减税降费背景下地方财政压力的现实困境及破解路径

李明 龙小燕

[摘 要]   文章基于减税降费的特征事实，回顾了改革开放以来我国央地财力结构变迁的历程，从经济增速下滑、减税降费效应、财税体制弊病、职能转变滞后、债务制度约束五个方面对新时代我国央地财政收支矛盾原因进行探析。破解当前财政压力，须短中长结合，标本兼治。从短期来看，重在以新发展理念为指引，推动高质量发展;从中期来看，重在完善央地财权与事权划分机制，构建与之相匹配的现代财政体制;从长期来看，重在从系统论出发，明确政府与市场边界、创新财政融资模式、盘活政府财力资源、培育地方主体税种等路径纾解以往局部性改革造成的现实困境，从根本上破除地方财政压力的深层体制机制梗阻。

[关键词]   减税降费;财政压力;财税体制;高质量发展

[中图分类号]  F812.7 [文献标识码]A 文献标志码  [文章编号]1673-0461（2020）09-0060-10

一、引 言

改革开放后的30多年时间里，中国充分利用要素成本低、储蓄率高、人力资源丰富等优势以年均10%以上的速度维持了30多年高增长，成为同一时期经济高速增长持续时间最长的国家。但是2010年之后，随着“改革红利”和“人口红利”下降等多重因素的影响，中国经济增速逐渐由“高速”转变为“中高速”，如图1所示，2010年以后，中国经济增速逐渐回落，特别是党的十八大以来增速持续放缓且保持在6.5%—7.5%区间的新常态下的增速，其突出表现为旧动力不足，新动能尚未形成。面对经济新常态，中央把解决产能过剩、供需错配、需求侧边际效应递减等问题作为当务之急，提出了“供给侧结构性改革”的战略部署，其中之一就是“降成本”，意在减轻企业负担，释放经济活力。党的十八大以来，中央将“降低实体经济税费负担”作为积极财政政策的主基调和重要抓手，从供给侧结构性改革中的“降成本”，再到经济下行压力加大背景下史无前例的大规模“减税降费”，其思路是一贯延续的，力度、深度、广度是循序渐进的，尤其是2019年出台的税费减免政策的“力度之大，密度之频”在历史上实属罕见。随着国家出台的更大规模减税降费政策的落地见效和后续效力的释放，全国财政收入增速急速下滑，各级财政收支矛盾日趋突出，部分地方收支压力异常巨大。如表1所示2019年上半年及全年，部分地方财政收入出现负增长，西部欠发达地区市县财政更是入不敷出，因年度预算目标难以完成，部分省区对预算收入目标进行了调整。根据财政部数据，2019年全国一般公共预算收入增速为3.8%，而税收收入增长仅为1.8% ，创近10年来最低，而在“三期叠加”的背景下，稳增长、调结构、惠民生的任务使得财政支出依然保持刚性增长趋势，一般公共预算支出同比增长7.7%，收支矛盾突出给中央“六稳”①政策的贯彻落实带来不确定性。在落实减税降费政策的过程中，相较中央财政而言，地方财政面临的问题更为突出，一方面是财政收支矛盾加剧，另一方面是地方债务风险不断累积等问题有所恶化。

减税降费是适应新时代我国经济社会发展需要的制度安排，在财政支出总规模持续扩大，刚性支出增加的大背景下，减税降费不仅对微观主体、宏观经济、地方财政运行产生深远影响，还对财政收入结构以及地方政府债务同样产生直接和显著的影响。如果忽视减税降费带来的财政压力，那么化解地方政府债务风险将无从谈起、很可能会带来区域性财政风险。与此同时，当前我国地方财政支出刚性持续增加与高政府债务率叠加，部分地方陷入“弥补财政收支缺口—资金实[CM（21*2]力下降—无力支持经济发展—进一步削弱资金实力”的恶性循环累积状态，“借新债还旧债”已成常态，地方财政的可持续面临挑战。当下正实施的减税降费政策，主要是以增列赤字和增发国债来支撑的，虽能在短期内勉强实施和推进，但蕴含极大的财政金融风险且具有不可持续性[1]。党的十八大以来，随着我国GDP增速的走低，财政收支压力持续加大，财政赤字率整体呈现上升趋势。

关于财政压力的研究，国内外文献往往是基于税收竞争理论背景下展开，以财政压力作为衡量地区税收竞争强弱的指标之一，在借鉴国外boutique（1956）等学者理论基础上，国内学者从财政分权、转移支付、预算管理等角度研究了财政压力的影响，楼国强（2010）[2] 、谢贞发等（2015）[3] 等人从税收竞争的视角对财政压力对税收的影响进行了研究。而现有减税降费的效[CM（21*2]应研究多从正面角度进行分析研究，如郭庆旺（2019）[4] 、李永友等（2018）[5] 、闫坤等（2018）[6] 、杨灿明（2017）[7] 、倪红福等（2017）[8] 等学者从“营改增”视角对减税降费政策对国家整体税负水平的影响、减税的收入效应、产业升级效应、分配效应等进行了深入研究。关于减税降费后我国地方财政面临的财政支付压力问题，国内部分学者从不同角度进行了深入分析研究，一些学者提出改革投融资方式、培育优质财源的政策建议，如叶青等（2019）[9];張斌（2019）[10]认为应从政府收入结构、税收征管以及企业税费负担的特征出发，侧重中长期税制优化，进一步完善减税降费政策。综上所述，学界对于减税降费影响多侧重于不同的角度从正面进行阐释或研究。但是对减税降费政策在地方实施后产生的财政压力以及解决对策等缺乏相关研究，且尚无系统分析。本文以减税降费为背景，回顾了改革开放后我国央地财力结构变迁的历程，从经济增速下滑、减税降费效应、财税体制弊病、职能转变滞后、地方债务约束等五方面对新时代我国央地面临财政收支矛盾原因进行探讨。最后我们认为，破解当前财政压力，须按照国家治理体系和治理能力现代化的要求，须短中长结合，标本兼治，才能从根本上缓解央地财政压力。从短期来看，重在以新发展理念为指引，推动高质量发展;从中期来看，重在完善央地财权与事权机制，构建与之相匹配的现代财政体制;从长期来看，重在从系统论出发，明确政府与市场边界、创新财政融资模式、盘活政府财力资源、培育地方主体税种等路径纾解以往局部性改革造成的现实困境，从根本上破除央地财政压力的深层体制机制梗阻。

二、理论分析与背景

（一）财政压力的内涵界定

关于财政压力的内涵，理论界有多种界定，一种观点认为政府财政压力是指政府财政收支不均衡性所导致的财政缺口，用其来衡量政府财政收支不平衡的程度;另一种观点认为，财政压力是指一个国家或地区的财政收支需求之间的持续差额而形成一种财政收支紧张的关系，可以用财力缺口或财政缺口来衡量。这种定义强调了财政压力的客观性与持续性，将财政压力归结为财政收支长期不平衡的产物，表现为财政能力与财政需要之间的巨大缺口，而财政能力是指在平均收入努力程度下，政府按照各项税收所对应的国民生产总值（经济税基）估算出的收入能力。

（二）财政压力与财政缺口的关系

通过对财政压力的相关文献进行梳理，财政压力与财政缺口既相互联系又有区别。财政压力侧重反映的是一级政府财政收支不平衡的程度，即政府的收入与支出规模之间的差距。但是，鉴于政府的收支范围很难界定，学术界对这一差距的衡量还缺乏统一的判定标准，大部分学者在研究中采用财政预算收入与支出之间的差额来衡量，也有学者基于研究的视角不同，从不同角度对财力缺口概念进行了界定。通过学者们对财政压力的研究梳理，尽管其视角不同但均有共同之处，一言以蔽之即当财政收入无法满足财政支出时就会形成财政收支缺口，其实际缺口越大，财政压力就会越大。

而财政缺口是指承担的事权所需要的财政支出与实际收入能力之间的差额，反映了财政收支间的不平衡关系。就具体表现形式来说，财政正缺口表现为财政支出大于财政收入，而财政负缺口表现为财政支出小于财政收入。正的财力缺口会形成财政压力，换一个角度来说，财政压力表现为正的财力缺口。因此，财力缺口与财政压力密不可分，有很强的对应关系，财力缺口可以用来衡量财政压力。真实财力缺口是一级政府所必需的财政支出与同等程度的税收努力获得的财政收入之间的缺口。在两个指标选择当中，由于财政转移支付可能会缩小转移支付净流入地的名义财力缺口，从而使得名义财力缺口无法客观准确地衡量财政收支之间的差距。地方政府年度财政收支规模并不一定代表着本地“真实”的财政能力与支出责任。因此越来越多学者开始测算真实财力缺口，即预算内财政收入与财政支出的差额。若财政支出大于财政收入，那么存在财政赤字;大多数学者都认为，财政缺口指的是财政赤字。

（三）财政压力与财政可持续性关系

学术界对财政可持续性至今还没有形成统一的概念，1923年凯恩斯在研究法国债务问题时，从国债发行角度间接定义了财政可持续性，他认为如果国家的财政收入无法支付利息和承担发行新债的费用，财政就丧失了可持续性。1985年，Buiter（1985）从公共部门资产角度定义了财政可持续性，他认为财政可持续性是作为经济实体的一国财政的存续状态或能力，财政可持续性就要将国家公共部门净值对产出的比例保持在适当水平。刘尚希（2003）[11]从财政收入应对财政支出的角度定义财政可持续性，他认为财政不可持续性是指在未来某时点，政府拥有的公共资源不足以履行其应承担的支出责任和义务，导致经济、政治、社会的稳定和发展受到损害的一种可能性;邓子基（2001）[12]认为财政的可持续性是指在无限期内，在能够借新债还旧债和保持币值稳定的假定条件下，当前的政府债务水平必须等于最初的财政盈余现值;余永定（2000）[13]将财政可持续界定为政府自身能长期保持财政收支平衡、能够通过发行国债为财政赤字融资、通过经济变量之间的相互作用使财政恢复或趋于稳态。实际上，财政可持续性既包涵债务的可持续性，还涉及财政作用发挥的可持续性等方面。综合相关学者的观点，财政的可持续性是当财政收支在受到不利冲击后，可以通过发行公债等措施维持财政稳健运行和财政职能正常发挥的一种机制。

三、地方财政压力现状及政府债务

（一）财政压力的特征事实

当前地方政府存在的财政压力，一方面与财政体制有关，另一方面与减税降费呈现出一定的相关性，但这并不是决定性因素，特别在2013—2019年期间，虽然地方财政由于减税降费政策的冲击，收入增速放缓或呈负增长态势，可是在中央政府对地方政府大量的转移支付和税收返还支持下，地方财政仍保持了相对稳定的状态，基层财政平稳运转，地方基本公共服务支出的需要得到保障，但是其它短板领域和民生投资，可能由于财政压力的存在而难以落实或被迫取消。

如图2所示，2010年以来随着中国经济由高速增长向中高速增长的过渡，加之公共财政覆盖民生的范围越来越广，社会经济发展对财政作为国家治理基础和支柱的高度期待，财政满足各类公共风险的资金需求增加，我国公共财政收支差额整体呈扩大趋势，虽然2015年和2016年收支差额有所降低，但规模依然非常庞大。

追根溯源，我国收支缺口扩大的趋势最早可追溯到1994年分税制改革，如表2所示，1994年分税制改革后，随着中央政府财权集中度的提高，地方财政收支缺口不断增大，从1994年1 726亿元增加到了2018 年的 90 293亿元。而地方政府面对沉重的支出包袱，不得不想办法通过增加地方政府債务和土地财政等非税收入缓解其财政压力。

（二）财政压力与政府债务

改革开放以来，省以下各级地方政府一方面承担着“促进地方经济发展、完善市政公共设施”之重任，城市建设及各类基础设施等经济建设需要大量财政资金投入;另一方面1994年分税制改革后地方政府财政收入占比大幅下降，但随着公共财政职能保障和改善民生投入的加大，需要政府提供的公共服务越来越多，支出责任有增无减，日益扩大的财政缺口成为地方政府债务扩张的动因之一。随着地方政府间经济增长竞争的加剧，地方官员的经济增长业绩又与其晋升机会密切相关，“在为增长而竞争”的晋升锦标赛下（周黎安，2007）[14]，地方政府为了促进本地经济增长不断增加其生产性支出（杨继东等，2018）[15]，进一步加剧了地方政府财政压力。在地方政府频频面临财政掣肘，财政缺口压力不断加大的同时，其背负的债务规模却愈发膨胀，赤字规模越来越大如图3所示，2010年以来，为稳增长，中央实施积极的财政政策，持续扩大赤字规模，相应增加国债发行规模，2010—2018年中央政府债务规模逐年提升。

就体制而言，中国地方政府举债与分税制财政体制紧密相连，从宏观层面，尽管财政压力是地方政府大规模举债的重要动因，但多年的“行政分权”和“放管服”改革，一方面给予了地方政府更多的经济自主权，另一方面也扩大了地方政府经济管理范围，给予了更多事权，导致地方政府在教育、卫生、社保、环保等领域公共支出范围越来越广，加大了地方财政压力。在中央政府转移支付机制不完善和地方财政收入不足的情况下，举债成为地方政府获取财源的重要渠道，地方政府或通过增加显性债务来缓解财政收入的不足，近年来，随着积极财政政策的实施，中央和地方财政赤字规模不断扩大，特别是通过政府工作报告中列明赤字率，对年度赤字目标进行量化控制，如图4所示，2011年以来中央和地方政府债务规模逐年增加，我国赤字规模从2011年的0.9万亿元到2019年的2.76万亿元;除此之外，地方政府更倾向于通过隐性政府债务融资来弥补财政能力的不足，特别是2008年国际金融危机后至2015年新《预算法》实施前，在中国金融体系尤其是银行体系由政府主导的背景下，地方政府通過搭建形式多样的融资平台向金融机构借款是主要筹资方式。财政压力越大的地区，地方政府举债的动机和意愿更强，地方政府通过各种方式引导辖区内金融机构向地方政府投资平台融资，具有政府背景的国有企业或融资平台举借大量债务。

从现阶段中国地方政府债务的情况来看，具有以下特点：①债务总量较大。就各省而言，全国各省市区债务总量较大，个别地区债务总量超出一般公共财政收入。②债务性质复杂。除显性债务外，各类融资平台形成的具有政府背景的负债以及更为“隐性”的方式存在各种直接的、间接的负债，是地方政府债务中最棘手的难题。③债务期限结构不匹配。现存地方政府债务的偿还年限一般都在3至5年，但是，地方政府债务资金的回收期限往往在5年甚至10年、20年以上，贷款期限结构严重不匹配。④债务成本高。就地方政府通过贷款举借的债务而言，除政策性贷款的成本相对较低外，其他国有控股银行及股份制银行执行的是正常利率政策，贷款成本相对较高。

四、减税降费的成效及当前地方财政面临的现实困境

（一）减税降费的历史脉络及减负成效

财政政策作为政府最重要的宏观调控手段之一，在供给侧结构性改革中起着重要作用，而减税是最关键的政策工具之一，也是经济新常态以来中央政府施策的重点。“减税”一词最早出现于2003年，2004年税改开启了我国减税的序幕，2008年年底召开的中央经济工作会议上首提“结构性减税”，而减税降费并列提出于2016年底召开的中央经济工作会议上，随着供给侧结构性改革的提出，减税降费成为降成本的关键一环。从2016年全面推开营改增试点，到2017年党的十九大报告中降低税负的战略部署，减税和降费并列作为积极财政政策工具实施了自1994年以来规模最大的制度性减税，尤其是2017—2019年连续三年实行了力度空前的减税降费政策，减轻了纳税人负担，在稳经济、力促“双创”及新旧动能转换方面中发挥了重要作用，

（二）减税降费对地方政府财政的影响

在我国现行财政管理体制下，减税降费对不同层级政府和不同发展水平地方的财政收入产生的影响具有差异性。对于产业结构层次高的东部发达地区而言，减税降费后财政收支结构能够达到平衡，且有利于新产业、新业态的形成，但对于中西部地区而言，产业结构层次，财政自给率原本就非常低，财政收支状况出现严重不平衡。以2019年前11个月为例，在经济下行与减税降费双重影响之下，地方财政收入增长放缓，其中，7省（区）一般公共预算收入出现负增长或零增长现象，负增长或零增长比率最高的是中西部地区，在西部地区，传统行业税收大幅减少，而新型产业的税收贡献又不足，直接导致欠发达地区税收大幅降低。

从增值税减税给财政带来的压力来看，我国税收收入在一般公共预算收入所占比重为80%以上，2018年增值税占我国税收总收入的46%，按照五五分成比例，通过降低增值税税率来减税，导致地方政府财政收入占总税收收入的比重下降，其直接效应是在支出结构和其他条件不变的情况下，地方税收收入比重的下降直接导致地方政府财政压力加大。从社保降费率给财政带来的压力来看，在现行社会保障格局下，社保缴费主要由地方财政负担，社保缴费比率降低导致地方财政管理的社会保险基金收入减少，在社会保障总支出不变的情况下，社保基金收入减少则降低了社会保险基金预算的可持续性。尽管国家规定国有资本收益划入社保基金，但是由于主客观因素的限制，部分地区进展缓慢。当前，部分人口净流出地区社会保险基金收支矛盾已经很尖锐，降低企业社会保障缴费率，这些地方社会保险基金的收支矛盾必然进一步加大，加剧了人口净流出地区财政的可持续性风险。从财政支出带来财政压力来看，地方政府承担了大量的基础设施建设、保障和改善民生水平、维护社会和谐稳定等方面的责任，地方政府支出责任过大，支出基数居高不下，兜牢“三保”底线压力空前;而减税降费的80%削减的是地方财政收入，多重压力给各级财政带来了很大冲击，尤其是对财源不稳、财力有限的县级财税冲击更大，严重影响地方财政的可持续。

（三）减税降费后地方财政面临的现实困境

尽管如此，连续实施多年的减税降费政策虽取得积极成效，但也存在不少困难和问题：①地方财政收支矛盾突出。减税降费造成财政收入减少，但支出仍保持较强刚性，财政支出的“棘轮效应”导致财政缺口不断变大，集中表现为社保基金压力和基层财政困难。②部分区域土地收入下降，还债压力加大。近两年受国家政策调控影响，除一线城市外，中国房地产市场整体走低，地方政府土地出让收入增速放缓，虽然一线城市的土地销售单价较高，供应面积短缺;二、三、四线城市的土地供应充足，但土地销价较低，使部分地方财政长期依靠的“土地财政收入”骤降，偿还旧债的压力明显增大，特别是地方政府债务偿债期限的集中到期，爆发局部性财政金融风险的概率增大。

五、改革开放以来我国央地财力结构变迁历程

从根本上破解地方政府财政压力，长远来看，需按照客观现实调整中央和地方政府事权，依据事权调整央地間的财权划分，构建财权与支出责任相统一的央地关系，明晰各级政府财政支出责任，减少并规范中央和地方共同事权，对于有些应该上移的事权应当上收，进一步剥离现有转移支付中原本应该由中央承担的共担性支出责任，充实中央本级支出。将具体的支出政策的制定和决定权赋予地方，给地方更大的处理本区域事务的权限。在此前出台的教育、科技领域中央与地方事权与支出责任划分基础上，进一步明确基本公共服务领域中央政府财政事权，提供更多财政资金保障基本公共服务均等化。“老少边穷”等欠发达地区还需在增加中央政府财政事权的同时，合理划分省以下各级政府财政支出责任，制定详细的财政支出责任清单，明晰各级政府财政支出责任，提升化解地方政府特别是县区一级政府财政风险的综合能力。

（六）重建省以下分税制，培育地方主体税种

营改增后，地方主体税种缺位，因此应尽快确立地方主体税种，构建和完善地方税体系。当前分税制体制下，大税种几乎为中央税和共享税，地方税种虽多，但规模较小，短期内无法既保障地方财政收入稳定，又能充分调动中央与地方的积极性。世界上主要发达经济体都有相对成熟的地方税体系，且每级政府都有一个收入稳定的主体税种。从实际看，应以完善公共财政框架为取向，从事权安排相对应的财力要求看，对于各级财政，主体税种可考虑税基流动性较强、适宜地方政府征管或相对稳定的税种（企业所得税、个人所得税、城市维护建设税、消费税等）作为地方主体税种，以确保地方政府财力稳定和正常履行各项职能。下一步逐渐将消费税由中央税向共享税转变，逐步将财产税培育成地方主体税，研究社会保障费改税，完善地方收入体系，优化地方税收入结构。

[注 释]

①中央政治局会议提出的明确全面做好“六稳”工作要求，“六稳”即稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期。

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The Difficult Situations and Countermeasures of Fiscal Pressureof the Local Government

under the Background of Reducing Taxes and Fees

Li Ming1，Long Xiaoyan2

（1.School of Economics，Lanzhou University，Lanzhou 730000，China;2.China Academy of Financial Sciences，Beijing 100142，China）

Abstract：

Based on facts of the reduction of taxes and fees，the article reviews the changes in the financial structure of the central and the local finance in China since the reform and opening up.Then，this paper analyzes the reasons for the contradiction between the fiscal revenue and expenditure of China s central and local finance in the new era from the following aspects：the economic growth decline，taxes and fees reduction effects，the disadvantages of the fiscal and tax system，the lagging of functional transformation，and the debt system constraints.To crack the current financial pressure，we must combine the short term，the medium term and the long-term targets，and treat both symptoms and causes.In the short term，the emphasis is on promoting the high-quality development with the guidance of the new development concept;in the medium term，the focus is on improving the financial and executive division mechanism between the central and the local government，and building a modern financial system that matches it;in the long term，it is important to alleviate the practical dilemmas caused by local reforms in the past，and fundamentally remove the deep system obstruction of local fiscal pressure from the following aspects：clarifying the boundaries between the government and the market;innovating financial financing models;revitalizing government financial resources;and cultivating local taxation，etc.

Key words： reduction of taxes and fees;fiscal pressure;fiscal and taxation system;high-quality development;

责任编辑 （责任编辑：蔡晓芹）