浅议新政府会计制度下行政事业单位如何加强全面预算管理

罗开造

摘 要：本文阐述了新政府会计制度下行政事业单位如何加强全面预算管理，从全面预算管理的涵义、加强全面预算管理的意义以及全面预算管理的现状进行了分析，结合实际提出了对策，包括提高预算编制的深度、精准度;提高预算执行力;强化预算监督、确定绩效管理的主体责任以及提高预算资金使用绩效等。

关键词：新政府会计制度;行政事业单位;全面预算管理

新政府会计制度实行双基础双分录、财务会计和预算会计平行记账，实现了财务会计与预算会计适度分离但相互衔接，全面、清晰反映单位财务信息和预算执行信息。在新政府会计制度下，为提高财务管理水平和会计信息质量，行政事业单位需加强全面预算管理。

一、新政府会计制度下行政事业单位全面预算管理的涵义

新政府会计制度下行政事业单位全面预算管理，是行政事业单位履行受托责任，向社会公众提供公共服务所耗费的全部社会资源，包括业务活动费用、单位管理费用等，充分利用现代信息技术，加强和完善成本数据的收集、记录、传递、汇总和整理等基础工作，运用管理会计的方法对全部耗费的资源进行筹集、分配、使用、监督、绩效评价的过程。

二、新政府会计制度下行政事业单位加强全面预算管理的意义

（一）有利于行政事业单位降低向社会公众提供公共服务的成本

行政事业单位依据受托责任和年度工作目标，按照向社会公众提供服务的种类和数量，编制各项业务活动费用或单位管理费用的全面预算，方便比较行政事业单位同一个会计年度不同时间段向社会公众提供相同类型的公共服务的成本与不同会计年度向社会公众提供相同类型的公共服务的成本。行政事业单位遵循本单位的会计核算政策，有助于保证会计信息的可比性，便于比较成本会计信息，发现成本管理过程中存在的问题，进而改善管理、堵塞漏洞，降低行政事业单位向社会公众提供公共服务的成本，提高政府服务效率。

（二）有利于行政事业单位提高财务管理水平和会计信息质量，促使行政事业单位向社会公众提供更优质的公共服务

行政事业单位推进全面预算管理，有利于节约资金、提高资产的使用效益、降低业务活动的成本费用、提高财务管理水平;有利于保障业务活动费用支出的真实性、及时性、全面性，提高会计核算水平和会计信息质量。依据国家有关法规，行政事业单位须向社会公开部门决算信息，向各级人民代表大会常务委员会报告部门财务会计信息及部门决算信息。行政事业单位履行受托责任和年度工作目标的成本信息将被上述利害关系人获悉，上述利害关系人可要求行政事业单位以相同的成本或更低的成本向社会公众提供优质的公共服务。

（三）有利于行政事业单位保障工作队伍清正廉洁

预算管理是行政事业单位内部控制的方法之一，采用编制、执行、控制和评价的手段，对行政事业单位的业务活动费用或单位管理费用进行管理，能够有效保障工作人员公务活动的预算支出受到全过程监督，从而保证行政事业单位工作队伍清正廉洁。

三、行政事业单位全面预算管理现状

（一）预算收支计划编制的深度、精准度不足，导致履行受托责任及完成年度目标工作需要的预算资金金额与预算支出计划金额相差甚远

行政事业单位由于没有充分认识到预算收支计划编制全员参与的重要性，总是以为预算收支计划的编制仅仅是财务部门的工作和职责，其他业务部门也就忽视了预算收支计划的编制，在预算收支计划编制工作上缺乏对财务部门的有力支持和自身的积极参与。以项目预算为例，项目预算是完成行政事业单位职能和年度目标工作的重要预算方式，业务性很强，当财务部门单独编制而相关业务部门缺乏配合时，就很容易導致项目预算编制的理由和项目实施需耗费的社会资源等相关事项的说明解释不足，存在削减或撤销项目预算的风险;也很容易导致编制的项目预算支出计划金额太大或太小，与实际需要相差甚远的风险。

（二）预算收支计划执行力不足、随意性大，导致出现不按预算支出计划使用预算资金的现象

行政事业单位没有建立健全预算执行的责任追究制度，在预算支出编制过程中，往往是只重视预算资金投入的多少，没有足够重视预算项目的可行性研究，没有对预算资金投入的产出状况、经济效益、社会效益等进行全面的考虑;在预算支出执行的过程中，为确保预算项目适应政策环境、自然环境及社会环境等因素出现的变化，保证预算项目继续实施，单位存在因预算项目资金严重不足而挪用其他项目预算资金的现象，这就造成了预算收支计划的执行力不足、随意性大。

（三）预算监督不力，难以保证受托责任和年度目标工作顺利完成

行政事业单位往往存在内部控制体系不健全且执行不力的问题，出现业务部门岗位职责不清、预算项目实施过程中应有的单据没有、应内部公开的信息不能公开、有些财产应采取严格管控措施的没有管控到位、有时出现越权审批的现象和一件事没有相关业务部门管理的现象，导致预算项目资金计划的编制、执行及财政制度、财经纪律的执行过程不受监督或监督不力的情况，预算资金的使用难以保证受托责任和年度目标工作顺利完成。

（四）预算收支绩效管理缺失，预算资金使用绩效不高

行政事业单位履行受托责任和完成年度目标工作，只顾及和看重预算资金投入多少、预算项目的实施进度如何，而预算资金使用绩效的观念较为淡薄。编制预算项目时，行政事业单位没有同时编制年度预算绩效计划并确定预算绩效目标;预算项目实施的过程中，行政事业单位也没有根据项目实施计划的进展情况编制年中预算绩效报告，并纠正预算项目实施的绩效偏差;项目完成后，行政事业单位往往不重视预算绩效评价工作，对第三方机构实施预算绩效评价工作敷衍应付，预算绩效评价工作往往流于形式，预算资金使用绩效也难以提高。

四、行政事业单位加强全面预算管理的对策

（一）行政事业单位领导重视预算编制，内部各业务部门全员参与预算编制，提高预算编制的深度

完善预算绩效管理，加强预算支出绩效评价，对重大预算支出项目和民生政策绩效评价加强问责，是行政事业单位领导重视预算编制的有效手段。行政事业单位领导重视预算编制，可推动内部各业务部门全员参与预算编制、全面配合预算编制。全面的部门预算编制将充分反映部门职能及年度工作目标任务，为全面的预算执行打下全员配合执行的基础。

（二）用好财务会计运营成本信息，提高预算编制的精准度

行政事业单位要结合部门的职能和年度目标工作任务，利用会计核算软件，设置项目核算、部门核算和运营成本核算项目，科学确定运营成本核算对象，合理归集内部各业务部门的预算支出成本，反映部门职能和年度目标工作任务完成过程中的会计信息，提高会计信息质量。行政事业单位在编制部门预算时，要合理利用年度财务会计信息，分析部门运营成本，科学编制预算，提高预算收支计划编制的精准度，为全面执行预算打下合理支出的基础。

（三）用好政府会计制度平行记账优势，利用会计核算预算支出计划管理辅助核算功能，提高预算执行力

我国预算支出已全面实施国库支付，财政国库部门可根据行政事业单位部门预算下达指标，部门编制预算支出计划，财政再审批预算支出计划，行政事业单位根据预算支出的金额判断采用国库直接支付或授权支付方式，完成预算支出。财政部门可将预算指标下达及部门预算支出计划审批模块与政府会计核算软件对接，实现融合，行政事业单位可在预算会计核算中加入预算指标下达及预算支出计划辅助核算两个功能，即编制预算支出会计凭证时，必须同时核算预算支出计划，没有下达预算和没有审批预算支出计划的预算支出不能编制预算会计凭证。不能编制预算会计凭证，根据政府会计制度平行记账的规定，也就不能编制财务会计凭证。用好政府会计制度平行记账方式，加上政府会计核算模块与国库指标下达及编制预算计划审批模块的融合，就可实现预算执行的硬约束，为有力执行预算创造条件。

（四）利用内部控制制度，强化预算监督，确保预算资金收支计划编制、执行以及财政制度与财经纪律的执行，保障行政事业单位受托责任和年度工作目标顺利完成

隨着行政事业单位改革的推进，行政事业单位内部控制体系应逐步建立健全，行政事业单位应有效运用内部控制的基本方法，如不相容岗位相分离、内部授权审批控制、归口管理、财产保护控制、单据控制及信息内部公开等，对预算收支计划的编制、执行以及财政制度与财经纪律的执行过程进行监督，以确保加强全面预算管理，保障行政事业单位受托责任和年度工作目标顺利完成。

（五）确定行政事业单位预算绩效管理的主体责任，履行预算绩效管理的职责，提高预算资金使用绩效

确定行政事业单位预算绩效管理的主体责任，履行预算绩效管理的职责。行政事业单位要根据履行受托责任和年度目标工作编制年度预算绩效计划，确定预算绩效的目标、实施的项目、项目的产出状况、取得的经济效益与社会效益等。预算项目实施的过程中，行政事业单位可跟踪项目实施计划的进展情况，并提交年中预算绩效报告，通过绩效指标详细描述目标完成程度，纠正执行中的绩效偏差。年末，财政部门可聘请第三方机构对行政事业单位年度预算绩效计划和实际完成绩效进行比较，并对预算绩效目标实现情况进行判断，提交预算绩效评价报告。财政部门可根据预算评价报告，反馈行政事业单位履行预算绩效管理的主体责任情况并作出判断和奖惩，促进行政事业单位提高预算资金的使用绩效。