美国、英国等国家科技创新政策要点分析

李宏 惠仲阳 陈晓怡 葛春雷

摘 要：对美国、英国、德国、法国、日本、加拿大、澳大利亚等国家开展深入系统的情报资料文献调研，利用信息分析工具对这些政策文本进行了文本数据挖掘与分析，对分析得到的政策影响要素进行了分析整理和系统构建，初步建立了新一轮科技革命的“政策要素框架”。结合系统分析方法对主要国家2013年以来应对科技革命的战略与政策进行了梳理与分析，初步总结了这些国家的政策概况、重点及发展趋势。

关键词：科技创新政策;新科技革命;政策要素框架

近年来，世界科技发展呈现新的态势和特征。科技革命正以空前的力量冲击着社会，使之发生变革，推动着全球经济增长，并决定着21世纪国际竞争格局。各国从保持和重塑竞争优势的战略高度，也纷纷对科技创新的战略布局和政策进行了重大调整。这需要科技界在专注于研发工作的同时，能够精准把握面向未来的科技方向，提高研究工作的针对性和有效性。

美国、英国等国家应对新一轮科技革命的政策比较研究

1. 各国科技政策扫描与比较

笔者所在的科技创新政策研究团队对美国、英国、德国、法国、日本、加拿大、澳大利亚等国家开展深入系统的文献调研分析，对二百余篇政策文献进行了文本分析。结果表明：由于各国的科技、创新与产业支持政策在2013年以前主要集中在应对2008年全球金融危机及其后续影响等方面，在整体性、战略性和前瞻性等方面都较为薄弱。因此，研究团队收集的文献更加集中在2013年之后，并且有逐步增加的趋势，并非均匀分布在21世纪的时间段内。基于此，我们综合归纳了各国主要自2013年以来颁布的促进新科技革命的战略布局要点与发展路径、政策重点（见表1），初步分析了每个国家的政策新趋势。

2. 文本数据挖掘与“政策要素框架”的构建

研究团队使用科睿维安公司（Clarivate Analytics）的Thomson Data Analyzer（TDA）信息分析工具对各国科技革命战略与政策文本进行了文本数据挖掘与分析、聚类和可视化处理，通过词频识别了主要发达国家关于科技革命的二百多篇政策与战略规划文献中的关键词及其共段落关系强度，建立了初步的科技革命与产业变革“政策要素框架”，再利用系统分析法，对主要国家2013年以来针对科技革命的战略与政策的特点与发展趋势进行了初步的定性评价与分析。

本研究的成果表明，用于分析新一轮科技革命的“政策要素框架”，主要包括四个维度：一是科技革命的重点研发领域（见表2）;二是科技革命进程中的主要影响要素（见表3）;三是科技革命应对政策及主要措施（见表4）;四是各国公认的主要竞争对手及对其活动的关注点（见表6）。

美国、英国等国家和地区应对新科技革命的政策重点与发展趋势分析

建立新科技革命的“政策要素框架”后，研究团队参考框架中的不同维度，将其作为新的分析视角和框架，并结合系统分析方法对美国、英国等国家2013年以来针对科技革命的战略与政策重新进行了梳理与分析，初步总结了全球科技创新政策的总体脉络、关注焦点及发展趋势。

1. 美国

美国作为全球最领先的科技创新国家，其科技创新政策一直引领着全世界。奥巴马时期，美国的科技创新政策非常注重对基础研究的投入、重视支持新产业界的创业、聚焦于关键性的高新技术。但是，特朗普总统上台以后，对原有的科技政策与发展战略进行了颠覆性的调整，使得美国的科技创新政策呈现出新的发展方向和趋势。特朗普倾向于领导市场调节的小政府，非常自负于自己曾经的房地产业管理经验。他上台后制定了《美国优先能源计划》，同时宣布退出“巴黎协定”等多边科技合作机制，意在由私营企业主导美国的科技与产业创新事业。同时，特朗普在执政近两年以后，才想起任命了白宫科技政策办公室（OSTP）的主任。从特朗普在2020年新冠病毒疫情中的表现来看，科技领域的智囊对其政府的科技创新政策影响变得越来越小。可以说，美国科技创新战略的可预测性和连续性遭到了严重破坏。

2. 日本

近年来，日本科技投入有所下降，科研资助的分配更注重于竞争式项目。针对科技领域迟滞不前的问题，日本政府采取了一系列的政策改进措施：一是强化对国立研发法人机构的改革。国立研发法人的职能与使命要满足国家战略需求，实现公共研发成果的最大效益;同时，这些法人机构要达到世界级的研究和管理水平，起到国家创新系统的核心作用。二是推动国立大学改革。以国立大学使命为基础，制定发展愿景、目标、战略，构建自主、自律的发展改革体制。尝试转向社会需求度较高的研究领域，加强大学的学科重组与建设，加强与创新型企业的合作。

日本每隔五年对未来的科技发展方向进行科技预测调查。2019年，日本最近的一次《科学技术预测调查综合报告》面向2050年，为未来的科技战略、创新政策以及未来即将实施的《第6期科学技术基本计划》提供了基调，日本科技和产业界的专家们选择健康医疗生命科学、农林水产食品生物工程等七个领域作为未来研发焦点，进一步细化为58个主题和702个关键技术（见表5）。

3. 欧盟

近年來，欧盟特别注重研究欧盟自己是否可以确保其工业处于利用新兴技术的最前沿以及数字技术以外的新兴技术及其潜力等，最终目的是为“地平线欧洲”计划确定投资重点。

欧盟的专家们提出了信息与通信技术（ICT）以外的五个重要的可能创造经济和社会繁荣的科技研究重点领域：一是生物转化。包括基因技术、神经技术、人机交互和智慧农业四个主题，汇集了生物技术、工程和信息技术等基础学科。二是智能材料。包括可再生塑料、智能纳米材料和增材制造。智能材料建立在材料技术之上，智能技术将赋予其大量的附加功能、容量和特征，包括适应性和能力，既可以用作传感器，也可以用作执行器，甚至能以较小的规模创建新的结构。三是低能耗数据传输。包括智能灰尘和相干光学器件。各种各样的健康、食品、交通和环境应用都需要传感器，以便提供必要的数据来改善有关应用成果，使它们具有能源自主性和可生物降解性，从而拥有广泛的应用和环境兼容性。通过相干光学器件来保持更有效的低距离通信，可以减少数字化和数据传输的总能耗。四是“Power-to-X”技术。包括氢和碳的捕获和储存。欧盟的专家们认为，通过直接的能源转换，“Power-to-X”技术可以提供比目前的化学工艺更有效的技术。它还和碳捕集与封存技术紧密结合，如可以捕获过程工业中排放的二氧化碳，实现零排放水泥、零排放垃圾焚烧，吸收来自生物过程工业的碳，支持氢或可再生能源的规模化。五是海洋技术。包括数字鱼和海底淡水，建立对海洋生态系统的整体了解，预测危害和压力因素，监控产量并减少环境足迹。

4. 德国

德国主要通过“高技术战略2025”，确定了德国未来研究与创新的重点领域：一是健康与护理。加强癌症研究，开发新的癌症预防与治疗方法;发展智能医学，用数字联结研究与医疗（电子病历）。二是可持续性、气候保护和能源。大幅减少环境中的塑料垃圾;大规模中和工业温室气体;发展可持续循环经济;保护生物多样性。三是零排放智能交通。研发安全、互联、清洁的汽车。投资充电基础设施;扩大电池生产。推进电池研究，建立基于材料和电池的未来电池技术工艺链。四是IT安全研究。开发高效、用户导向、符合需求的IT安全解决方案。进一步发展量子通信，在公共和私人安全利益前提下建设量子通信基础设施。五是为人类服务的技术。研究和评估此类新技术的机遇和风险，包括数字辅助系统（数字眼镜、人—机合作、动力服）、灵活的工作流程和移动办公的解决方案。在工作4.0计划中补充工作保护措施，促进数字化工作环境中的安全与健康。六是强化未来能力的技术。发展微电子、通信系统、材料、量子技术、现代生命科学和航空航天研究，加强职业教育，促进人员国际流动，利用社会科学潜力，从关键技术、专业人才和社会参与三方面加强德国未来能力。七是推动人工智能应用。推进机器学习方面的能力建设，推动学习系统的使用，开发大数据编辑与分析的新方法，从数据中产生知识并创造价值。在人工智能、大数据方法应用、人机交互等技术领域加强与社会的对话。成立数据伦理委员会，提出数据政策和对待人工智能与数字创新发展框架的建议。

5. 法国

近年来，欧盟的大小事务和科技发展战略与方向，更多地为德国所掌握。法国作为欧盟第二大国，不仅不能协调欧盟的创新发展为自己的社会建设助力，而且面临社会矛盾突出、经济发展停止、国民就业率下降。因此，法国企业家领衔的专家组向法国政府提交的《使法国成为突破性技术主导的经济体》①等科技战略与规划报告，遴选了对法国具有重大竞争力的新兴科技研发方向，要求政府集中支持，包括：一是精准农业与农机设备。重点研发领域包括：卫星定位、物联网、人工智能、增强现实、机器人、无人机、自动驾驶汽车、地理信息系统、遥感。二是有利于健康的可持续食品。重点研发领域包括：分子生物学技术、发酵途径等。三是生物控制。重点研发领域包括：生物刺激剂、生物控制、低生态影响植物检疫。四是数字医疗。重点研发领域包括：人工智能、小型化、物联网、微流体等。五是生物疗法与创新疗法生物产品。重点研发领域包括：使用生物（酵母、微生物、基因、细胞、组织）或从生物体获取的物质（激素、抗体、异类物）。六是氢能。重点研发领域包括：氢燃料电池及相关设备、电解、热泵、多氨基硼烃的合成。七是工业去碳化。重点研发领域包括：低碳钢铁和低碳水泥技术等减排新工艺;开发电气化技术、热脱碳等工业脱碳技术;实行碳捕获、运输、储存或再利用解决方案。八是新一代可持续复合材料。重点研发领域包括：高性能复合材料、低耗水、低耗能产品的成型、粉碎等技术。九是量子技术。重点研发领域包括：量子计算、量子传感器、后量子密码学、量子通信、低温、光子、微电子、密码学、算法等。十是网络安全。重点研发领域包括：人工智能、密码学。

6. 英国

2016年以来，脱欧焦虑始终笼罩着英国的科技和产业界，因此英国政府在其2018年以来陆续发布的《现代产业战略》②中非常注重支持本国新兴技术研发的措施：一是增加量子技术研发投入。2019年，英国首相已经宣布为量子技术领域新增1.5亿英镑投资，这意味着英国国家量子技术计划的总投资将超过10亿英镑。英国的量子计划已经建立了3个量子研究卓越创新中心，受到全世界的瞩目。例如：伯明翰的量子传感中心正在引领使用量子特性的新型磁传感器的研究工作。这些可以显著提高人们诊断阿尔茨海默病和心脏病的能力。国家量子计算中心将加速这一领域的发展，并允许企业应用这些新技术进行商业化。二是进一步鼓励企业对早期研发的参与。英国政府将采取措施确保行业、企业了解这些新技术的影响。积极帮助企业研发正处于商业化边缘的新技术，使其进入市场时能够满足企业的要求。同时，英国在促进对新技术的投资。例如：英国在机器人方面投入巨资。林肯大学的农业机器人中心宣布获得英国产业基金投资建立世界上第一个农业机器人中心。自英国政府宣布机器人技术成为国家重点发展的八大技术之一以来，政府通过投入3.66亿英镑的资金建立了新的风险投资基金，拉动了超过10亿英镑的工业投资进入。英国政府在对新技术进行投资时，将特别注意给不同规模的企业都带来新技术的收益。例如：通过高性能新通信技术改变了不同规模新旧企业的业务模式。三是增加对新兴技术的投资。投资新技术本身是有风险的，但英国为未来保持自己的研发优势，不仅以政府的投资充当种子基金，而且还支持国家银行在企业不敢投资的地方进行投资。由于对新技术的投资是长期的、利益分散的，所以市场不会提供，英国政府就参与和领导。英国政府为未来新技术投资制定明确战略，承诺将把研发投入的GDP占比提高到2.4%，而且要确定未来投资方向和目标。同时，政府通过公共采购在初期支持新技术的应用。四是改善对新兴技术的法律规章和监管体系。对新规则的设计可以消除或减少新兴技术成功发展的障碍，新技术总是会产生新的监管问题。英国政府组织制定适合的规章制度，以保护新技术能够蓬勃发展。例如：英国的法律委员会已经开始审查，以确定关于自动驾驶车辆的全面法律规则;2019年，英国政府还发布了关于第四次工业革命的白皮书，将制定计划，改革英国的监管体系支持創新。

小结

新兴科技蕴藏着巨大的潜力，但需要科技创新政策来促进科技的深度研发和广度扩散。面对更快速变化和多样化的研究和创新环境，科技界和政府管理部门都需要变得更灵活和更具响应能力，以更加开放的姿态来参与到这一创新发展的大潮之中。

当前，我国正处于向创新驱动发展转型的关键时期，2020年的全球重大疫情也迫切需要发展新科技、新能力，解决全球社会面临的空前挑战，为经济增长注入新动力。在新一轮科技革命来临之际，我们需要借鉴国外对新科技革命的战略部署与政策焦点，解析其产生的背景、目标及效果，进而提出建议，解决自己的科技与创新发展方向规划和布局问题。与美国、英国等国家政策比较分析表明：一是对比以上国家，我国相应的科技革命与产业变革政策、规划、措施仍然以围绕政府支持为主，缺乏对民间和企业界的方向性指导和有效投资机制等方面的具体创新支持。我国需要更有效地学习其他国家的好经验，对统一建设技术创新平台、区域统筹协作等政策给予强化和本地化。二是我国在软件与网络服务、技术硬件与设备、电子电气等行业方面处于强力追赶的态势，继续坚持投入将有望取得较大进步;在医药和医疗设备等行业中国仍须加大研发投入和政策支持，以改变目前落后较多的情况。三是我国的相应政策、规划有自己的产生背景，但须进一步分析这些政策之间的相互关系以及执行效果，以便分析中国已有战略、政策的适用环境条件及有效性，提出切合中国未来实际的新政策目标与内容，以应对未来中国将面临的科技与产业方面的激烈竞争甚至打压。这需要进一步加强研究时间与人力投入以及数据收集与处理工作。

注释：

①Remise du rapport  Faire de la France une économie de rupture technologique . https：//www.economie.gouv.fr/remise-rapport-faire-france-economie-rupture-technologique#.

②Reaching 2.4%： supporting emerging technologies. https：//www.gov.uk/government/speeches/reaching-24-supporting-emerging-technologies.

参考文献：

[1] 杰里米·里夫金. 第三次工业革命：新经济模式如何改变世界[M]. 张体伟，孙豫宁，译.北京：中信出版社，2012.

[2] 白春礼.世界正处在新科技革命前夜[N].光明日报，2013-01-21（5）.

[3] 刘桔林.新科技革命与全球产业变革对我国的影响研究[J].科学管理研究，2013， 31（4）：1-4，13.

[4] USA House Committee on Science， Space， and Technology. 2015. America COMPETES Reauthorization Act of 2015[EB/OL].（2017-12-10）[2020-07-06].http：//science.house.gov/sites/republicans.science.house.gov/files/documents/Bills_Amendments/041515_America_COMPETES_xml.pdf.

[5] UK Department for Business， Innovation and Skills. Reaching 2.4%： supporting emerging technologies[EB/OL].（2020-01-09）[2020-07-06].https：//www.gov.uk/government/speeches/reaching-24-supporting-emerging-technologies.

[6] Germany Bundesministerium für Bildung und Forschung. Die Hightech-Strategie 2025[EB/OL].（2020-01-09）[2020-07-06].https：//www.bmbf.de/pub/Forschung_und_Innovation_fuer_die_Menschen.pdf.

[7]日本科学技術·学術政策研究所：第11回科学技術予測調査[EB/OL].[2020-07-06].https：//nistep.repo.nii.ac.jp/？action=pages_view_main&active_action=repository_view_main_item_detail&item_id=6657&item_no=1&page_id=13&block_id=21.

[8]Faire de la France une économie de rupture technologique[EB/OL].（2020-01-09）[2020-07-06].https：//www.economie.gouv.fr/remise-rapport-faire-france-economie-rupture-technologique#.

（作者單位：李宏，中国科学院科技战略咨询研究院、粤港澳大湾区战略研究院、中国科学院大学;惠仲阳、陈晓怡、葛春雷，中国科学院科技战略咨询研究院）

[责任编辑：卜 珺]