构建人大代表参与监督人民法院执行工作的常态机制

慕寿成 田禾

党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度   推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》强调：“加强对司法活动的监督，确保司法公正高效权威，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。”“司法的本质和最终目的在于实现公平正义。”[1]人民法院执行工作是实现社会公平正义的关键环节，各级人大常委会作为监督主体对本级人民法院执行工作开展常态监督至关重要。各级人大常委会职权多、人力有限，在监督空间上难以亲临执行现场，在监督时间上难以长期投入，如何对人民法院执行工作开展常态监督引人思考。

一、人大代表参与监督人民法院执行工作的必要性

在人大闭会期间，人大代表是人大常委会监督人民法院执行工作的重要参与者，主要扮演着问题发现者和意见收集者的角色。相对于数量有限的人大常委会组成人员，人大代表具有丰富的人力资源优势，为常态监督提供了时间和空间上的保障。“监督权的有效实施必须以对监督对象的了解作为前提。”[2]与西方国家的议员代表所在党派、利益集团的利益不同，我国各级人大代表具有广泛的代表性，他们生活在人民群众当中，能够最大程度反映广大人民群众的诉求，代表最广大人民群众的根本利益，为人大常委会监督法院执行工作提供有效的意见、建议。在全国法院开展的用2～3年时间基本解决执行难的过程中，人大代表参与其中，亲临执行现场，各级人大在监督人民法院“基本解决执行难”工作方面取得明显成效。为了落实十九届四中全会关于健全人大对人民法院监督制度的精神，支持和保障人大常委会对本级人民法院执行工作开展常态监督，应充分发挥人大闭会期间人大代表的作用。

二、人大代表参与监督法院执行工作存在的问题

笔者根据全国省份的地理位置，按照东南西北中的原则，以8个省、2个直辖市的44家中院及181家基层法院作为调研对象，对2016～2018年人大代表关注执行案件情况进行了调研，调研内容包括人大代表关注执行案件的渠道、属于哪一级人大代表、关注案件的案由等。统计分析了225份《人大代表关注执行案件调查表》，调研结果显示，有113家法院（22家中院、91家基层院）无人大代表关注其执行案件、见证其执行行动情况。进一步分析其他112家法院被人大代表关注或见证执行行动的399件案件数据，可发现当前人大代表参与监督执行工作存在以下问题。

（一）集体活动少，代表小组活动缺位

《代表法》规定“代表在闭会期间的活动以集体活动为主，以代表小组活动为基本形式”。实践中，人大代表通过人大有关办事机构转交材料、向人民法院寄送信函、直接到人民法院反映等方式关注执行案件的活动方式主要是个人活动。人民法院邀请人大代表参与执行监督、见证执行行动应当被认为是代表小组的活动，但这些活动都是以临时组建的代表小组形式开展的，并不是人大代表常态化的参与监督。在地方特别是设区的市、自治州的人大代表关注执行案件，个人活动仍然是主要形式。虽然代表个人活动机动、灵活，但受专业所限，难以发现深层次问题，而且你来我往的代表个人监督活动影响法院正常工作，也易产生廉政风险。究其原因，与代表集体活动、代表小组组建保障不完善有一定关系。

（二）过于关注执行案件的执行结果

人大代表参与监督人民法院执行工作办案应涉及执行工作、法律实施各个方面，调研发现人大代表更为关注执行办案的结果，如建议加快对案件的执行力度，建议对终本案件恢复执行等，却忽视了执行措施的采取、法律实施等方面的情况。究其原因，执行办案是影响司法公正的关键，易成为代表关注的焦点;执行工作具有专业性，相较于复杂的执行程序，执行案件的办理结果更易判断;人大代表与人民法院之间信息不对称，造成代表对于执行工作的其他方面不了解;参与监督内容不明确、人民群众以执行案件作为反映问题的主要载体。执行案件数量庞大，“如果代表热心于关注具体案件，就容易陷入案件之中不能自拔，影响对执行工作其他方面的监督”[3]，影响代表意见、建议的大局性。

（三）人大代表与人民群众、法院的联络制度不健全

知情是监督的基础。在2016-2018年基本解决执行难工作期间，被调研的法院有近50%无人大代表关注执行案件、见证执行行动的情况，说明实践中存在人大代表与人民群众、法院联络少，不了解执行工作的情况。究其原因，人大代表与人民群众、法院的联络平台需要进一步完善。目前，人大常委会与人民法院尚未建立常态监督机制，代表参与监督执行工作具有偶然性。“代表之家”“代表联络站”等代表联络平台的建设尚未形成全国性制度，只是部分地区的探索。新技术推动了代表联系群众方式的转变，线上联系平台逐渐兴起，但是由于网站运营不畅、针对性不强等原因有待进一步优化、完善。

（四）人大代表参与监督执行工作的监督制度需完善

《代表法》第四十六条规定代表不得利用执行代表职务干涉具体司法案件，牟取个人利益。实践中存在人大代表关注的执行案件是与人大代表有关的具体案件，存在代表滥用权力的可能。究其原因，代表履职监督需进一步完善。当前，除了代表报告履职情况外，原选区选民或原选举单位缺乏了解人大代表参与监督执行工作情况的有效渠道，难以对人大代表进行询问和监督。“代表履职情况不公开，使得选民的监督无从下手。”[4]人大代表参与监督法院执行工作属于人大常委会行使监督职权的情况，应当向社会公开，但实践中无公开人大代表监督执行工作情况的平台。

三、构建人大代表参与监督法院执行工作的常态机制

“制度的实际效度，不取决于制度本身的变化与发展，而取决于制度的行动者的行動理念、行动方式是否发生变化。”[5]各级人大常委会作为本级人民法院执行工作的监督主体应当转变监督思路，通过充分发挥人大代表的作用对人民法院执行工作开展常态监督。

（一）建立代表名册，以代表小组的形式参与执行监督

建立参与执行监督的代表名册，组织代表以小组形式参与监督执行工作是保障闭会期间代表以集体活动为主，以代表小组活动为基本形式参与监督人民法院执行工作的重要方式。

一是建立参与司法监督代表名册。作为本级人大闭会期间代表活动的组织者、执行工作的监督主体，县级以上各级人大常委会可以对本辖区内人大代表的职业专长进行登记备案，将本辖区内有法律或相关从业背景的人大代表列入司法监督代表名册。由于司法工作的专业化，而人大代表非专职且法律素养参差不齐，导致了人大代表个人不能真实、准确的反映人民群众的意见、建议。建立司法监督代表名册有助于提升执行监督的专业性，用集体的智慧避免人大代表个人参与执行监督的不足。当执行监督涉及其他领域时，人大常委会可以根据备案登记情况，组织具有相关专业背景的代表参与。

二是以代表小组的形式参与执行监督。我国实行的是兼职代表制，人大代表既有本职工作也需履行代表职责，司法监督名册中的代表并不是每次都能够参与执行监督活动。以代表小组的形式参与监督则可以为兼职人大代表参与监督执行工作常态化提供有效保障。人大常委会在组织代表参与监督执行工作时，围绕监督的议题、内容 ，结合代表的时间安排、专业背景，同名册中代表联系，组成执行监督代表小组，有效开展调研、执法检查等监督活动。人民法院作为被监督者，在邀请人大代表视察法院执行工作、参与见证执行行动时，应从司法监督代表名册中选择具备相关专业知识的代表，组成小组进行。

（二）参与监督的内容应具有大局性、全面性

一是从关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题着眼。人民主权论是人民代表大会制度的理论基础。由人民选举产生的各级人民代表大会代表人民行使国家权力。人民法院由人大产生，对人大负责，受人大监督。各级人大及其常委会的监督是代表人民对人民法院进行监督，这种监督要维护最广大人民群众的根本利益，必然要围绕国家工作大局进行。依据《监督法》，人大常委会无论是听取人民法院专项工作报告还是开展法律、法规实施情况的执法检查，都以关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题作为选题标准。人大代表在人大常委会行使监督职权的过程中主要扮演着问题的发现者、意见的收集者的角色。因此，代表在参与监督法院执行工作时，应围绕执行工作、法律法规实施中关系改革发展稳定大局、群众的切身利益以及社会普遍关注的重大问题提出、收集意见、建议， 为人大常委会监督人民法院执行工作提供参考。

二是通过对案件的关注发现执行办案存在的共性问题。人大代表应通过对个案的关注进而关注同类案件，总结共性问题，发现关系群众切身利益（如涉民生类案件的执行）、社会普遍关注的重大问题，使之能够确定为专项工作报告的议题或人大执法检查的内容，推动法院执行部门改进工作，提升办案质效，实现从个案正义到普遍正义。人大代表参与监督法院执行工作应当以《监督法》《代表法》赋予的权力为限，正确处理参与监督与人民法院独立行使审判权的关系。

三是加强对执行措施，法律、法规实施情况以及执行体制机制改革的关注。人大代表参与监督执行工作的目的在于促进公正司法，执行办案是法院执行部门的核心工作，是决定司法公正的关键。人民法院采取的执行措施，实施的法律、法规以及推进的执行体制机制改革都是服务于执行办案的，对司法公正具有重要影响。因此，人大代表还应通过对执行措施，法律、法规的实施情况以及执行体制机制改革的关注提升人民法院办案质效，促进司法公正。

（三）搭建人大代表与人民群众、人民法院联系的有效平台

一是各级人大常委会在官方网站开设代表联系群众专栏。在代表联系群众专栏增设司法监督栏目并细化出执行监督模块。该模块对司法监督名册中的人大代表开放，由其直接在后台负责收集群众建议、意见，回复群众留言。

二是在法院的信访接待窗口增设人大代表联系群众窗口。人大常委会对人大代表司法监督名册中的代表进行分组，以代表小组的形式，定期组织代表到人民法院信访接待窗口与人民群众面对面交流，收集人民群众的建议、批评和意见。

三是建立人民法院执行工作常态监督机制。各级人大常委会结合执行工作中关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题制订视察、调研、执法检查计划，按计划定期组织代表小组开展活动。定期组织代表小组听取人民法院关于执行工作的汇报并就代表小组在网络平台、线下渠道、视察、调研及执法检查中发现的问题要求人民法院重点汇报。对社会普遍关注或具有广泛影响的案件，人大常委会可及时组织代表小组参与监督，促进法院规范执行，争取人民群众的理解和支持。

（四）建立代表参与执行监督档案公开制度

一是建立代表参与执行监督档案。首先，对人大闭会期间代表参与执行监督的事项进行分类。主要分为七类：参与对执行工作进行视察、专题调研、执法检查等活动;列席常委会会议，听取专项工作报告，提出意见;参与调查委员会的调查;参与执行信访接待，线上、线下联系群众;关注执行案件、见证执行行动;提出建议、批评、意见;参加学习培训等。其次，各级人大常委会制作制式的《人大代表参与执行监督记录表》，人大常委会、人民法院分别对代表参与执行监督的事项进行记录，对代表提出的建议、批评、意见做详细记录，同时要求人大代表对自己参与监督的事项自行记录。对于部分代表未经常委会组织，以个人活动的方式持证视察或者受人民法院邀请参与监督法院执行工作的，人民法院、人大代表应分别记录并及时向本级人大常委会备案。最后，为保证人大常委会、法院、代表三方记录内容一致，避免出现错、重、漏的现象，人大常委会应定期（可以“季度”为单位）组织三方对人大代表参与执行监督情况进行“对账”，在次年的1月份对上一年度的《人大代表参与监督记录表》进行汇总、“结账”。

二是建立代表参与执行监督档案线上、线下公开平台。在人大常委会官方网站开设的代表联系群众专栏中增设代表参与监督档案公开模块，将已经“结账”的每位代表的《代表参与执行监督记录表》在该模块中进行公示，接受公开监督。如果原选区选民或原选举单位对代表的履职情况有疑问可直接在公开平台上给代表留言，由代表在一定期限内予以答复。将已“结账”的每位代表的《代表参与执行监督记录表》在人民法院的公示栏公开，人大代表在参加人民法院信访接待日的时候，可以面对面的接受人民群众的询问，以实现人民群众对代表参与执行监督的监督。另外，代表履职档案公开前应当进行保密审查，避免公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的信息。

结   语

“公正是司法的灵魂和生命，公正司法是维护社会公平正义的最后一道防线。”[6]构建人大代表参与监督法院执行工作的常态机制并不是为了监督而监督，而是通过发挥人大代表的参与作用，加强各级人大常委会对本级人民法院执行工作的监督，健全人大对人民法院工作的监督，其根本目的在于保证司法公正，维护社会公平正义。

参考文献：

[1]李林：《通过法治实现公平正义》，载《北京联合大学学报（人文社会科学版）》2014年第3期。

[2]孟宪艮：《人大监督权的运行逻辑与人大代表的个体参与》，载《湖北社会科学》2011年第7期。

[3]郭兴莲、陈运红：《国家权力机关对司法机关的监督论纲——以〈监督法〉的规定为主要视角》，载《法学杂志》2010年第8期。

[4]郑旭涛：《关于构建基层人大代表兼职责任制的思考——基于人大代表与选民联系的维度》，载《学习与探索》2014年第3期。

[5]林尚立：《行动者与制度效度：以文本结构为中介的分析——以全国人大预算审查为研究对象》，载《经济社会体制比较》2006年第5期。

[6]中共中央宣傳部：《习近平新时代中国特色社会主义思想学习纲要》，北京学习出版社，人民出版社2019年版，第103页。

（作者分别系中国社会科学院大学法学博士研究生，中国社会科学院大学教授。本文系北京政治文明建设研究基地课题“地方性法规的可诉性研究”〔20zzwm017〕的阶段性成果）