浅析不动产登记测绘业务一体化

侯惟原，周瑞琪

（南京市不动产登记中心，江苏南京210005）

引言

为贯彻落实党中央、国务院关于深化“放管服”改革和优化营商环境的部署要求，推动政府职能转向减审批、强监管、优服务，促进市场公平竞争，国务院办公厅于2018 年5 月开展了“工程建设项目审批制度改革试点”工作，印发《关于开展工程建设项目审批制度改革试点的通知》（以下简称《通知》），并于2019 年3 月就“全面开展工程建设项目审批制度改革”提出实施意见（以下简称《意见》）。

在下发的文件中均都对验收涉及的测量工作有明确要求。其中，在改革试点《通知》中，表述为“一次委托、统一测绘、成果共享”，而在全面实施《意见》中，修改为“一次委托、联合测绘、成果共享”。从“统一测绘”到“联合测绘”的修改，表明当前推进测绘服务领域一体化改革中存在一定困难，需要循序渐进。全面实施《意见》的“联合测绘”可理解为“统一测绘”的初级阶段，但从长远看，“统一测绘”才是实现“一体化”测绘的最终目的。通过一家测绘机构完成建设工程项目的各项测绘工作，从不动产登记角度看，能够大大提高当前权籍调查的效率，更好的服务于不动产登记，从而激发市场活力。

1 不动产登记测绘业务内容

不动产登记是建设工程项目完成后合法利用不动产的重要前提。建设工程中涉及的各项测绘业务，均可理解为不动产登记提供数据基础。按照建设工程项目开展的过程，各测绘业务的开展一般分为审批阶段、施工阶段、验收阶段[1]。

审批设计阶段一般从立项开始到取得施工许可证，涉及到的测绘业务主要为勘测定界；需要利用已有的测绘成果有地形图、土地利用现状图、不动产权籍图、土地利用规划图、地下管线图；产生的测绘成果：勘测定界图、勘测定界报告书、界址点坐标册。

施工阶段从取得施工许可证到项目建成封顶；涉及到测绘业务主要有：现场土方量测绘、不动产界址放样、建筑物放线、验线测量、基坑监测、建筑物沉降观测；需要利用的成果主要有地形图、界址点坐标册、建筑设计核准图；产生的测绘成果主要为各专项测绘报告。

竣工阶段从项目封顶到不动产首次登记；涉及测绘业务主要有：竣工测量（含市政管线测量）、不动产测绘（房产测绘、地籍测绘）；需要的成果主要有权属图、建筑设计核准图、界址点坐标册、验线成果。

2 现状分析

结合以上涉及的不动产登记的测绘业务，目前南京市不动产登记涉及的建设工程阶段的测绘类型按机构整合前的部门职责分为规划条线、国土条线、房产条线。其对应关系如表1 所示。

2.1 规划涉及的测绘业务

规划涉及的测绘业务主要有基础地形图测绘和规划监督测量。其中规划监督测量为验证建设工程平面位置、高度和建筑面积等指标是否符合规划审批要求而进行的测量工作，主要包括放线测量、验线测量以及竣工测量。

表1 南京市测绘部门与职责情况表

从建设项目周期出发，以上规划涉及的测绘业务依次为项目研究、设计阶段的基础地形图的测绘，项目施工阶段的放线测量、验线测量以及项目验收阶段的竣工测量。

2.2 国土涉及的测绘业务

国土涉及的测绘业务主要服务于国土资源的管理，从土地管理周期出发，分为基础数据采集方面的地籍测绘，用地审批阶段的土地勘测定界，不动产登记阶段的不动产权籍调查、界址放样服务，项目完成时的用地条件复核。

2.3 房产涉及的测绘业务

房产涉及的测绘业务主要是指房产测绘。房产测绘主要包括房屋预测、房屋实测、变更测量、绘制房产图等项目。

3 一体化测绘可行性分析

3.1 数据采集执行标准分析

3.1.1 地籍图根控制精度。当采用RTK 图根点测量时，按照TD/T 1001《地籍调查规程》[2]要求，为保证RTK 测量精度，应进行有效性检核。每个图根点均应有两次独立的观测结果，两次测量的平面较差不得大于±3cm，高程较差不得大于±5cm，在限差内取平均值作为图根点的平面坐标和高程。而在CJJ/T 73《卫星定位城市测量技术规范》[3]中，控制点平面位置的较差为±5cm。

当采用图根导线测量时，布设图根支导线的要求为：每条支导线总边数不超过2 条，总长度不超过起算边的2 倍。而在CJJ/T 8《城市测量规范》[4]中，图根支导线的要求为不多于4 条边。

由此可见，无论是RTK 图根点测量还是图根导线测量，地籍测绘的精度要去均高于行业内其他规范的一般要求。

3.1.2 界址点精度。解析界址点的精度，解析法获取界址点坐标和界址点的精度要求见表2。由此可见，一级界址点的精度要求较高，其附着的地物点采集须具有较高的精度。图解法获取界址点坐标和界址点的精度要求见表3。

3.1.3 平面精度。图上地物点相对于邻近平面控制点的点位中误差与邻近地物点间距中误差应符合表4 的规定。

3.1.4 高程精度。城市建筑区和基本等高距为0.5m、1m 的平坦地区，其高程注记点相对于邻近图根点的高程中误差≤±0.15m。

其它地区地形图高程精度以等高线插求点的高程中误差来衡量。等高线插求点相对于邻近图根点的高程中误差，应符合表5 规定。

表2 解析界址点的精度

表3 图解界址点精度

表4 图上地物点点位中误差与间距中误差

表5 等高线插求点的高程中误差

3.2 测绘业务建设时序分析

以一般建设工程项目施工时序为例，涉及不动产登记的测绘业务有较高的重叠度。一是在施工阶段的不动产界址放样和建筑物放线作业时间节点、测绘方法具有一致性；二是竣工阶段的竣工测量（含市政管线测量）、不动产测绘（房产测绘、地籍测绘）在基础地形数据方面测绘内容具有较大重叠度且所需测绘条件基本一致。

4 一体化测绘建议

4.1 推进基础地形图测绘与地籍测绘融合

基础地形图与地籍图测绘工作在执行标准、采集方式以及测量条件等方面具有较高的重叠度。

从采集要素上分析，地籍测绘所测内容大于地形图，是包含关系，地籍测绘与地形测绘相比，其除了具有地形图的基本属性外，地籍测绘更关注所测设的界址点、线以及相关的围墙等相关地形地物。

从采集精度上分析，地籍图测绘执行的标准精度要求高于基础地形图测绘执行的标准，具体分析见3.1。

从采集方式上分析，现有仪器设备均能满足双方精度指标要求，只需在差异之处采用双方涉及规范中精度较高的指标即可完成测量工作。

因此，在基础地形图的测绘工作开展的同时应考虑地籍工作对地形部分的需求，这样既能保证登记工作的有序开展，又能保障基础数据的及时更新。

4.2 实现放线测量与土地界址放桩的同步

放线测量是确定建筑物位置的测绘工作，土地界址放桩是确定用地边界的重要方式之一，均是工程项目事中监管的重要测绘内容。二者的测量条件、测量仪器及测量方式也基本一致。因此，在统一坐标系统的基础上，可实现对放线测量与土地界址放桩的统一，提高事中监管的效率。

4.3 推行竣工测量、房产测量与用地条件复核的统一

竣工测量和用地条件复核都是事后监管的重要内容，都需要对已建成的建（构）筑物进行实地测量。房产测绘是项目建成后对建筑物内部进行测绘，确定建筑面积的重要环节。三者在测量条件上具有相似性，因此，可同步进行。目前，随着《南京市建筑工程规划核实管理规定》的实施，《地籍测绘报告》已成为规划核实前国土部门出具的必备成果，因国土部门侧重对用地边界建（构）筑物测的位置核实，且执行的规范精度要求高于竣工测量精度指标，只需在进行用地条件复核的地籍测量时加入建筑高度测算、建筑间距测算、建筑退让红线距离测算、建筑用地面积测算、建筑占地面积测算等竣工测量指标即可代替竣工测量，从而避免重复测绘，提高效率。

4.4 探索“一次收费，多项服务”模式

目前，不动产登记涉及的测绘业务是委托不同单位分别实施，费用是按测量项目进行各自核算。实施一体化测绘业务后，可对测绘业务费用的按项目整体收取，实现“一次收费，多项服务”。从而减少测绘项目收费环节、提高效率。

5 结语

实现不动产登记测绘业务的“多测合一”改革，是提升服务效率，不断激发市场活力和社会创造力的必然要求。通过“统一测绘”，实现对测绘各环节的一体化管理，能够保证时效，并做到从数据采集到成果质量检查的全过程持续优化。实现测绘项目的一次性收费，一条龙服务，可以免去企业进行招标的繁琐流程、减轻企业负担，提高办理时效，为企业发展提供便利审批条件，同时进一步满足改革的时限要求。