鄂西生态文化旅游圈市场化生态补偿机制探索

2020-09-27刘江宜张新平

国土与自然资源研究 2020年5期

刘江宜，金瑶，张新平

（1.中国地质大学（武汉）经济管理学院，武汉430074；2.湖北民族大学经济与管理学院，恩施445000）

引言

随着我国生态文明建设和绿色发展战略的深入开展，生态保护补偿制度作为一种新的生态环境保护制度逐步建立和完善起来。2016 年，国务院发布了《关于建立健全生态保护补偿机制的意见》，将生态保护补偿从试点建设转变为国家生态建设战略。党十九大报告指出要“加大生态系统保护力度，建立市场化、多元化生态补偿机制”，对我国生态保护补偿制度提出了新的要求。2019 年国家发布《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》，提出到2020 年要初步建立市场化、多元化生态保护补偿机制，加快了市场化生态补偿机制的理论研究。

鄂西生态文化旅游圈（以下简称“鄂西生态圈”）是湖北省作出的重大区域发展战略决策，旨在促进鄂西地区经济与生态绿色协调可持续发展。2018 年，湖北省提出“一芯两带三区”区域和产业发展战略布局，明确指出鄂西地区要坚持以“绿”为本，主要是以文化旅游、生态农业、清洁能源等绿色产业为主攻方向，打造全省的绿色发展增长极。因此，加快构建市场化生态补偿机制对于保障鄂西的生态屏障，实现区域经济高质量发展，具有重要的理论和现实意义。

1 文献综述

生态补偿的本质内容是促进人与自然的和谐。18世纪末19 世纪初，与李嘉图—马尔萨斯的名字相联系的“悲观经济学”讨论了人口、土地与经济发展的问题。20 世纪中后期，卡逊的《寂静的春天》（1962）“引发了世界范围的发展战略、环境政策、公共政策的修正”和“环境革命”，梅多斯（1972）等提出了“增长的极限”问题。针对生态环境问题，庇古依据外部性理论，提出主要依靠政府，通过税收来解决生态环境问题；科斯依据产权理论，提出主要依靠市场，通过产权交易来解决生态环境问题。20 世纪末，皮尔斯、科斯坦萨（1997）等[1]和联合国千年生态系统评估（MA）对生态系统服务价值进行的开创性研究为生态补偿奠定了坚实的理论基础。Wunder 将生态补偿定义为购买者和提供者的自愿交易。21 世纪以来，联合国和全球环境基金（GEF）先后在哥斯达黎加、墨西哥、厄瓜多尔等国家开展了大量关于环境服务付费（PES）的案例研究。全球环境基金（GEF）与世界银行、联合国开发计划署、国际农业发展基金、联合国环境规划署在印度尼西亚、肯尼亚、墨西哥、泰国、越南等发展中国家进行了大量基于生态补偿机制的环境保护和经济发展计划。国外生态补偿计划实施中，灵活的利益激励手段设置、多元化的生态补偿资金来源、社会参与主体的多元化都是值得借鉴的地方，但国外生态补偿多以单一项目展开，涉及的范围小、生态系统单一、缺乏跨区域生态补偿的经验借鉴。

中国生态补偿的研究始于20 世纪90 年代初期，中国的科学工作者借鉴国际上对生态系统服务功能研究的思路，在理论上阐明了开展生态补偿的重要意义。近年来，随着国内生态补偿试点的开展和实证研究的深入，我国生态补偿机制也不断丰富和发展。目前国内生态补偿的研究进展主要集中于以下方面：一是生态补偿的利益群体出现分化与再集聚，政府、农户、集体与市民参与度、影响度的演化[2，3]；二是通过基本补偿、经济结构调整补偿、生态效益外溢补偿三个维度进行生态补偿标准的核算，基本摸清生态系统服务价值[4]；三是在优化财政资金转移支付的基础上，探索多元化补偿途径与方式[5，6]；四是研究生态保护补偿利益群体意愿的变化，尤其是农户意愿和政府作用的局限性对计划效率的影响[7]；五是生态补偿的反贫困问题，研究生态补偿计划实施中的公平性问题[8]。

这些研究不仅为完善生态补偿机制做出了积极贡献，也为建立市场化生态补偿机制提供了可资借鉴的经验。市场化生态补偿机制，就是要在强化政府财政转移支付补偿机制的同时，充分运用市场手段，激励各利益相关主体开展生态补偿。从总体上看，市场化生态补偿机制研究仍处于探索阶段，有待进一步完善和提高。

2 鄂西生态圈市场化生态补偿的现状

2.1 鄂西生态文化旅游圈概况

为紧紧把握国家促进中部地区崛起的契机，自2008 年始，湖北省委、省政府正式下发了《关于建设鄂西生态文化旅游圈的决定》，充分利用鄂西圈的生态资源，以旅游业为引擎，探索建立以政府主导、市场机制相结合的生态补偿制度，实现生态与经济的绿色协调可持续发展。鄂西生态文化旅游圈包括湖北省西部的十堰、宜昌、襄阳、荆州、荆门、神农架、恩施、随州等8 个市（州、林区），人口总量、版图面积占全省的比重分别约为50%和70%。鄂西生态圈拥有十分丰富的生态文化旅游资源。圈内有8 个国家级自然保护区，5 个国家级生态示范区，18 个国家级森林公园，4 个国家级地质公园。此外，域内水资源总量714.71 亿立方米，可开发水能资源占全省的90%以上，且矿产资源丰富，是湖北省煤、磷、金等矿产的主要产出地。2015 年，鄂西圈常住人口2730.88 万人，国土面积12.79 万平方公里，圈域地区生产总值达到12523 亿元。

实施鄂西生态圈发展战略以来，鄂西地区经济发展有了明显的提升。“十二五”期间，鄂西生态圈地区生产总值年均增长11.7%，产业结构进一步优化，城镇居民和农村居民人均可支配收入年均增长16.3%和17.9%，城乡收入差距进一步缩小。旅游业快速发展，截至2017 年，鄂西圈共接待游客32242.4 万人次，占全省旅游总人数的50.8%，实现旅游总收入的45.8%。鄂西生态旅游圈以“一江两山”为基础，在整个市场发展布局中，以绿色发展为依托，逐步将自然资源优势转变成经济实力。另一方面，鄂西生态圈的生态环境保护仍存在诸多问题，“生态不经济，经济不生态”的怪循环似乎难以摆脱。譬如，三峡大坝周边不断发生的滑坡、泥石流等地质灾害、移民工程和土木建设对原本就脆弱的环境造成了重压。在区域经济发展过程中“削山填谷”或“劈山造城”等做法层出不穷，对满目苍翠、神奇秀美的山区景色造成了严重甚至不可逆转的破坏。经济发展与生态保护的博弈仍在持续。

2.2 鄂西生态圈生态补偿机制的现状

为了解决经济发展与生态环境的矛盾，鄂西生态圈已经初步建立了生态补偿机制，主要包括重要生态功能区补偿，流域生态补偿和资源开发补偿。其中，神农架林区、丹江口水库等属于重要生态功能补偿区，恩施市的清江流域属于流域生态补偿，宜昌市的高磷磁铁矿富集区属于资源开发补偿。以丹江水库为例，以政府补偿方式为主，通过中央纵向财政转移支付、区域间部门横向财政转移支付、区域部门间经济项目合作、各种优惠政策，辅助以市场补偿方式，建立水资源一对一交易市场；清江流域的生态补偿，则是以湖北省纵向财政转移支付和相关地市横向财政转移支付为主，寻求区域间产业补偿和项目合作，辅助以政策支持、技术支持和实物支持；对于历史遗留的矿区，其生态补偿以中央财政纵向补偿和专项治理资金为主，对于市场体制下的矿区生态补偿则是以市场体制为主，建立矿区开发保证金制度，辅助以税收和专项治理资金。在鄂西生态圈，神农架因其生态要素齐全而成为生态补偿的典型案例，神农架生态补偿资金来源于各级政府、市场机制和其他途径，以政府财政补偿为主，其他补偿方式为辅，基本补偿方式为中央补助80%，湖北省配套剩余20%，在政府财政补偿的过程中，考虑政府财政资源的有限性，设定中央补贴和政府配套的最低补偿标准和最高补偿标准。

这些措施对保护鄂西地区的生态环境，促进区域绿色发展发挥了重要作用，但随着生态文明和高质量发展理念的深入，生态补偿机制需要进一步完善，特别是如何运用市场机制来开展生态补偿，值得研究和探讨。生态补偿机制不仅可以发挥鄂西地区文化和生态优势，走生态产业化的新路子，还可以提升鄂西地区群众保护生态环境、治理环境现状的意识，避免重蹈“污染—治理—再污染”的覆辙，在经济与环境良性结合的过程中保证“金山银山”和“绿水青山”共存，实现美丽中国梦。

3 鄂西生态文化旅游圈市场化生态补偿机制的构建

鄂西生态圈市场化生态补偿机制框架主要由利益相关者、补偿标准和补偿途径、补偿机制等方面内容组成。以生态文化旅游产业为切入点，通过搭建各种市场化交易平台，最终形成一个区域生态产业化、良性循环发展的市场化生态补偿机制（图1）。

3.1 生态补偿利益相关者

构建市场化的生态补偿机制，首先要明确由政府、企业、社区和村民共同组成的多元利益相关主体，充分发挥各利益主体的积极性，增强生态保护意识，明确生态保护责任，为开展市场化交易提供基础。补偿者（补偿主体）不受时空条件限制，直接向受补偿者提供补偿是最简单的补偿机制。生态资源具有地理属性，但其服务功能的作用和影响大大超出了地理区域范围，各个地方都注重发展社会经济，保护生态环境的意识不强，更别提生态破坏者或者受益者主动承担对生态环境的补偿责任。因此，只有明确产权才能真正解决谁补偿谁的问题。我国自然资源归国家和集体所有，政府是主要的公共主体。在市场微观层面还有很多生态环境的利益相关者，市场化机制就是要通过激励机制，发挥利益相关者的积极性。

图1 鄂西生态圈市场化生态补偿机制的框架

鄂西生态圈生态补偿领域的网络规模庞大而复杂，其利益相关者呈现多元化，基本可以分为以下几类：①中央政府和地方政府。我国的一切自然资源都具有社会性和公益性，其所有权归国家和集体所有；资源开发的最大受益者归根结底是国家，所以政府以行政令的方式对受补偿者给予财政补贴、税收优惠、政策倾斜等宏观调控是保障生态效益、维护公平的必要手段；②企事业单位。清洁发展机制下的排污权交易市场已经初步建立，湖北省碳排放权交易试点已正式启动，规定了市场交易配额和纳入碳交易企业上缴自愿减排量。借助湖北省已有的市场化补偿平台和鄂西生态圈生态文化旅游投资公司资金支持，市场化生态补偿的实现将更有活力。③国内外的民间组织和社会团体、个人。这些补偿主体筹集资金比例虽不大，但大大丰富了补偿主体的组成结构，是对政府补偿的补充和完善。鄂西生态圈生态补偿机制应当充分发掘社会公众积极参与生态环境保护和生态补偿的积极性，动员民间资本转化成社会效益。

3.2 生态补偿标准

生态补偿标准是生态补偿机制中的难点问题，目前主要有以下方法：一是根据生态服务系统功能价值确定，评估结果常常受不确定因素影响；二是根据生态保护者的投入和机会成本损失确定；三是根据受益者的获利通过市场交易确定；四是生态环境损害赔偿，考虑“谁破坏谁恢复”原则。

市场化生态补偿机制要求在补偿标准方面加快市场化方式。鄂西生态圈发展相对落后，经济发展已经对生态环境造成了较大破坏。但鄂西圈域内8 个州市的经济发展不一样，生态环境破坏程度也不一样，科学、有效地确定区域内外生态补偿标准十分重要。在鄂西生态圈生态补偿政策实施过程中，需要进行不断的实践尝试。由国家环境规划院研究制定的《神农架生态补偿研究报告》通过专家认证，认为保护好“华中之肺”神农架，省政府在林区开展生态补偿试点，可为其增加1 万亩退耕还林指标，并按每亩每年500 元的标准予以补助，列入省财政预算。这里的补偿标准就是一种有益尝试。

本文认为比较理想的方式是充分运用市场机制，由供求双方来确定生态补偿的标准。一是开展自然资源价值核算评估，为生态补偿的标准提供理论依据，二是明确绿色收益分享机制，分析鄂西生态圈提供的生态系统服务的收益分享情况，三是加强生态环境损害评估，为生态破坏行为的货币化提供基础。在此基础上，可以区别对待圈域内森林、矿产资源、水资源等生态系统，综合运用专家、学者提出的多种计算方法评估生态资源的参考价值，然后综合考虑区域之间经济现状和居民收入水平，遵从协调和自愿原则，通过双方谈判和商定确定最终的补偿标准。在试点过程中分门别类做好数据搜集、资料整理工作，努力建立起理论完善、技术可行、结果可靠和大众接受的计算体系，为在不同范围内建立和落实生态补偿标准的量化研究做好充足准备是一项艰巨而重要的任务。

3.3 生态补偿途径

构建市场化补偿机制，需要充分运用多种市场方式来实现生态补偿。结合鄂西生态圈的实际，主要可以采用以下方式：（1）“一对一”交易方式。随着补偿活动的广泛开展和市场与社会组织的关注程度加深，市场对生态服务的需求已经扩大，一对一市场交易、异地开发和生态标识等市场补偿机制开始形成，双方通过议价、自愿成交，不仅协调了交易双方的利益博弈，还在很大程度上弥补了行政手段效率的短期化局限。（2）水权交易。处于流域上下游的地区或企业深深懂得“唇齿相依、唇亡齿寒”的道理，下游对上游保护生态进行付费不是浪费而是为共享长远利益投资。经济发达的浙江省认识较早，早在2000 年，东阳、义乌便已经签署水权交易协议，义乌市一次性出资2 亿元购买了横锦水库每年5000 万立方米水的永久使用权，成为区域间市场化交易水权的首创，极具典型性。鄂西生态圈中一些流域可以采用此方法，由上下游政府通过市场方式进行水权交易。例如清江流域涉及到许多地区，完全可以运用水权交易模式开展生态补偿，这是利益双方自愿达成的市场生态补偿行为。（3）大力发展生态农业和生态旅游。鄂西生态圈农业比重较大，可以通过发展生态农业的方式来开展生态补偿，在恩施、荆州、宜昌等地大力发展生态农业，将生态农业和生态旅游结合起来，将生态资源优势转化为经济优势，也是生态补偿的形式。

此外，鉴于鄂西生态圈市场化生态补偿尚处于探索阶段，圈域内以丰富的森林、流域生态资源为主的特点，在森林、小流域方面的生态补偿研究和实践值得参考、借鉴。鄂西地区应当坚持政府补偿与市场补偿相结合的方式，探索多种途径，形成全方位、多元化的生态补偿资金筹集模式。鄂西生态圈的生态补偿不仅要努力抓取中央财政补贴，在圈域内强化横向转移支付，还应当充分利用鄂西圈生态文化旅游投资有限公司这个投资平台，加强同金融机构的联系，在区域发展和生态补偿上获取更多的帮助和支持。而鼓励民间组织建立生态补偿专用基金或寻求国际上的捐助支持也是可取方式。总之，鄂西生态补偿方式应该积极探索多渠道的支持与合作，获取资金、实物、技术、政策等形式多样化的补偿，以形成“造血型”补偿模式为导向，减少政府财政负担的同时实现区域经济产业自主经营、稳健发展，最大可能性地实现社会公平和效益。

4 构建鄂西生态圈市场化生态补偿机制的政策建议

鄂西生态文化旅游圈的发展必须走出一条经济与生态绿色协调可持续发展的新道路，从根本上转变经济发展模式，建成“人民生活富裕—人口素质提高—生态环境重建”的新PPE 循环。构建市场化的生态补偿机制，需要一些相关的配套措施，主要有以下几方面。

4.1 正确处理市场与政府的关系

坚持政府主导与市场化机制相结合的原则。构建市场化补偿机制的核心是综合运用市场经济手段，发挥各市场主体的积极性，多元化保护生态环境。市场化不能削弱政府的主导地位，更不能替代政府的作用。各级政府的财政转移补偿仍然占据主导作用，同时要强调各级政府的指导监督作用，并根据区域环境，有针对性的设计特色性市场化生态补偿机制，以确保市场机制的正常发挥。

4.2 完善生态资源产权流转制度

生态资源由于具有较强的公共性，其产权难以界定，实践中鄂西生态圈生态补偿中存在生态产品或服务产权不清晰的问题，难以调动市场中利益相关者的参与意识和积极性，导致生态产品或服务缺乏交易市场或市场条件不健全。因此需要进一步明清生态资源产权关系，增加交易信息的公开透明度，促进中间机构为参与各方提供技术支持，以降低交易成本。

4.3 构建各类市场化交易平台

一是完善碳交易市场。鄂西生态圈森林资源丰富，充分利用湖北省碳排放交易平台，将恩施等地提供的生态服务市场化。二是完善水权交易市场。鄂西生态圈内流域较多，还有许多重要的水源保护地，可以借鉴国内义乌等地成功的水权交易经验，积极搭建和完善水权交易市场，开展水权交易，实现生态补偿。三是开展排污权交易。目前国内在水权、大气等领域开展了排污权交易，鄂西生态圈可以探索圈域内排污权交易，建立排污许可证交易市场，实现生态补偿。