广东省乡镇林业工作站职工队伍建设存在的问题及发展对策

马立宇

（广东省森林资源保育中心，广东广州 510173）

林业工作站是设在乡镇的基层林业工作机构，承担政策宣传、资源管理、林政执法、生产组织、科技推广和社会化服务等职能，是林业系统数量最多、分布最广的综合性管理服务机构。乡镇林业工作站职工队伍是各项林业政策和林业工作站职能落实的具体执行者，是政府联系林农的桥梁与纽带，在加强生态建设、保障国土安全、深化林业改革、促进农民增收等方面发挥了不可替代的作用。广东是“七山一水二分田”的林业大省。长期以来，广东不断加强林业基层队伍建设，提高林业工作站职工综合素质。林业工作站为推进广东林业现代化做出了重要贡献，成为新时代林业高质量发展的稳固基石。但由于历史原因，广东林业工作站职工队伍老龄化严重、素质不高的现状已不适应广东加快林业发展对基层人才的需求。探索建立科学有效的林业工作站人才引进和培养机制，培养一支适应基层林业发展的人才队伍，是广东实现林业可持续发展的一个重要现实问题。

1 乡镇林业工作站职工队伍现状

1.1 职工数量

截至2018 年底，全省20 个地级以上市（深圳市没有设置）共设有乡镇林业工作站997 个，职工核定编制数共计4552 人，在岗职工总数4593 人，其中，长期职工人数4505 人，占比为98.08%。站均职工人数4.61 人。

1.1.1 人员编制

全省各地级以上市的乡镇林业工作站职工核定编制数从6 人～572 人不等。其中超过300 人的依次（升序）有茂名、惠州、肇庆、清远、河源、梅州和韶关等7 个市，合计3097 人，占全省乡镇林业工作站职工编制数的68.04%，这些市也是广东的重点林区，生态区位重要；编制数100 人～300 人的依次升序有汕尾、揭阳、广州、湛江、云浮和阳江等6 个市，合计1169 人，占全省乡镇林业工作站职工编制数的25.68%；编制数100 人以下的市依次升序有汕头、东莞、珠海、佛山、中山、潮州和江门等7 个市，合计286 人，占全省乡镇林业工作站职工编制数的6.28%。

1.1.2 在岗职工总数

全省各地级以上市的乡镇林业工作站在岗职工总数从7 人～613 人不等。其中超过300 人的依次（升序）有茂名、惠州、肇庆、清远、韶关、梅州和河源等7 个市，合计2972 人，占全省乡镇林业工作站在岗职工总数的64.71%；在岗职工总数100 人～300人的依次升序有汕尾、江门、中山、云浮、湛江、阳江、揭阳和广州等8 个市，合计1459 人，占全省乡镇林业工作站在岗职工总数的31.77%；在岗职工总数100 人以下的依次升序有汕头、珠海、东莞、佛山、潮州等5 个市，合计162 人，占全省乡镇林业工作站在岗职工总数的3.53%。

1.1.3 在岗职工总数与编制数之差

在岗职工总数与编制数的差值大小，一定程度上受当地的财政收入情况和基层建设重视情况影响，相同财政收入情况下，差值越大说明越重视乡镇林业工作站职工队伍建设。从图1 中可以看出，惠州、汕尾、潮州、湛江、阳江、清远、茂名、肇庆、梅州、云浮和韶关等11 个市的职工编制数多于在岗职工总数，其中，韶关市的编制数与在岗职工总数差别最小；汕头、珠海、东莞、江门、揭阳、广州、中山和河源等8 个市的职工编制数少于在岗职工总数，其中河源市的编制数与在岗职工总数差别最大。

1.2 职工构成

1.2.1 年龄结构

全省乡镇林业工作站职工4593 人，其中，51 岁以上1253 人，占比为27.28%；36 岁～50 岁之间2484 人，占比为54.08%；35 岁以下856 人，占比为18.64%。

从区域看，受各地乡镇林业工作站的工作环境和待遇等因素影响，基层岗位对年轻人才的吸引力不同，导致职工年龄结构有所差异，但区别不大。基本上，珠三角发达地区职工年龄结构较为合理，粤东西北落后地区职工老龄化较突出。

从各地级以上市看，其中职工年龄35 岁以下占比超过30%的依次（升序）有中山、汕尾、东莞和广州等4 个市，占比最高的是广州市（46.52%），与该市基层岗位相对环境好、待遇高有直接关系；职工年龄35 岁以下占比在20%～30%之间的依次（升序）有珠海、佛山、江门、惠州和云浮等5 个市；职工年龄35岁以下占比在10%～20%之间的依次（升序）有湛江、汕头、韶关、肇庆、清远、梅州和河源等7 个市；职工年龄35 岁以下占比在10%以下的依次（升序）有阳江、潮州、茂名和揭阳等4 个市。占比最小的是阳江市（0.96%），与该市乡镇林业工作站主要分布地阳春市的基层岗位工作环境差、待遇低有直接关系。

1.2.2 文化程度

全省乡镇林业工作站职工4593 人，其中，本科及以上学历630 人，占比为13.72%；大专学历1809人，占比为39.39%；中专学历为876 人，占比为19.07%；高中学历为965 人，占比为21.01%；初中以下学历313 人，占比为6.81%。

从区域看，受各地基层岗位对年轻人才的吸引力及基层队伍人员来源复杂、基层人才队伍建设力度等因素影响，乡镇林业工作站职工文化程度差异较大。基本上，珠三角发达地区职工文化程度较高，粤东西北落后地区职工文化程度较低。

从各地级以上市看，其中本科及以上学历占比超过20%的依次（升序）有梅州、佛山、广州、中山和东莞等5 个市，占比最高的是东莞市（57.5%），与该市乡镇林业工作站职工人数较少和来源稳定（大部分为公开招聘）有直接关系；本科及以上学历占比在10%～20%之间的依次（升序）有惠州、韶关、湛江、肇庆、珠海、江门、清远和云浮等8 个市；本科及以上学历占比在10%以下的依次（升序）有汕头、揭阳、汕尾、茂名、潮州、阳江和河源等7 个市，占比最低的是汕头市（0%）和揭阳市（0.04%），与该市乡镇林业工作站职工人员来源复杂、基层人才队伍建设不重视有直接关系。

1.2.3 专业技术职称

全省乡镇林业工作站职工4593 人，其中，具有高级职称21 人，占比为0.46%，该占比为全国最低（全国平均占比为6.34%，最高为上海的52.85%），与广东近年来的林业高级职称评定政策较少向基层人员倾斜有直接关系；具有中级职称592 人，占比为12.89%，具有初级职称940 人，占比为20.47%。

从区域看，受各地林业职称评定政策和基层队伍文化程度等因素影响，乡镇林业工作站职工具有专业技术职称情况差异较大。基本上，珠三角发达地区职工具有专业技术职称的人数较少，粤东西北落后地区职工具有专业技术职称的人数较多。

从各地级以上市看，其中30%以上职工具有专业技术职称的依次（升序）有肇庆、阳江、河源、潮州、云浮、韶关、梅州、茂名和清远等9 个市，占比最高的是清远市，与该市的职称评定政策向基层人员倾斜和基层人才引进机制有直接关系；10%～30%之间职工具有专业技术职称的依次（升序）有中山、珠海、佛山和湛江等4 个市；10%以下职工具有专业技术职称的依次（升序）有汕头、东莞、汕尾、揭阳、惠州、广州和江门等7 个市，占比最低的分别是汕头市（0%）、东莞（0%）、汕尾（2.9%）、揭阳（3.7%），东莞市的乡镇林业工作站人员为参照公务员管理，不参加职称评定，其他3 个市的占比与职工文化程度低有直接关系。

1.3 经费渠道

全省乡镇林业工作站职工4593 人，其中，3926人经费来源于财政全额，占比为85.48%；302 人经费来源于财政差额，占比6.58%；295 人经费来源于林业经费，占比6.42%；70 人经费来源于自收自支，占比为1.52%。

从区域看，由于各地经济发展水平和林业对当地经济贡献程度不同，对乡镇林业工作站的重视程度和支持政策有所差异，但区别不大。基本上，珠三角发达地区职工经费来自财政全额比例较高，粤东西北落后地区财政全额比例较低。

从各地级以上市看，其中100%职工的经费来源于财政全额的分别有珠海、汕头、佛山、阳江、云浮和东莞等6 个市；90%～99.9%之间职工的经费来源于财政全额的依次（升序）有潮州、茂名、中山、湛江、清远、梅州和汕尾等7 个市；90%以下职工的经费来源于财政全额的依次（升序）有揭阳、河源、惠州、江门、广州、肇庆和韶关等7 个市，揭阳市财政全额经费比例最低（44.65%），与该市对乡镇林业工作站的重视程度有直接关系。

1.4 职工参加教育和培训情况

近年来，各地不断加强乡镇林业工作站干部职工培养，鼓励职工参加在职培训和学历教育，更新知识结构，提升能力素质。全省乡镇林业工作站职工参加线下培训共计2762 人次，人均接受培训0.6 次，该数据位于全国靠后水平（全国人均接受培训1.7次），与广东地县级林业工作站职工培训工作不到位有直接关系。全省有1797 名职工参与了在线学习，参与率为39.12%。

从区域看，受各地乡镇林业工作站的业务量和受众面等因素影响，乡镇林业工作站职工的教育和培训情况差异较大。基本上，珠三角发达地区职工接受教育和培训的频率较低，粤东西北落后地区职工接受教育和培训的频率较高。

从各地级以上市看，同一地区的职工被动接受培训（线下培训）和主动接受培训（在线学习）情况基本一致。从人均接受培训次数看，佛山最高，达到2次，其次依次是湛江1.91 次、中山1.24 次、韶关0.82 次、惠州0.79 次。汕头和东莞最低，均为0 次，其次依次是广州0.06 次、揭阳0.24 次、珠海0.21次；从在线学习参与率看，韶关最高，达到81.79%，其次依次是云浮71.84%、佛山65.22%、清远63.36%、湛江53.29%。东莞最低，为0%，其次依次是广州6.59%、潮州20%、汕头28.57%。

2 乡镇林业工作站职工队伍建设中存在的问题

2.1 乡镇林业工作站职工队伍力量薄弱

广东现有林业用地面积1100 万hm2，乡镇林业工作站队伍人均管护林地面积2393.3hm2。同时，还要承担森林公安转隶到地方管理后的部分林业行政执法职能。而随着乡镇机构改革工作的深入推进，广东乡镇林业工作站的站数和编制数随之减少，加上全省2/3 的乡镇林业工作站的管理模式为乡镇管理，导致大量的林业工作站专业人才流失。除此，林业工作站职工还要承担当地乡镇政府的其他方面工作，人数少、责任重、压力大，乡镇林业工作站力量薄弱、人手不足等问题更加突出。

2.2 人员经费保障不足

《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》（中发〔2008〕10 号）《林业工作站管理办法》（2015 年国家林业局第39 号令）《关于印发加强基层林业工作站建设的指导意见的通知》（粤机编〔2009〕43 号）等规章和文件都明确了乡镇林业工作站的法律地位和经费保障要求。但目前广东只有85.48%的乡镇林业工作站职工为全额财政供养，还有667 人的经费没有全部纳入地方政府财政预算，甚至还有70 人需要自收自支解决人员经费，与广东作为全国第一经济大省的地位不符。

2.3 人员老龄化问题突出

由于乡镇林业工作站的工作环境艰苦、工作任务繁重、工资待遇较低、晋升空间有限等原因，“招人难、留人更难”的老大难问题一直难以解决，导致职工队伍的老龄化问题日益突出。全省乡镇林业工作站35 岁以下职工占比18.64%，51 岁以上职工占比27.28%，如果统计45 岁以上职工数量，占比将增加至45.35%，加之新《森林法》实施、乡镇机构改革、林业行政执法改革等工作的推进，乡镇林业工作站人员老龄化问题将进一步突显。

2.4 人员综合素质不高

近年来，广东加大对乡镇林业工作站职工的教育培训力度，省级林业主管部门平均每年培训并测试林业工作站站长80 名。但由于人员来源复杂，部分职工为原森工企业工人转制组成，市县级林业主管部门没有履行分级培训制度等原因，全省乡镇林业工作站职工整体综合素质不高，大专以下学历人数站比达46.9%，本科以上学历人数占比仅13.72%，其中有一半以上是进修学历。目前，广东县级以上机构改革工作已完成，林业部门划归同级自然资源部门管理，改革后乡镇林业工作站人员构成更加复杂，部分职工来自其他行业，业务工作缺乏主动性和专业性，工作中容易出现互相推诿的问题，各项林业政策难以落地。

2.5 人才引进和培养机制缺乏

长期以来，广东各级林业主管部门在乡镇林业工作站人才队伍建设方面重视不够，缺乏基层人才引进和培养机制，专业人才招不来更留不住，上级主管部门不但没有充实基层力量，还经常从乡镇林业工作站抽调职工到局机关工作，导致基层人才缺乏的问题进一步恶化。虽然连州、仁化等县区探索创新人才引进机制，到专业院校招聘毕业生到林业工作站工作，并适当提高工资待遇，但由于缺乏相应的培养机制，这部分职工的发展空间始终十分有限，大部分已调离或辞职，效果不尽理想。

3 乡镇林业工作站职工队伍建设发展对策

3.1 稳定乡镇林业工作站的机构队伍

林业工作具有专业性强、工作场地偏远、联系群众密切等特点，大部分林业政策方针都需要乡镇林业工作站具体贯彻落实，稳定的基层林业机构是林业发展的根本保障。新《森林法》明确：“乡镇人民政府可以确定相关机构或者设置专职、兼职人员承担林业相关工作。”下一步广东乡镇机构改革工作中，应结合当地林业实际，科学设立或撤并乡镇林业工作站，重点林区的乡镇，应设立林业工作站并由县级林业主管部门垂直管理，确保其机构和人员的专业性和稳定性；非重点林区的乡镇，可并入农业服务中心等综合机构，设置林业岗位和人员负责林业工作，确保各项林业工作的落实。

3.2 完善乡镇林业工作站职工经费保障机制

广东各级林业主管部门应重视乡镇林业工作站职工的待遇问题，落实国家有关政策，建立完善经费保障机制，将全部在岗职工的人员经费和工作经费纳入当地财政预算，确保及时、足额到位，杜绝自主创收的落后管理方式，为广大职工营造一个风清气正的工作环境，保障各项业务工作的正常开展。同时，当地政府在开展乡村振兴工作中，可积极发展乡镇林业工作站的桥梁作用，采取“公司+林业站+农户”的合作模式，鼓励林业工作站职工以技术、资金入股等形式，与专业合作社、龙头企业等经营主体和林农之间结成经济利益共同体，有效推动乡村振兴工作，实现三方共赢的合作模式。

3.3 探索建立乡镇林业工作站人才引进和培养机制

广东各级林业主管部门应积极探索乡镇林业工作站人才引进和培养机制，鼓励与专业院校合作定向招录林业专业的应届毕业生；鼓励县级林业机关年轻干部到林业站挂职锻炼；鼓励高等院校、科研机构、调查机构等事业单位与林业工作站进行项目合作交流等，不断充实乡镇林业工作站的人才储备。同时，各地应建立完善乡镇林业工作站人才培养机制，开展林业职称评定工作时多鼓励、倾斜基层工作人员，畅通职务晋升渠道，多推荐乡镇林业工作站优秀干部到县级机关或乡镇政府担任领导等，保障年轻干部服务基层实现自我价值。通过保障措施和创新机制的双管齐下，不断充实高素质人才到乡镇林业工作站队伍。

3.4 提升乡镇林业工作站职工综合素质

各地应贯彻落实《国家林业局关于加强和改进林业工作站培训工作的指导意见》，建立和完善乡镇林业工作站分级培训机制，落实林业工作站业务培训经费，引导广大职工通过“全国乡镇林业工作站岗位人员在线学习平台”开展专业知识在线学习，积极开展形式多样的“乡镇林业工作站知识竞赛”，提高乡镇林业工作站职工的专业水平。鼓励乡镇林业工作站干部职工参加学历继续教育，提升自我竞争力。同时，应规范乡镇林业工作站建立完善站内培训制度，真正落实分级培训机制，把培训工作抓在日常、成为习惯，打造一支“讲政治、守纪律、精业务、干实事”的新时代乡镇林业工作站高素质人才队伍。

3.5 增强乡镇林业工作站职工服务意识

新时代赋予乡镇林业工作站更多服务的职责。各地应加强乡镇林业工作站职工队伍的思想作风建设，大力培养和树立心系群众、敢于担当、无私奉献的良好风气，进一步增强队伍的服务意识。加快推动乡镇林业工作站的信息化、数字化、智能化建设，积极应用新技术、新装备，提高管理服务能力和水平。积极推行“一站式、全程代理”服务，为林农采伐办证等提供集中受理、统一送审服务，落实林木采伐“放管服”改革要求。建立以服务群众为主体的考评和监督机制，以群众满意度作为主要指标，设立并公开群众投诉举报方式，考核和评价乡镇林业工作站及职工队伍，确保乡镇林业工作站服务林农的质量和效率。