害及其隐患的发育特征、分布规律及形成的地质环境条件。2016年，市规划国土委和市发改委印发《北京市“十三五”时期地质灾害防治规划》。2017—2019年，北京市规划国土委组织实施“北京市泥石流沟精细调查与评价”项目。2019年，北京市规划和自然资源委组织实施了“北京市山区道路沿线崩塌、滑坡灾害隐患精细调查与评价”项目。2004年至今，北京市每年汛期开展突发地质灾害应急调查工作，相关单位在北京地区开展了大量的地质灾害危险性评估、地质灾害勘查及治理设计项目。

随着科学技术的进步，地质灾害调查精度越来越高，覆盖范围越来越广，地质灾害由原来的局部、单一灾种调查到现在全方位、三维立体可视化精细调查，各个灾种的空间分布规律研究和区域性评价工作趋于成熟。市委、市政府高度重视地质灾害防治工作，突发地质灾害监测预警工作基本实现市、区两级预警，山区地质灾害防治“十有县”全覆盖，建立了汛期“三查”工作机制，提高了地质灾害应急管理和应急处置能力。

随着泥石流精细调查（1∶1万）、突发地质灾害监测预警系统工程运行等各项工作的开展，北京市地质灾害防灾减灾工作正逐渐迈上精细化管理的新台阶。

党的十八大以来，习近平总书记多次在不同场合就防灾减灾救灾工作发表重要讲话或作出重要指示，科学认识致灾规律，有效减轻灾害风险，坚持以防为主，防灾抗灾救灾相结合，全面提升综合防灾能力。

本文在全面梳理多年来首都地质工作的基础上，紧紧围绕习近平总书记在2018年中央财经委员会第三次会议上的讲话精神和自然资源部地质灾害防治三年行动实施綱要，落实“九大工程”任务分工要求，从调查评价、监测预警、应急处置、综合治理、科普宣传和制度建设六大方面进行了详细的论述，提出了新形势下首都地质灾害防灾减灾工作的思路。

1 扎实开展地质灾害隐患识别与评价，摸清灾害风险底数

（1）工作基础

北京地区地质灾害的调查研究工作起始于1976年，至今已有40余年的历史。在40年的发展过程中，北京市分层次、分阶段先后开展了多轮不同尺度、不同精度的突发地质灾害调查工作，不断完善调查评价、监测预警、综合治理、应急处置体系，取得了巨大的进步。尤其是近年来围绕北京山区经济规划建设和保障山区人民生命财产安全方面做了大量的调查评价和风险防控工作。累计完成县（市）地质灾害调查与区划（1∶100000），地质灾害详细调查（1∶50000），全市突发地质灾害避险路线及避险场地调查评价，房山区南窖、门头沟区妙甸、怀柔区天河川、平谷区十八湾、密云区司马台—雾灵山、延庆区四季花海、昌平区高口沟域7条沟域经济规划建设区地质灾害专项调查，房山区河北镇、怀柔区桥梓镇等重点城镇水工环专项调查，北京市泥石流灾害隐患高精度调查和评价（1∶10000），新中国成立70周年庆祝活动期间北京市突发地质灾害风险评估与控制等调查研究工作，为北京市突发地质灾害防治工作奠定了坚实的基础。目前，正在开展针对道路沿线崩塌、滑坡灾害的1∶10000比例尺高精度调查与评价。

（2）存在问题

一是对隐蔽性地质灾害的规律认识有待提高。北京市地质灾害隐患具有点多、面广、规模小、防治不易等特点，地质灾害调查发现难，隐蔽性极强。据统计，近五年全市共发生突发地质灾害139起，其中约57%未登记在账（北京市地质研究所，2014—2019），仍有大量地质灾害没有被调查识别和发现，也反映出现有调查成果的工作程度和精度，越来越不能满足地质灾害防治和管理精细化的需要，此外，受复杂地质作用和工程活动影响，我市地质灾害具有复杂性的特点，已发现的隐患点发展规律也存在难以认识到位的情况，尤其是对成灾规律的认识有待进一步提高。二是人类工程活动引发地质灾害给防控工作带来难度。据2012—2019年北京市突发地质灾害应急调查数据分析，北京山区约86%的突发地质灾害与人类工程切坡等工程建设活动相关，也导致地质灾害隐患的数量、分布范围以及隐患本身特征等发生较大变化，尤其是近年来随着山区农村宅基地需求水平的提高，农民切坡建房存在一定程度的崩滑隐患，亟需加强地质灾害调查和风险管控。

（3）主要思路

一是深化地质灾害调查评价工作。针对性重点集镇和规划建设区开展1∶1万高精度调查，制定相关调查技术要求，协助开展前期项目可行性研究论证及立项，开展项目技术指导及成果汇总。二是加强隐患排查和数据库更新维护。查明新发现地质灾害隐患点的基本特征和变形趋势，已发现地质灾害隐患点的动态变化情况;维护、动态更新的北京市地质灾害风险数据库，基本掌握北京市地质灾害风险的底数和变化特征。三是开展地质灾害隐患早期识别。运用高分辨率多光谱、无人机航飞、中—高分辨率InSar测量、机载激光雷达测量等技术开展高精度遥感调查，建立适用于北京市的隐蔽性崩塌、滑坡隐患早期识别技术方法体系，提高隐患早期识别能力，获取高精度地表形变数据和地质灾害隐患信息。四是开展地质灾害隐患动态识别及风险变化监测。针对山区人类工程活动对突发地质灾害的影响，尤其是农村切坡建房、修筑道路等造成的灾害隐患，进行动态识别和风险变化监测。

2 深入推进突发地质灾害监测预警，提升服务水平

（1）工作基础

2013年，北京市突发性地质灾害监测预警系统工程在房山区、门头沟区、密云区等山区、浅山区477处崩塌、滑坡、泥石流、采空塌陷等地质灾害隐患点布设各类专业监测设备1887台（套）（北京市地质研究所，2016—2019）。通过监测预警系统工程建设，实现了对10个山区重点突发地质灾害隐患点的专业监测、遥感监测和人工监测，极大的提升了北京地区突发地质灾害的专业监测能力。初步实现了突发地质灾害监测数据自动采集、传输、接收、管理、分析和预警，初步建立群专结合的地质灾害防治体系。

（2）存在问题

一是专业监测覆盖面不够，群测群防的转化水平有较大提升空间。受安装条件、信号传输、监测条件等影响，专业监测仅覆盖全市隐患点的不足10%，需要通过群测群防作为重要辅助手段，由于群测群防员普遍存在专业化和信息化程度不高等情况，亟待加强对群测群防员专业技能的相关培训和技术装备的配备，提升群测群防的专业化和信息化水平。二是地质灾害气象风险预警体系亟待完善和提高，预警预报产品精度有待进一步提高，监测数据清洗技术、深度挖掘、综合分析能力亟需加强。

（3）主要思路

一是技防和人防相结合，对群测群防员开展科学识灾、主动避险能力的培训。每年对群测群防员进行专业培训，通过地质灾害应急演练增强受威胁群众的防灾意识和自救能力;对群测群防员提供专业化技术支撑，配备简易监测设备，指导开展简易监测数据采集和综合分析，提升群测群防员工作专业化水平。二是建成并运行突发地质灾害监测预警信息系统，保障监测预警信息在采集、传输、存储、处理、应用服务过程的标准化，实现信息互联互通，为决策指挥提供快速、准确、有效技术支撑。三是开展监测预警基础理论研究。加强理论研究，基于灾害形成、运移过程、成灾机理等研究，构建地质灾害气象预警预报精细模型和阈值体系，提升科技支撑能力。

3 持续强化汛期地质灾害防范工作，提高突发事件应急处置能力

（1）工作基础

2003年，原北京市国土资源局成立了北京市突发地质灾害应急调查大队（以北京市地质研究所技术力量组成），主要负责全市突发地质灾害隐患排查、应急调查、应急值守、监测预警、应急演练、宣传培训等工作，17年来共出动应急调查700余次，处置灾（险）情600余次。近年来协助政府主管部门开展地质灾害避险应急演练，为群测群防员进行识灾避险知识培训，筑牢基层防灾救灾防线。自2003年以来，应急调查队形成了汛前排查、汛中调查、汛后核查的地质灾害“三查”工作机制，在强降雨、地震等发生后，及时组织开展地质灾害排查与动态巡查，在地质灾害防治工作中发挥了重要作用，取得了显著成效。

（2）存在问题

一是应急技术队伍体系建设还需进一步完善，应对重大、群发性地质灾害的能力还需提升，还需深化分级管理和响应机制。二是应急调查、监测技术装备现代化水平不高，信息化水平有待提升。三是应急调查、隐患排查、隐患点销账、应急监测等相关技术标准还需进一步完善。

（3）工作思路

一是加强地质灾害技术指导能力建设。构建分级管理、属地为主、分工完善的技术支撑队伍体系，形成市级指导、区级为主、社会力量补充的两级三方面技术支撑队伍。市级地质灾害防治技术队伍主要负责制定技术标准和要求，协助主管部门编制地质灾害防治规划，制定年度地质灾害防治方案，统筹安排地质灾害防治工作任务，指导各区开展地质灾害防治工作，协助各区开展重大地质灾害应急处置;区级地质灾害防治技术队伍是地质灾害防治的主要力量，负责落实市、区两级地质灾害防治有关任务，开展属地地质灾害防治有关工作;社会力量主要指支撑开展应急调查、应急监测的拥有一定技术装备和信息化装备研发、制造的技术支撑单位，作为应急能力提升的有益补充，通过购买服务的方式参与应急工作，为应急处置提供技术支持。二是为应急技术人员配备应急调查的先进技术装备和个人防护装备，用以提高应急处置的效率和科学性，尤其是无人机、机载激光雷达、三维激光扫描仪、边坡雷达等非接触式现代化应急监测装备以及便于安装布设传输数据的普适性监测设备。三是构建从隐患点排查（核查）、灾害应急调查、隐患点销账、应急监测等一系列标准规范，统一工作要求，提升应急处置效率。

4 全力推进地质灾害综合治理，加强项目管理及评估

（1）工作基础

2020年是“十三五”收官之年，五年来北京市投入10亿多资金针对近500处地质灾害隐患点开展地质灾害治理工程，保障了约7500户，21000人的生命财产安全，取得了良好的社会效益，减轻或消除了地质灾害隐患对人民命财产安全的威胁，地质灾害避险移民搬迁工作开展顺利（北京市地质研究所，2019）。

（2）存在问题

一是对治理工程安排需进一步开展前期工作。对威胁居民点的存量隐患点开展治理工程的条件掌握不够全面。二是对治理效益的评估还需完善。对已实施治理工程的治理效果需要经过一段时间的检验才能掌握，需要对治理工程进行监测，开展效益评估，以指导后期治理工程安排。

（3）工作思路

一是开展治理工程前期调查工作。为谋划安排“十四五”期间地质灾害治理项目，开展治理工程前期调查工作，基本摸清需要治理的灾害隐患数量，掌握不适宜治理的隐患情况，安排治理期次，匡算预计投入。对不适宜工程治理的隐患点，提出搬迁避让建议。二是开展已竣工治理工程效果评估。运用遥感等技术手段，对已竣工治理工程进行监测，建立评估体系，评估治理效益，为地质灾害隐患销账工作提供科学依据。

5 加大地质灾害科普宣传力度，切实提升全民防灾减灾意识

（1）工作现状

习近平总书记多次强调科学普及的重要性，“科技创新、科学普及是实现创新发展的两翼，要把科学普及放在与科技创新同等重要的位置”。普及地质灾害知识，提高全民地质科学素质，是提高全民科学素质的重要内容和必然要求。大量事实证明，群众缺乏防灾知识，预防地质灾害意识薄弱，是导致灾情、险情发生的重要原因之一。近年来，市规划自然委通过各种形式宣传媒介，加大了对山区民众如何防灾和自救的宣传、教育力度。

（2）存在问题

一是地灾避险宣传的普及面不够。目前的地质灾害防治科普宣传仅一般以社区科普讲座，群测群防员培训，入村入户宣传为主，单次科普活动受众群体有限，覆盖面群体和地域有限，普及程度不够，公众对地质灾害防灾避险的知识掌握不够。二是科普教育基地缺乏。全市目前还没有以地质灾害为科普内容的宣传教育基地。三是地质灾害科普产品需要进一步拓展和开发。现有的科普宣传品品种较少，运用现代信息化技术的程度还有待提升。四是科普队伍建设还需要进一步加强。目前的科普宣传队伍根据工作需要临时抽调，还没有形成专业化的科普队伍和科普志愿者队伍。

（3）工作思路

一是有针对性的开展科普工作。分层次对不同群体（如应急调查技术人员、地质环境管理人员、群测群防员、受威胁群众、社会公众等）开展突发地质灾害防治法律法规、科学识灾等知识宣传，普及逃生避险技能。二是开发制作系列科普产品、开展多种形式的线下科普活动、建立地灾科普互联网传播渠道，实现科普内容一次创作、多次开发、全媒体呈现、各渠道推送传播。三是协助建设地质灾害科普教育基地，填补北京市地质灾害科学避险科普教育基地的空白。四是培育一支人才素质优良的地质灾害科普队伍，提升科普创新发展能力。

6 健全地质灾害法律法规体系，建立地质灾害防治工作保障机制

（1）工作现状

地质灾害政策法规体系，是有效规范各种工程建設活动，明确责任，最大限度地减少和避免地质灾害的发生的有效途径，是地质灾害防治工程有理有据、防治资金和措施到位的有力保障。近年来，在国家地质灾害防治法律法规规范下，北京市规划和自然资源委员会根据管理需求先后出台了《北京市“十三五”时期地质灾害防治规划》《北京市地质灾害治理项目实施技术指南（试行）》《北京市地质灾害隐患点销账技术指南》《北京市突发地质灾害应急调查技术指南（试行）》《北京市突发地质灾害隐患排查技术指南（试行）》，等等，不同程度的规范了地质灾害防治相关工作。

（2）存在问题

一是地方性的法规体系有待完善，在灾害管理和防治工作中做到有法可依、依法执行。二是受地形地貌、地质条件的制约，北京市地质灾害的发育具有较强的地域性，以及新技术新手段的不断发展应用，迫切需要在总结地质灾害防治相關经验的基础上，积极推进地方防治标准建设，提高北京地区地质灾害防治的科学性和精准性。

（3）工作思路

一是做好《北京市“十四五”时期地质灾害防治规划》编制工作的技术支撑，明确“十四五”期间地质灾害防治方面的主要工作任务，通过分析我市地质灾害防治总体形势，有针对性地提出地质灾害防治任务和防治对策。二是做好地方性政策法规体系建设的技术支撑，为保护和改善地质环境，防治地质灾害，根据国家有关规定，结合首都实际，制定《北京市地质灾害防治条例》;为规范地质灾害责任认定程序，明确地质灾害责任主体，维护国家、集体和人民群众的合法权益，制定《北京市地质灾害责任认定办法》;为规范地质灾害治理的工作程序，有效地消除地质灾害的威胁，保护人民生命财产安全，制定《北京市地质灾害治理工程项目管理办法》;为保护地质灾害监测设施安全，有效支撑我市地质灾害监测预警工作，制定《北京市地质灾害监测设施保护办法》。三是做好突发地质灾害地方性标准规范的研究和编制工作，实现地灾防治有标准、有规范、有制度、有要求，提高北京地区地质灾害防治的科学性和精准性。

7 结语

新时期首都地质灾害防灾减灾工作形势依然严峻，地质灾害防治工作任重道远，科学认识致灾规律，对突发地质灾害形成机理、成灾模式、早期识别等基础理论加强研究，利用空天地一体化多源监测开展突发地质灾害预警预报，增强科普宣传，提高全民防灾意识，建立高效科学的突发地质灾害风险防范体系。

参考文献：

北京市地质矿产勘查开发局，北京市地质研究所，2008. 北京地质灾害[M]. 北京：中国大地出版社.

北京市规划和自然资源委员会，2020. 2020年北京市突发地质灾害隐患点统计表[EB/OL].  http：//ghzrzyw.beijing.gov.cn/zhengwuxinxi/zxzt/dzzhfzzt/yhdqk/202006/t20200615_1925026.html

北京市地质研究所，2015—2019. 北京市突发地质灾害应急调查报告[R].

北京市地质研究所，2016—2019. 北京市突发地质灾害监测预警系统工程[R].

北京市地质研究所，2019. 北京市突发地质灾害隐患工程治理前期调查报告[R].