城乡规划与土地利用规划的协调探讨

李叶俊

摘    要：城鄉规划与土地利用规划协调对于我国社会经济可持续发展具有重要意义。本文着眼于城乡规划、土地利用规划协调发展，阐述城乡规划与土地利用规划概念内容，分析城乡规划与土地利用规划现存差异，并说明此类差异为二者协调造成不利影响，结合实际情况，探讨城乡规划与土地利用规划协调策略，希望可以对业内起到一定参考作用。

关键词：城乡规划;土地利用规划;协调

1  前言

自改革开放以来，我国社会经济迅速发展，但与此同时，资源环境保护问题也日益严重，因城乡规划、土地利用规划不合理，可能会让空间规划融合性、空间发展协调性受到不利影响，进而造成资源环境保护问题，为保证城乡健康发展，相关单位应做好规划协调工作，解决现存问题。

2  城乡规划与土地利用规划概述

2.1  城乡规划

依照《城乡规划法》，当前，我国城乡规划主要包含城市规划、城镇体系规划、镇规划、乡规划以及村庄规划等多个部分，城市总体规划主要内容是明确城市总体未来发展规模、发展方向以及具体性质，城镇体系规划主要是对城市、乡村资源进行统筹分配，镇规划主要是针对城市乡村连接节点进行规划，乡规划与村庄规划主要是对农村资源进行分析，完成规划制定工作。

2.2  土地利用规划

土地利用规划主要指的是国土部门对土地空间规划进行组织、编制，土地利用规划是土地管制的关键工作，需要依照行政区域对土地开发、土地利用、土地治理、土地保护完成规划、布局工作。在土地利用规划工作开展中，需要确保土地资源利用、统筹合理，让其具有可持续性。针对市级与以上级别用地，应对各部门用地矛盾进行协调处理，指导下级规划工作;针对县级土地，应对具体资源划分要求进行全面落实;针对乡级土地，应围绕农田保护目标，合理划分建设用地，让具体地块得到指标、布局全面落实。

从二十世纪90年代以来，城乡规划与土地利用规划逐渐成为社会研究热点内容，如何解决技术不协调等问题是促进城乡规划、土地利用规划合理开展、全面落实的关键内容[1]。

3  城乡规划与土地利用规划差异分析

3.1  差异分析

城乡规划、土地利用规划的依据均是国民经济社会发展，内容均为合理开发、利用、保护土地资源，以实现土地资源、城乡可持续发展目标，二者之间具有密切联系，但与此同时，“两规”差异、冲突也长期存在，主要表现为：（1）编制主体及层次。城乡总体规划主要由城乡建设规划部门编制、实施，土地利用总体规划主要由国土资源部门编制，二者行政管理部门属于同级。城乡总体规划主要是依照社会经济发展需求，科学配置城乡空间资源，具有具体性，土地利用总体规划需考量国民经济与社会发展需求，保证土地资源利用适宜，具有总体性。（2）内容及发展程度。城乡规划内容主要是城乡范围内土地资源，需要对其进行综合考量，土地利用规划内容主要是国土及区域规划。在发展程度上，城乡规划发展起步相对较早，起始于上个世纪50年代，土地利用总体规划起始于1980年，二者发展程度之间存在差异。（3）技术标准差异。城乡规划主要为从上到下、从下到上结合路线，需要集约利用土地资源布局城市空间，土地利用规划主要为从总体到局部、从上到下路线，需层层下达保护指标、耕地占用指标，与此同时，二者标准存在差异，分别为《城市用地分类与规划建设用地标准》、《土地分类》标准。（4）统计口径及期限。城乡规划用地统计口径主要为户籍人口、城市工作居住外来人口，土地利用统计口径中的城市人口仅为户籍人口，在用地统计上，国土资源部门单独列特殊用地、城市工矿用地。在规划期限上，城乡规划期限主要为专门负责政府部门，依照发展趋势及条件确认，土地利用规划期限主要为国务院确认[2]。

3.2  主要影响

城乡规划、土地利用规划差异造成影响主要为：（1）“两张皮”现象。城乡规划与土地利用规划因用地布局、行政主管部门、用地规模不同的影响，可能会产生规划不同、工作脱节现象，造成“两张皮”问题。与此同时，“两规”会让法定权威性、公共政策属性受到削弱，影响土地资源利用效率。（2）影响耕地保护。城乡规划、土地利用规划组织主体均为地方政府，可部分城市为追求发展规模、发展速度，可能会盲目扩大建设用地规模，让耕地保护受到不利影响。（3）空间增长无序。城乡规划、土地利用规划差异可能会让空间约束力受到削弱，可能产生跳跃扩张、无序增长问题[3]。

4  城乡规划与土地利用规划协调策略

4.1  完善法律法规

完善法律法规是城乡规划、土地利用规划协调首要工作，当前，在《土地管理法》、《城乡规划法》中，并没有针对城乡规划、土地利用规划制定衔接规定，也没有清晰构建制约关系及统一行为处理规定。因此，为保证二者协调衔接，还应在法律层面上制定配套规定、具体办法，以引导、约束工作开展。

4.2  促进技术互通

在城乡规划、土地利用规划协调中，应积极促进二者技术沟通，让规划成果互通、可比。在具体工作中，应增强城乡规划和国土部门农用地、未利用地与建设用地土地分类利用衔接性，应增强城乡规划、土地利用资料互相使用、借鉴，保证两规在各地类数量、空间中得到全面落实。

4.3  强化强制功能

土地利用规划本身具有全局性特点，需要相关单位全面考虑土地资源情况，在城镇化发展进程中，为保护我国农田、耕地，我国政府强调“确保全国18亿亩耕地红线”，此刚性条件对于各地城乡规划建设具有约束力，通过对此进行细化、落实，可以让强制功能得以强化[4]。

4.4  完善协商机制

为让城乡规划、土地利用规划得到协调处理，我国应积极构建城乡规划部门、国土部门协商机制，在城乡规划及土地利用规划调研环节、意见收集环节中，需要构建具有规范性、制度性的部门交流对接会议，在会议中，可以共同讨论现有建议、意见，保证合理性内容可以在规划中得到科学回应、准确落实。除此之外，应积极构建信息化平台、数字化平台，并构建共同维护体系，以先进的科学技术支撑二者规划内容信息的共享，让规划管理效果得到保证。

4.5  开拓协调途径

为让城乡规划、土地利用规划可以对社会经济发展需求、学术界需求具有高度适应性，相关单位应积极开拓协调途径，如区域协调规划、城乡统筹规划等。此类规划具有创新性，可以让传统行政区域规划限制约束、城乡关系限制约束得以打破，让耕地占用、补充更为平衡，让城乡规划建设土地增加、减少更为合理，并在城市发展中科学融入空间置换视角，以为城乡规划、土地利用规划操作实施提供帮助。

5  结束语

综上所述，因城乡规划、土地利用规划在编制主体及层次、内容及发展程度、技术标准、统计口径及期限等方面存在差异，可能会造成二者规划存在“两张皮”问题、耕地保护问题、空间增长无序问题，相关单位通过完善法律法规、促进技术互通、强化强制功能、完善协商机制以及开拓协调途径的主要策略，可以让此类问题得到有效解决，消除二者现存差异，以保证城乡规划、土地利用规划工作开展质量。

参考文献：

[1] 陶健伟.土地规划管理与城乡规划实施的关系探讨[J].大众标准化，2020（12）：167～168.

[2] 王昭.浅议城乡规划和土地规划管理的相关性[J].建材与装饰，2020（16）：61～63.

[3] 赵玉莲.土地规划管理与城乡规划实施的关系分析[J].住宅与房地产，2020（15）：223.

[4] 付磊.城乡规划建设与土地管理策略研究[J].住宅与房地产，2020（15）：228～254.