地方人大主导立法的目标与限度

2020-09-27李延吉

人大研究 2020年9期

对其地方人大及其常委会审议的法规主要是对过程的主导，包括立项、计划编制与调整、调研起草、意见征集、审议、修改、表决等，在这些过程中，行政立法处于辅助地位。

一、问题与提出

党的十八届四中全会首次提出“人大主导立法”这一重要论断[1]。2015年修改的《立法法》在法律上确认了十八届四中全會的内容。党的十九大报告再次明确：“发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。”十九届四中全会进一步提出：“完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局。”至此，国家层面“人大主导立法”的概念已经提出五年有余。作为人民主权属性的重要体现，也是代议制民主的本源与旨归，“人大主导立法”概念一经提出，就引起了理论界和立法实践部门的极大关注，当下仍是理论研究的热点问题之一，其中不少关键问题尚未在学界达成共识。有的认为“人大主导立法”是“人民立法”原则的自然延伸、是立法获得正当性与公正性的必然要求[2]，人大及其常委会应当“收回”散落在政府部门的行政立法行为，在立法过程中承担更多的具体工作，而目前大多数法案由政府向人大及其常委会提出的模式恰恰不是人大主导立法的表现[3]。也有的认为发挥人大及其常委会的主导作用，不是《立法法》制定的基本原则，不是划分立法权限的基本原则，也不是法律制定程序中必须遵循的基本原则，甚至不是立法程序中的法定环节，“主导”一词的汉语内涵与人大行使职权的特点明显不相符，“发挥人大主导作用”存在拔高和扩大理解的苗头[4]。这些明显的差异论述说明“人大主导立法”在理论上有很大的研究空间。

研究“人大主导立法”需要恰当的视角。一个重要的视角是《立法法》仅明确了全国人大及其常委会的立法主导地位，但对地方人大及其常委会主导立法却没有直接作出规定。从《立法法》对于中央和地方立法权限作出的诸多制度设计可以看出，中央对于专属立法权是严格掌控的，第八、九条通过列举与排除体现国家立法的权威;对省级地方立法事项则仅作了原则性规定，并不作具体罗列，设区的市立法权也仅限于“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”三项。由于国家立法对整个立法体系的严格掌控，有学者甚至认为除了全国人大及其常委会享有“立法权”，省级及省级以下的任何一级地方人大都不享有“立法权”，其立法依据只是基于授权立法原则而产生的立法权利能力，因此在制度上并不存在“有立法权的人大”主导立法工作的体制机制[5]。而实际上，尽管地方人大立法权能与全国人大不相同，但不可否认，地方人大及其常委会在相当程度上主导着区域内的各类立法，在规范行政行为、服务重大改革上发挥着不可替代的作用。研究地方人大主导立法，尤其是围绕地方人大立法（地方性法规）和地方政府立法（地方政府规章）之间的关系，通过探寻两者之间的作用张力，对“主导”作出符合实证的解读，非常具有现实意义。

二、我国地方立法的基本格局

改革开放以来，我国地方立法的范围和格局发生了几次较大的变动，其中以2000年《立法法》的出台和2015年的修改为两个重要时间节点，将40余年的地方立法划分为三个历史阶段。一是1979年至2000年，这一时期《宪法》对中央专属立法的规定非常简略，地方立法的禁区很小，除省级人大和政府分别获得了制定地方性法规和地方政府规章的权力外，国务院批准的较大的市、经济特区都拥有广泛的地方立法权，这一时期的立法权本质上是中央和地方共享的立法权[6]。二是2000年至2015年，《立法法》第八条首次列举了10项专属全国人大及其常委会的立法权，将地方性法规规定的事项限缩在三类以内，即：（1）执行法律、行政法规的事项;（2）地方性事务;（3）《立法法》第八条所规定的事项以外的法律和行政法规尚未规定的事项。至此，地方立法“实施性、补充性、探索性”的功能定位频繁出现在官方语境中。这些强化中央立法权威、压缩地方立法权范围的举措说明，尽管多年来国家一直实行发挥中央和地方两个积极性，给地方一定立法自主权的政策，但由于权力扩张乃所有主体的本能，中央在实施放权政策的同时，又潜意识地聚拢这些权力和利益[7]。三是2015年《立法法》修改，立法主体一跃扩容到全部284个设区的市，极大地改变了过去我国市一级立法权下放不均衡的问题，使市级立法成为我国立法体系中完整的一环[8]，同时又加强了对授权立法的程序性控制，突出了对改革和立法关系的界定，通过暂时调整或停止适用法律等形式，事实上禁止了地方立法对国家法律法规的随意突破。我国地方立法权的频繁变动，反映出我国对中央与地方立法的分权模式一直处于探索之中，理清其中脉络是正确把握地方人大主导立法的前提。

除了地方立法权的过程演变，我国地方法的渊源也是理解当前地方立法基本格局的重要方面。我国大陆现时期地方法的渊源，是包含着地方性法规、民族自治法规、经济特区法规和地方政府规章在内的。其中一般地方立法是最基本的地方法的渊源，它产生两种法的渊源：地方性法规和地方政府规章[9]。同中央和地方立法权限演变一样，地方性法规和地方政府规章的逻辑关系在我国地方法的渊源中也历经多次形式复杂的变迁，2000年《立法法》的出台一度使地方法的渊源形成了比较定型的体系。2015年《立法法》的修改虽然没有对地方法的渊源体系形成根本冲击，但是从该法第十、七十二、七十三、八十二条等规定来看，一般地方立法体系已经发生了重大改变，这意味着，随着新修改的《立法法》以“普惠制”和“限量下放”模式对立法权配置作出重大调整[10]，省级和设区的市立法主体的立法权界已经有了明显区分。

首先，省级人大及其常委会的立法地位和立法权限未发生变动。其可直接依据《宪法》第九十九条以及其所延伸的第一百条之规定，获得一种专属的职权立法权[11]，中央立法亦无法违背宪法最高性而对地方立法进行单方面更改，这有别于学界长期以来秉持的地方人大立法是单纯的宪法意义之外的授权立法的观点[12]，当然，前提是遵守“不抵触原则”。此外《立法法》第七十二、七十三条关于省级人大立法的规定较之修订前也没有变化，加上该法第八条列举的中央专属立法事项极为有限，只有10项，省级地方性法规可以规范这10项以外的绝大多数领域的其他事项[13]。由此可见省级人大立法空间之大，以及在一般地方立法中的基础性、统领性地位。

其次，鉴于“设区的市”已经涵盖了原来“较大的市”概念。原来三类较大的市（省、自治区所在地的市，经济特区所在地的市、国务院批准的较大的市）人大及其常委会所享有的几乎等同于省级人大的立法权限，被大幅压缩到普通的设区的市“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”之内[14]，并在2018年3月修正的《宪法》第一百条第二款予以确认，解决了此前學界对地方立法权扩容的合宪性争议[15]。

第三，对地方政府规章而言，对照2000年《立法法》第七十三条和2015年修改后的《立法法》第八十二条可以看出，同省级地方性法规一样，省级地方行政立法地位和立法权限也未发生变动。市一级分两种情形：原“较大的市”行政立法权限同样被压缩到三项之内，其他一般设区的市也被“普惠”赋予了规章制定权。值得注意的是，修改后的《立法法》对地方政府制定规章作出了诸多限制，如地方政府规章原则上不得规定应当由地方性法规规定的事项，规章施行期限为两年，实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人大或其常委会制定地方性法规;地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规定。加上地方政府规章缺少《宪法》上的直接依据[16]，《立法法》也早已明确“地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章”“地方人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府制定的不适当的规章”，法律对地方政府规章的程序控制以及地方性法规在位阶效力上的优势，为地方人大主导立法奠定了基础。

从立法本源和宏观视野上考察地方人大主导立法似乎无可争议，而现实中地方性法规和地方政府规章作为一个具有逻辑张力甚至是相对独立存在的立法体系，除了关注《立法法》关于立法主体、权限、内容的总体架构，还应看到具体运行中的一些细节，这些问题处理不好，会形成地方人大主导立法的制度障碍。如：（1）省级政府规章和设区的市地方性法规、部门规章和设区的市政府规章的位阶顺序和效力裁决问题。地方性法规既然包含设区的市制定的地方性法规，是不是说设区的市制定的地方性法规效力也高于省政府的规章？设区的市制定的地方性法规、地方政府规章和国务院组成部门制定的部门规章不一致时，是否也要按照《立法法》第九十五条规定的冲突解决机制，报请全国人大常委会或国务院层面裁决？（2）地方性法规和地方政府规章的衔接问题。两者之间的立法权限并不十分清楚，“属于地方性事务需要制定地方性法规的事项”和“具体行政管理事项”在内容上必然是高度叠加的，是否如有些观点所说，执行法律的地方立法就应体现为地方性法规，执行行政法规的地方立法就应体现为地方政府规章[17]？对此都应细致探讨。（3）重复立法问题。由于我国行政管理体制的“职责同构化”[18]，同一省份不同设区市之间并无太多“地方特色”的立法事项，容易造成上下法规、上下规章之间，以及同一级人大和政府之间立法事项的叠床架构。（4）“较大的市”规章受限后的行政规制问题。《立法法》第八十二条将包括原“较大的市”在内的所有设区的市政府规章制定范围限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等三项之内，这里是否也和地方性法规一样，存在“等内”还是“等外”的问题？地方行政管理事务包罗万象，如果原由规章规定的行政行为转为“其他规范性文件”，其效力岂不是更低？对行政权的规制难度岂不是更大？

三、何谓“主导”？

“主导”是有很强政治与行政色彩的用语，主导行为性质具有行政性、执行性，有发号施令的特点，正因如此，有学者认为如果将“主导”用到立法中，就意味着立法中某个或者某些主体，决定并引导着立法的内容和方向，主导者实际就类似一部影视剧的导演，如果这样，很大程度上就要依赖集权与效率，这是否符合人大制度的基本特点以及立法工作的基本规律[19]？对此可以从两个角度来理解。

其一，从“立法”和“行政”的概念原义看，现代政治的基本特征是“立法”居于“行政”之上。“无法律，即无行政”，所谓“行政”，就是从全部国家作用中扣除“立法”和“司法”之后剩余的部分，不仅包含法律的执行，也包含立法触及不到的领域的法的制定和执行[20]。法律的“公意”属性决定了，一切立法权的行使应以人民或人民的代表为主体[21]，无论是地方人大立法还是地方政府立法，其本质都是在制度层面凝聚人民意志，而实现这一目的的载体就是人民代表大会。因此，理解“主导”首先要立足立法的正当性，让行政立法统于“人民主权”大的概念之下，这就是人大主导立法的理论根基。

其二，《立法法》第五十一条中“发挥在立法工作中的主导作用”是有前提的，即“加强对立法工作的组织协调”。这里的隐含假设是人大主导立法的形式就是“加强组织协调”。所谓“组织协调”，主要是立法程序上把握好进度、方式、节奏，包含立项、起草、调研、修改、审议、评估等等，主要形式应当是相对超脱的，不能代替、命令被组织协调者，这也是有关政策文件中总是把人大主导立法作为健全立法工作机制的原因，因为实质上“组织协调”就是一种统筹性的工作机制，其定位应当是对立法资源、立法过程的整合与优化，而非在立法内容上大包大揽，不宜以行政概念上的“主导”来解释人大对立法的主导，这是“立法主导”与“行政主导”在根本上的区别。

在十九届四中全会提出的“党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局”之中，党的领导自不待言，作为立法工作中的重大政治原则，党的领导不仅不会弱化人大主导，而且还为人大主导立法提供了根本保障，事实也证明，没有党委统揽全局、协调各方，人大不可能实现对各种复杂立法利益主体间的“组织协调”;而“各方参与”作为立法工作格局中的一环，不仅是科学立法、民主立法的重要保证，也是推进社会治理现代化的重要手段，但“各方参与”毕竟是工作理念和工作方法层面的问题。人大真正要在“组织协调”上发挥立法主导作用，核心是要协调好人大立法和政府立法的关系，对地方人大来说尤为如此。

之所以将焦点放在人大立法与政府立法关系上，主要是因为我国应然上的“人大主导”和实然上的“行政占优”存在明显的冲突，“人大主导”缺乏说服力。当前人大在立法过程中的地位有增强的趋势，但在某些领域的影响力还是不如政府[22]。在我国，立法是一个非常广义的概念。“八二宪法”关于国家机构在基本内容上是“按1954年宪法写”的，但在立法体制上还是对“五四宪法”有所“发展”，其中一个重要内容就是赋予国家行政机关以行政制规权，这就使得我国行政机关立法成为权力机关之外的权力，立法机关之外的立法[23]。在我国法律体系中，行政立法无疑是法律规范中的一个重要部分，也是《立法法》所确定的法源之一，其地位和作用毋庸置疑。据不完全统计，人大系统所制定出台的调整行政规范的法律法规，其所依据的草案有80%以上由同级人民政府作为议案提出，有的草案虽然不是政府直接提请，实际上也是由行政部门为主起草的[24]。

那么，行政立法占优是否意味着人大主导的削减呢？也不尽然。行政立法的步骤、方法和顺序完整体现在《立法法》《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》《法规、规章备案规定》之中，程序总体上已经比较完善[25]，与地方性法规相比，尤其是省政府规章与设区的市制定的地方性法规相比，行政立法的成熟度或许更高，这是研究“主导”概念时必须面对的一个基本现实。当然，《立法法》也为行政立法设置了一套外部监督审查机制，如第九十七条第五款赋予了地方人大常委会对地方政府规章的撤销权、第九十八条第四款要求政府规章需报同级人大常委会备案，等等[26]。

对地方人大和地方政府的立法关系至少可以从以下几个方面把握：第一，从地方性法规和地方政府规章之间的作用力来看，后者之于前者具有从属性，但各自在相对独立的法定权限内进行，在立法内容上并不存在谁主导谁的问题[27]。第二，无论是从立法原旨还是从法律实施情况来看，行政机关的立法事实上都是平行于立法机关的独立立法体制。正如有学者所言，没有独立权力形体的行政权的存在就不可能产生真正意义上的行政法[28]，同理，没有独立权力形体的地方政府规章就没有真正意义上的行政法律体系。第三，地方性法规和地方政府规章存在利益表达和调整作用的交叉，地方政府规章是比较规范的行政决策，地方立法机关为其开辟的有赋予民意基础的完善渠道，即以正式议案提请同级人大及其常委会审议。第四，作为抽象行政行为的地方政府规章虽然在可诉范围之外，但任何行政执法人员在实施政府规章过程中必然会将其转化为一项项强制或非强制的具体行政行为，这些具体行政行为不仅可以通过行政复议获得救济，还有行政诉讼可供托底，至少在应然上对地方政府规章是有立法、司法上的刚性制约的。因此，地方性法规和地方政府规章在法形态上是上位法与下位法关系，在法运作上是相对完整存在的两个系统，地方政府规章对人大立法主导作用的冲击是有限的，理论上地方立法机关完全可以循《立法法》规定对政府规章的适用作出裁决，通过行使撤销权和备案审查权体现主导权。

概言之，判断谁是人大立法的主导者的关键，并不在于谁承担了更多的具体立法工作，而在于立法过程中，谁在主导立法的方向、进程及结果[29]。当前对“主导”较为合理的解释是：（1）地方人大及其常委会审议的法规主要是对过程的主导，包括立项、计划编制与调整、调研起草、意见征集、审议、修改、表决等，在这些过程中，行政立法处于辅助地位。（2）对政府部门规章或其他规范性文件主要是利用位阶效力优势进行审查监督的主导，而非代替政府部门过多介入具体行政事务管理性质的立法工作。

由于“人大主导立法”最早并非是作为法律用语提出来的，理论研究中还应避免简单的文意解释。“主导立法”是一个完整的动宾结构，不宜割裂开来理解，这里的“主导”主要是强调宪法赋予人大及其常委会在立法地位上的优势，主导的对象究竟是人大立的法，抑或是政府立的法，并没有明确的指向，不能由此推导出人大主导的“法”仅是人大及其常委会起草制定的“法”。我国行政权强大是不争的事实，学界对行政法主要是规范行政活动的法、是控权法的理论基础是有共识的，对“主导立法”的限缩解释不利于对行政行为特别是负担性行政行为的规制，不利于法治政府的构建。

四、“主导”的限度

“人大主导立法”旨在从法定意义上实现立法制度和立法权的回归。事实上，立法权能已经是当下人大行使得最充分的权能，通过提前介入、全程参与，人大及其常委会在法律法规的立项、起草、审议、修改、表决等各个环节都能够比较充分的发挥主导作用。但在当前中国社会政治、经济和文化条件下讨论人大主导立法问题，对人大的立法主导权可能达到的程度不能带有太多的理想主义和浪漫主义情绪，而是必须认识到“规范不等于现实、应然不等于实然、个别不等于全部”[30]。中国的政治架构和当代国家治理对行政立法的急切需求，决定了在立法数量上“行政占优”将是长期的历史过程。只有充分认识到这一点，才能避免为主导而主导，防止陷入表面上强调主导、实际上又疲于应付的窘境。

一方面，应正确认识行政立法的价值。行政机关是重要的立法主体，行政规则制定权是核心的行政权。现代行政任务日益多样化，伴随着行政任务的扩大与现实情况的复杂化，法律自身已经难以实现对现实的妥当调整，需要授予行政机关更多的权限，让其结合现实情况作出适当调整[31]。长期以来，学界对立法部门化问题颇有诟病，解决部门问题也成为提出人大主导的重要诱因，行政立法在很大语境下已经被归入“天然的恶”。有观点甚至认为，立法部门化已然成为影响我国立法质量提升的最大障碍，其社会后果很严重，必须对部门立法抱有高度的警惕和日常的防范[32]。我们对部门立法作出“捆绑利益关系”的假设或批判的同时，往往忽视了行政立法客观存在的体制原动力。我国的政府历来是一个泛化概念，行政部门作用于行政相对人的具体行政行为，不仅仅是某一政府部门的权力体现，也蕴含了整个社会治理体系并包含立法机关在内的复合因素，行政管理可以扩展到什么范围、市场机制能在多大程度上发挥作用，表面上是经过政府部门的“同意”，实际上是整体力量平衡、叠加的结果。部门立法具有天然的体制合理性，这也是为什么部门立法作为一种负面现象在理论上屡被诟病，却在实践中依然固我的体制原因[33]。因此，撇开我国权力运作体制，单纯从应然角度讨论部门立法的存废问题，恐难以达到预期目的，当前更有实际意义的关注点，并非立法部门化的存废，而是如何对部门立法进行严格有效审查，防止程序空转[34]。即便是部门主导立法，在提请人大审议通过之前也是经过了复杂的审核程序，从某一政府部门内部完成审查后，还要经过政府立法部门、政府常务会議研究，初次审议时要接受对口专门委员会审查，提出议案后还要经过人大及其常委会审议、修改、表决等程序，这其中有着大量的时间、空间、场合、时机、环节对部门利益进行过滤，不能因为法律法规草案由部门起草文本初稿（多数情况下也只有政府部门才能承担起这一任务，毕竟行政机关具体管理经济社会事务，有着“更加接近具体事实”的优势），就认为部门主导了立法权。“人大主导”与“部门起草”是一体两面，由政府部门起草法规案既符合实际，又具有明显的好处，人大没有必要通过争取法规案的起草权来实现主导立法[35]，人大把审议、修改环节做实，部门是不可能主导立法的。

另一方面，要考虑“人大主导”的承载能力。人大主导立法的前提是要有与之相匹配的立法能力。地方人大尤其是刚刚起步的设区市人大立法，普遍面临着人员配置和立法经验的双重不足，多数市级人大法制委员会工作人员不超过5名，所谓一些重要立法项目，实际上可能就是1名工作人员在具体操作，加上对行政管理事务信息掌握不对称，导致主导权力旁落[36]。同时，我国实行的是多元化而不是精英化的代表机制[37]，绝大多数人大代表甚至人大常委会组成人员并不具备专业立法技能，人民代表大会短暂的会期难以实质性、常态化的开展大会立法，人大的议事规则中也缺少立法辩论、逐条表决和关键条款单独表决等制度，一些立法项目的审议容易成为过场。这些叠加的缺陷一旦面对政府部门强大的行政资源调动能力、政府人员专业知识的相对优势，就使得人大审议立法停留于技术化、形式化层面[38]。退一步讲，即便是各方面立法资源都归于人大及其常委会，但由于代表大会一般每年仅召开一次，人大常委会会议两个月召开一次，短短三五天的会期日程十分紧凑，也不可能实现每一部法规都在人大及其常委会层面“主导”，更多的还是依靠其复杂的内部结构关系，在实践中将“人大主导立法”转化为“专门委员会和法工委主导立法”[39]。因此，严格按照人大及其常委会才能“主导”立法的规定，同样会产生主导权虚化的问题。

强化人大主导立法的基本动因是，在现代国家中，凡确定为法的规范，必须经由民主程序确定，才能取得全体社会成员共同遵守的效力[40]。代议制立法机关才由此被寄予厚望，并作为填补社会管理制度中缺乏民主基础的瑕疵以及长远设想的建构整体法治的必然出路。换言之，对代议机关的立法期待实乃对政府管制决策的民意制约期待，是对行政立法部门化过程中掺杂着利益“裹挟”的担忧，而非出于对行政立法专业性的怀疑，在立法质量和立法公正之间，价值取向是偏向后者的。在这一价值理念下出现了一种不适当的认识：一些地方只要讲到加强某方面工作，不论有无上位法，也不考虑现有法律法规是否健全，就急于制定相关地方性法规，似乎有了地方性法规，就有了社会控制手段，陷入一种言必称立法的泛立法主义误区[41]。且不说这有悖于行政管理效率优先的基本原则，地方人大也不可能担当如此“艰巨”的立法任务，绝大多数社会利益的平衡与表达也不需要经由繁琐的立法程序进行，忽视当前地方立法的能力限度，就会引起对“主导”含义的误读。

五、相关制度支撑

将“主导”概念归于“组织协调”只是实现人大主导立法的第一步，行政本身所具有的灵活性和能动性以及法律规制的滞后性的矛盾，决定了立法对行政的规制是漫长且有限的。即便是发挥人大立法组织协调作用，现实条件下如离开一些关键制度的支撑，也绝非易事。这里仅简单列举几个相关制度。

（一）坚持党领导立法。在我国，立法活动是在党领导下进行的，党的思想、路线和方针经过法定程序，上升为国家法律，获得了普遍的约束力和强制力，实现党的主张和政策的制度化、规范化。执政党通过多种方式领导和参与国家权力的运行来达到其执政目的，国家权力机关运行包括立法在内当然要接受执政党领导，这之间存在一个兼容和协调的辩证关系。2016 年出台的《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》指出：党对立法工作的领导，包括党中央领导全国立法工作、研究决定国家立法工作中的重大问题，以及有立法权地方的党委按照中央大政方针领导本地区立法工作;要不断完善党对立法的领导方式，为良法善治提供体制机制保障。实践中编制立法规划和年度立法计划、推进重要立法事项，都是在党的领导基础上才得以实现的，党对立法工作的领导，不是弱化人大立法主导作用，而是政治上的支持、保障与强化[42]。

（二）加强立法程序控制。在立项环节上，应由人大常委会制定立项标准，主导进行项目征集、严格把关，明确本年度立项的重点领域，年度立法计划确定后原则上不再调整或仅作微观调整，保障立法任务节奏可控。对综合性、全局性、基础性的重要法规起草应发挥人大的牵头主导作用，转变人大直接起草就是主导立法的思路，把更多精力放在对接、参与、协调上来，比如在政府部门起草阶段提前介入论证调研，掌握工作进度。人大立法主导地位主要应体现于审议、修改环节，要从提高法规审议质量入手，既要健全法规公开征求意见、立法听证会、立法公听会、公民旁听人大常委会会议、立法基层联系点、网上征求意见等公众参与立法形式和渠道，健全公众意见的收集、整理、分析、运用和反馈机制，保证各种不同意见和利益诉求得到客观充分表达;又要优化人大常委会组成人员的知识结构，改善人大会议审议组织形式，有针对性地重点听取相关专业领域人员意见，增加重要法规审次，丰富法规表决形式，探索实行“二审三通过”、法规联组审议等新形式。

（三）强化人大对行政立法的监督审查。备案审查制度是保证地方立法正当性的重要监督机制，应当充分完整适用。人大对政府规章及其他规范性文件进行监督审查是有充足立法依据的，从当前立法演进形势看，其监督审查范围还有逐渐扩大的趋势。应针对当前人大监督规范性文件的合法性标准简单化、合理性标准抽象化、操作性标准漏洞化的问题[43]，建立地方人大对政府规章、政府决定命令性文件的审查操作细则，为备案审查工作实质化运作打下基础。

（四）制度之外的配套。应将立法人员素质能力的成长作为人大主导立法的基础工程，培养一批有扎实法律知识功底、敏锐社会洞察力、深厚娴熟写作技能的专家型、复合型立法人才，并逐渐扩大人员规模，实现专职化，条件许可的，还可以建立立法助理制度，为提高常委会组成人员立法审议水平提供帮助。應着力解决地方立法机关持续出现的重复、低效立法问题，把握好区域之内和不同区域之间地方立法的统筹协调，对一些选题雷同、内容“大而全”的立法项目，人大及其常委会要发挥决策主导权，实现对量与质的合理把控。

人大主导立法是一个宏大的命题，如果从通常语意上理解“主导”，其外部环境的确不容乐观，地方立法中错综复杂的利益关系的理顺不可能短时间内一蹴而就。但是从地方人大组织协调立法的现实状况来看，地方人大对立法过程的主导是明显的、有效的，我们既要继续推动地方人大立法实化细化，也要对当前人大主导立法的现状保持应有的乐观。

注释：

[1]2003年8月，浙江召开全省立法工作会议，时任省委书记、省人大常委会主任习近平发表讲话，前瞻性地提出立法要从偏重政府部门力量、“闭门”立法向注重发挥人大主导作用、“开门”立法转变，成为发挥人大立法主导作用的率先提倡者。随后若干年里，发挥人大立法主导作用日益成为全社会共识，最终上升为国家制度和治理体系的组成部分。

[2][21]封丽霞：《人大主导立法的可能及其限度》，载《法学评论》2017年第5期。

[3]沈国明：《关于“人大主导立法”的几点理解》，载《中国法学会立法学研究会学术年会论文集》2015年，第5页。

[4][19]刘松山：《人大主导立法的几个重要问题》，载《政治与法律》2018年第2期。

[5][12]莫纪宏：《提升地方人大权利能力与行为能力的制度路径初探》，载《江苏行政学院学报》2016年第5期。

[6][8][13]冯洋：《论地方立法权的范围——地方分权理论与比较分析的双重视角》，载《行政法学研究》2017年第2期。

[7][11]孙波：《论地方专属立法权》，载《当代法学》2008年第2期。

[9]周旺生：《中国现时期地方法的渊源》，载《行政法学研究》2003年第2期。

[10]王仰文：《限量下放模式下地方立法权平稳承接研究》，载《时代法学》2016年第2期。

[14]设区的市立法权限的界定是《立法法》修订后遗留的一个極富争议的问题，学界对于利益驱动下的地方立法越权现象是否会进一步增加有着较为普遍的担心，尤其是三类立法权限中最难界定的“城乡建设与管理”。2018年9月，全国人大常委会法工委主任沈春耀在第二十四次全国地方立法工作座谈会小结讲话中，正式明确《立法法》第七十二条第二款中“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”，“等”的含义是“等内”而不是“等外”，但又强调立法实践中对“城乡建设与管理”作宽泛理解，旨在满足地方立法工作需要。2019年11月，全国人大宪法和法律委员会主任委员李飞在第二十五次全国地方立法工作座谈会上也作了类似阐述。

[15]刘志刚：《〈立法法〉修改的宪法学分析》，载《哈尔滨工业大学学报（社会科学版）》2015年第1期。

[16]地方性法规和地方政府规章具有体系上的同构性，虽然地方政府制定规章的权力并没有明确的宪法依据，但这丝毫不能否定通过《立法法》对宪法规定中的不确定的问题进行修正和阐释，对于界分中央和地方立法权限的《立法法》中的相关条款而言，只要它们不与宪法文本中的相关规定或者由其承载的宪法精神相抵触，就具有宪法上的正当性，在实证法层面应该受到人们的尊重，这也是节约立法成本之需要。

[17]赵立新：《地方性法规个地方政府规章立法权限初探》，载《人大研究》2015年第8期。

[18]程庆栋：《论设区的市的立法权：权限范围与权力行使》，载《政治与法律》2015年第8期。

[20]门中敬：《“立法”和“行政”概念的宪法解释》，载《政法论坛》2019年第5期。

[22]陈文博：《我国地方行政—立法关系模式探析——以北京为例》，载《行政论坛》2019年第5期。

[23][40]侯淑雯：《论我国行政立法的体制改革与制度完善》，载《东方法学》2012年第4期。

[24]丁祖年：《健全人大主导立法体制机制研究》，载《法治研究》2016年第2期。

[25]如浙江省政府2016年10月印发了政府规章立法后评估工作规则的通知，详细规定了立法后评估的时间、内容、方式、责任等，并提出通过政府购买服务引入专家评估、评估报告可作为修法依据等一些创新举措，而多数地方性法规制定主体尚未实质建立类似的评估机制。

[26]笔者查阅了《浙江省地方立法条例》，第九条对《立法法》确立的政府规章制定权限进一步予以了明确，有些还做了强化，如“政府规章不得设定行政强制”“设区的市政府规章不得设定行政许可”。事实上，地方人大及其常委会对地方行政管理行为的规制在很多地方都有所体现，比如G20杭州峰会筹备期间，浙江省人大常委会作出过授权市人民政府采取临时性行政管理措施的决定，还依据《行政处罚法》第十三条规定作出过关于政府规章设定罚款限额的规定。

[27][29]易有禄、吴畏：《人大在立法中的主导地位及实现机制》，载《甘肃政法学院学报》2016年第2期。

[28]参见杨海坤、章志远：《中国行政法基本理论研究》，北京大学出版社2004版第1版，第32页。

[30][37][38]秦前红：《人大主导立法不能过于理想化》，载《人大研究》2017年第2期。

[31]王贵松：《作为利害调整法的行政法》，载《中国法学》2019年第2期。

[32]陈小君：《人大主导立法的路径选择与制度保障》，载《人大研究》2015年第11期。

[33]陈甦：《商法机制中政府与市场的功能定位》，载《中国法学》2014年第5期。

[34]李延吉：《立法视野下的行政审批制度改革范式重构》，载《浙江学刊》2016年第5期。

[35]沈国明：《破除人大主导立法的迷思》，载《海南人大》2017年第7期。

[36]朱述洋：《地方人大主导立法起草的困境与出路》，载《人大研究》2016年第5期。

[39]赵一单：《论人大主导立法的适格主体》，载《政治与法律》2019年第5期。

[41]纪荣荣：《关于地方立法权限与立法规模控制》，载《人大研究》2018年第1期。

[42]张涛：《进一步强化人大在立法中的主导作用》，载《学习时报》2019年10月9日第3版。