巩固脱贫成果推动内蒙古贫困治理平稳转型

徐贵恒

2020 年，我国将实现现行标准下农村贫困人口脱贫，历史性地整体消除了绝对贫困的现象。但这并不意味着减贫工作的结束，而是新生活、新奋斗的起点。内蒙古自治区作为我国最早成立的少数民族自治区，也是最早将党的民族区域自治制度付诸实施的地方，理应对做好2020 年以后接续推进减贫工作提前思考、及早谋划，推动实现由脱贫目标向巩固脱贫成果转变、由简单的物质维度扶贫向系统治理贫困理念转变、由解决绝对贫困向解决相对贫困转变、由农村脱贫攻坚向乡村振兴战略下的城乡融合减贫转变、由外部帮扶为主向提升贫困群众内生动力转变，为在新起点上推动边疆民族地区贫困治理起到示范作用。

一、推动实现由完成脱贫目标向巩固脱贫成果转变

截至2019 年底，内蒙古自治区31 个国贫县、26个区贫县全部摘帽；2834 个贫困嘎查村全部出列，全区未脱贫人口仅剩7300 户、1.6 万人。从总体上看，我区剩余的贫困人口脱贫已不是问题，关键是脱贫成果能不能稳定保持下来。正因为如此，在2020 年后我区贫困治理的工作重心要转向巩固脱贫成果。

一要明确重点人群。巩固脱贫成果要重点关注两类人群：一是老人、患病或残疾等特殊群体。在即将脱贫的1.6 万贫困人口中，因病和因残疾致贫的贫困户占到86.31%。这些贫困人口将是未来实施减贫政策的主要对象。二是易地搬迁贫困人口的后续就业和生活问题。我区易地搬迁12.49 万贫困人口，再加上同时搬迁的非贫困户近18 万人，总数超过了30万。如何让他们稳得住、能就业，逐步实现脱贫和致富，也是下一步能不能巩固脱贫成果的关键。

二要找准根本路径。巩固脱贫成果要从社会保障兜底、发展产业、增加就业和提升公共服务水平四个方面同时推进：一是加强保障兜底，把政府兜底与市场相对接。解决贫困问题，最终要靠市场的力量。未来的减贫财政投入会大幅减少，金融资本、社会资本、企业资本会加大参与，采取市场化的防止贫困模式。当前，内蒙古扶贫部门建立了“防贫保”机制，通过“政保联办、群体参保、基金管理、阳光操作”的运作模式，提供防贫托底保障。这一做法值得推广。二是在发展产业上推进思想观念和发展方式的革命性转变。未来扶贫产业要从一家一户的小规模产业向集约化、规模化产业转变。只有适度规模经营，才能实现现代农业产业的集约化、标准化、品牌化，从而提升市场竞争力。要推动扶贫产业从单一种养殖向一二三产业融合发展转变。产业融合发展能够延伸产业链、提升价值链、完善利益链，创造农村产业新的价值，以解决造血能力不足的问题。三是促进农村劳动力转移和低收入群体充分就业。推动劳动密集型产业向欠发达地区转移，在财税、金融、土地等方面支持劳动密集型企业和小微企业发展，鼓励各类市场主体雇佣和培训低技能劳动力。四是实施以基本公共服务均等化为基础的防贫政策。在财政投入上补足欠发达地区和农村的基本公共服务短板，强化欠发达地区和农村的公共服务人才队伍建设，提升公共资源的共享程度。

三要完善政策制度。要建立共享共用的防止返贫数据平台，通过数据平台做到对象衔接、信息衔接、政策衔接，及时掌握返贫致贫情况，并加强动态管理。要加快建立防止返贫监测和帮扶机制，对14312 户边缘户、5568 户脱贫监测户加强监测，提前采取针对性的帮扶措施，不能等他们返贫了再补救。

二、推动实现由简单的物质维度扶贫向系统治理贫困理念转变

2020 年以后，贫困治理主要解决的是相对贫困。相对贫困是一个复杂的社会现象，所以不能只靠一维政策工具来实现，必须遵循系统治理、综合治理、协同治理的理念来解决相对贫困问题。

一要融入国家宏观战略框架。相对贫困的解决要融入国家层面的总体战略框架中，融入包括城乡协调发展、区域一体化发展、乡村振兴战略以及新时代西部大开发战略之中，在资源配置、产业转移、生产力布局等方面统筹解决相对贫困的问题。

二要制定综合反贫困政策体系。统筹扶贫开发与社会救助、社会福利、社会保险体系，建立以“赤贫”和特困群体兜底保障、一般低收入群体普惠保障、结构性特殊困难群体分类保障为主要特点的梯度民生保障机制。

三要树立系统协同治贫理念。要推进城乡协同、区域协同、政府和市场协同治理贫困，尤其是要协同推进脱贫攻坚和生态保护。内蒙古自治区作为我国北方重要生态安全屏障，更应积极探索协同推进脱贫攻坚和生态保护的有效路径。良好的生态环境是农村最大优势和宝贵财富，是实现农村美、农民富的基础。只有守住生态环境底线，才能让农村的绿水青山变成金山银山。脱贫攻坚与生态保护协同推进，可以通过农村污染治理、生态环境修复、发展绿色特色产业等工作补上农村环境的短板，实现生态改善和脱贫攻坚双赢。

三、推动实现由解决绝对贫困向解决相对贫困转变

2020 年内蒙古完成现行标准下的脱贫目标，仅仅是解决了绝对贫困问题，接下来内蒙古扶贫重心将转向解决相对贫困问题。

一要确定相对贫困标准。相对贫困是指处于社会最底层群体的生活状态和社会平均生活水平比较而言相对偏低。从目前采用的标准看，相对贫困的标准一般被设定为社会中位收入或平均收入的某个比率。比如，世界银行将低于平均收入三分之一的社会成员视为相对贫困人口。或者将一个国家或地区的20 %及其以下的最低收入阶层定为相对贫困。鉴于内蒙古是欠发达地区，如果要制定相对贫困标准，建议将贫困线定在社会平均收入水平的1/3—2/5 为宜。如果标准定得过低，对缩小收入差距作用不大。如果标准定得过高，政府财力则无法承受。

二要突出市场性支持。变产业扶贫为产业助贫，把支持重点由人转化为企业和各类新型经营主体，通过设立产业发展转型扶持基金、强化金融支持和加大产业基础设施建设等方式，发展壮大贫困地区产业，推动经济长期可持续增长，做大蛋糕，夯实解决相对贫困的物质基础。

四、推动实现由农村脱贫攻坚向乡村振兴战略下的城乡融合减贫转变

2020 年以前，脱贫攻坚的重心主要是在农村。2020 年以后，相对贫困和多维贫困理念的运用，意味着贫困已经不再是固定的特殊群体，而是涵盖城乡的整体性社会阶层，政策干预层面涉及多个部门。随着城市贫困群体的显著增加，加之低收入群体在城乡之间的流动性不断增强，容易使大量的贫困群体被排斥在救助范围之外，因此需要统筹考虑城乡一体的减贫问题。与此同时，还要把减贫战略纳入乡村振兴战略，实现脱贫攻坚和乡村振兴的有效衔接。

一要建立城乡一体化扶贫体制。首先要统一城乡的贫困标准，这样才能统筹城乡的扶贫目标与治理机制，有效瞄准城乡间流动的贫困群体和特殊非农业户籍的务农群体。其次要将目前精准扶贫措施中的救助保障类措施划归社会保障部门负责，促进城乡社会保障体系一体化，缩小城乡社会保障水平差距。再次要将目前精准扶贫措施中的经济发展类措施划归农业农村部门负责，并纳入乡村振兴战略框架下统筹安排。

二要将脱贫制度体系转变为乡村振兴制度体系。随着2020 年以后绝对贫困的消除，缓解相对贫困需要在乡村振兴战略的框架内予以实施，脱贫攻坚的组织动员体系可以应用到乡村振兴战略实施当中。一是参考中央统筹、省负总责、市县抓落实的管理体制，构建自上而下的乡村振兴统筹管理体制机制。二是继续向乡村派第一书记，并通过外力引导培育本土人才。三是将东西部扶贫协作升级为东西部区域协作，在产业和公共服务方面建立对口援助和共享机制。

五、推动实现由外部帮扶为主向提升贫困群众内生动力转变

长期以来，扶贫工作以外部帮扶为主，在某种程度上帮扶政策容易产生“养懒汉”的现象。因此，2020年以后要正确处理外部帮扶和贫困群众自身努力的关系，把扶贫重点转向提升贫困群众的内生动力，用人民群众的内生动力来支持可持续脱贫。

一要引导贫困群众树立主体意识。采取系统性措施，从理念到落实，让贫困群众在项目选择、设计、实施、管理、监督、验收、后续管理全过程及每一个环节发挥主体作用，强化贫困群众的主体意识和拥有感，最大程度地提升贫困群众在脱贫攻坚中的获得感，培育贫困群众依靠自力更生实现脱贫致富的意识。

二要以促进人的全面发展的理念为指导。坚持以人的全面发展理念指导扶贫开发，着力提升贫困群众教育、文化、健康水平和综合素质，提振贫困地区和贫困群众的精神风貌。充分调动贫困群众自身的积极性和主动性，激励和引导他们靠自己的努力改变命运，使脱贫具有可持续的内生动力。

三要引入市场机制推进“造血”式扶贫。脱贫攻坚既要“输血”，更要“造血”。要建立“造血”机制，增强致富内生动力，防止返贫。扶贫开发的大量实践证明，“输血”式的扶贫只能管一时而不能管长久。要进一步引导相对贫困人口参加各类互助组织、营利和非营利组织，积极帮助他们扩展获得各类信息和资源的途径与方式。培养贫困群众发展生产和务工经商技能，改变外在帮扶方式，创新各类更有利于调动贫困群众参与的举措，把扶贫脱贫和提高贫困群众的自我发展能力有机结合起来，为扶贫开发提供新资源、新动力，让更多的贫困群众过上幸福生活。