组织环境变迁视角下的国务院机构改革研究(1978-2018年)

刘 锦，谢燕裕，班 戈

(广东培正学院 公共管理系，广东 广州 510630)

伴随中国社会的发展与变迁，政府组织结构为适应社会发展和进行社会管理的需要，不断进行着组织结构及其职能的调整与变换。因此，政府机构改革一直是理论界普遍关注的热点问题，它不仅指引着政府管理实践的发展，同时也对政府组织理论提出了新的挑战。国务院机构改革是全国政府机构改革的最高指引，因此对其研究有着重要理论和实践价值。在对国务院机构改革的相关研究中，研究者普遍将重点集中在政治行政理论研究和政府职能转变与服务型政府的构建上[1]。

基于政府职能转变和服务型政府构建层面研究的学者认为，我国的行政机构改革进程与经济体制改革同步适应，市场经济体制改革是行政机构改革的主要原因，并总结了中国政府机构改革的主要逻辑是从全能型政府向有限型政府、管制型政府向服务型政府转变[2]。政府的职能转变在经济体制改革的推动下，政府实现自身与市场和社会关系的双重调整[3]。基于政治行政理论视角的学者,认为中国政府机构改革目的是要构建服务型政府[4]，重点是建设大部门体制[5]，并应从现代化国家的要素出发，推动机构改革由精简化向理性化转变[6]。

从政治或行政的视角研究国务院机构改革，能在一定程度上揭示政府机构改革的内在关联，但忽略了其他可能影响机构改革的相关因素，在这一点上组织与环境的相关理论能有效解决这一问题。组织与环境理论主要强调组织与环境之间的关系，首先，组织需要适应环境的变化；其次，组织与环境相互依赖，互为促进因素；最后，组织需要寻求与环境的平衡结构[7]。组织适应环境的过程中就是寻求与环境平衡的过程，以减低环境变化对组织带来的风险[8]。从这个意义上而言，组织与环境关系互动发展的过程，提供了一个审视政府机构变迁的独特理论视角，能够阐释政府机构发展变化的内在组织与环境逻辑。

国务院机构改革的历程，可以作为审视组织机构在环境变迁过程中调整变化的重要研究对象来考查。本文借用组织与环境互动的理论视角，探讨国务院机构在改革变迁过程中的以下问题：首先，国务院机构改革在机构类型和人员编制呈现何种变化特征？这些机构和人员的调整，揭示了怎样的变迁发展模式？此外，影响国务院机构变迁的环境因素有哪些，以及怎样发挥作用？对这些问题的探讨，将揭示组织机构变迁与组织环境的相互关系及其互动模式。

一、1978-2018年国务院组成机构演变进程

国务院机构整体数量的变化呈精简趋势，机构数量变化经历了两次上升、三次精简。1982-1993年机构总数由1982年的61个上升到1993年的87个，上升幅度为26个；2003-2008年机构总数由2003年的76个上升到2008年的82个，上升幅度为6个。1978-1982年机构总数由1978年的76个下降到1982年的61个，下降幅度为15个；1993-2003年机构总数由1993年的87个下降到2003年的76个，下降幅度为11个；2008-2018年机构总数由2008年的82个下降到2018年的68个，下降幅度为14个。

图1 国务院机构总数变化

本文将国务院机构划分为宏观调控类、专业经济类、社会事务类、政务部门类四大类，并参照1998年关于国务院机构改革方案的说明和其他文献的概念，将宏观调控类定义为：保持经济总量平衡，抑制通货膨胀，优化经济结构，实现经济持续快速健康发展；健全宏观调控体系，完善经济、法律手段，改善宏观调控机制的部门；将专业经济部门类定义为：制定行业规划和行业政策，进行行业管理；引导本行业产品结构的调整；维护行业平等竞争秩序的部门；将社会事务类定义为：管理有关教育事业、科技事业、文化事业、社会保障和资源管理的职能部门；将政务部门类定义为：处理有关政治事务、行政事务、司法事务等的职能部门。

在变化上这四类机构的变化存在一定的关联性，专业经济类与宏观调控类在数量的变化上呈相反趋势，政务部门与社会事务机构的变化则具有相似性。在数量上，政务部门类与社会事务类的机构数量明显高于专业经济类与宏观调控类，而专业经济类与宏观调控类的变化程度则要强于政务部门类与社会事务类。

宏观调控类机构的变化以2003年为转折点，前后的机构数量变化呈相反趋势。1978-2003年宏观调控类的机构数量逐年增加， 2003-2018年宏观调控类的机构数量逐年减少。宏观调控类机构的最大值出现2003年，机构总数为12个，最小值出现在2018年，机构总数为6个，两者数值相差为6。

专业经济类机构在2008年和2018年的改革中有小幅度增长，此后在1978-2013年的改革中机构总数持续下降。这类机构的变化幅度由1978年的28个下降到2018年的13个，下降幅度为15个。

政务部门类机构的变化趋势与国务院机构的总体变化基本相符。政务部门类机构的改革以1993年、2008年为转折点，前后机构数量由上升转为下降；以1982、1998(2003年中该类机构总数与1998年相同)为转折点，前后机构数量由下降转为上升。

社会事务类机构在机构改革的过程中呈波动变化，并出现了两个高峰点和低谷点。这类机构的变化以1988年、2008年为转折点，前后机构数量由上升转为下降；以1982年、1993年(1998年中该类机构总数与1993年相同)为转折点，前后机构数量由下降转为上升。

图2 国务院不同性质的组成机构变化

二、国务院机构改革中的组织变迁模式

(一)内部整合模式

对国务院机构进行内部职能整合是国务院机构改革的特点之一，常用的内部职能整合方式是合并、拆解。合并是既做加法也做减法，通过合并形成新的部门，通过合并撤销旧的部门。拆解是做加法，将原先的机构一分为二，目的是将部门机构的职能进行合理划分。

如图2-1所示，多机构职能整合模式通过将多个机构职能整合在一起组成新的部委，这种整合不是简单职能的合并，而是对机构职能进行内在整合。例如2018年国务院机构改革中文化部、国家旅游局被合并成新的部委机构文化和旅游部。

图2-1 多机构职能整合

如图2-2所示，机构职能拆解合并模式是将一个机构原本承担的职能进行拆解，重新划分机构职能，此外这种模式还会将两个机构的职能进行再合并。如1988年劳动人事部被拆分成人事部和劳动部之后，1998年劳动部改为劳动和社会保障部，2008年人事部与劳动人事部合并成人力资源和社会保障部。

图2-2 机构职能拆解合并

如图2-3所示，机构职能分解模式是将一个机构的职能分解出来，划分到其他部门中的一种机构职能调整模式，变迁的过程通常伴随着原机构的撤销。如2018年国务院机构改革中，被撤销的国土资源部的职能被分解到自然资源部、生态环境保护部、农村农业部、应急管理部、国家林业和草原局当中。

图2-3 机构职能分解

(二)部委外设模式

除部委之外，直属机构、事业单位、部委管理的局、办公厅(办公厅下辖的机构)机构的变迁存在一定的关联性。本文根据部委之外的机构的变迁情况，总结出五大变迁模式：拆解变迁模式、直线错位变迁模式、归属性质变迁模式、回归变迁模式、平行变迁模式。

如图2-4所示，拆解变迁模式有三条变迁路径。在第一条变迁路径下，直属机构在改革中升为部委，在之后的改革中又降为直属机构，最后被拆分成了直属机构与事业单位。如中央广播事业局，在1988年被改组为广播电影电视部，1998年被降为直属机构，2018年又被拆分为广播电视总局(直属机构)和中央广播电视总台(事业单位)。在第二条变迁路径中(文中用虚线表示)，直属机构先升为部委，再由部委降为事业单位，如1982年新华通讯社由直属机构变为部委，1988年后归入事业单位的机构序列中。在第三条变迁路径中，直属机构升为事业单位，如国家气象局在1993年的机构改革中变迁为事业单位。

图2-4 拆解变迁模式

如图2-5所示，直线错位变迁模式有两条变迁路径。在第一条路径中，直属机构先是转为部委管理的局后再转为直属机构。如国家技术监督局在1993年被改为部委管理的局，1998年被改为国家质量技术监督局后归入直属机构的序列。在第二条变迁路径中，直属机构先转为部委管理的局后再转为直属机构，最后改为部委管理的局。如国家医药管理局在1993年被改为部委管理的局，1998年被改为国家药品监督管理局，2008年转为国家食品药品监督管理局后划入部委管理的局的机构序列。

图2-5 直线错位变迁模式

图2-6所示，在归属性质变迁模式下原先由办公厅管辖的机构转为了部委管理的局，如2013年国家信访局由国务院办公厅下辖归入部委管理的局的机构序列中。在国务院机构改革中，这种由办公机构管辖的机构转为其他属性的机构的模式在历次改革中比较少见。

图2-6 归属性质变迁模式

如图2-7所示，在回归变迁模式中部委管理的局转为事业单位后，再转为部委管理的局。如国家地震局在1998变为事业单位后，在2018年变为部委管理的局。

图2-7 回归变迁模式

如图2-8所示，在平行变迁模式中事业单位转为直属机构后，最终变为部委管理的局。如1998年改革中，中国专利局由事业单位变为国家知识产权局(直属机构)，并于2018年划入部委管理的局的机构序列。

图2-8 平行变迁模式

(三)外部新立模式

从1978年机构改革以来，先后有部委以及部委管理的局和直属机构转变成了公司或行业协会，实现了政企分开，进一步转变了政府职能。总结这些机构转变为公司或者行业协会的模式主要有渐进转变、直接转变、混合转变、复设转变模式四种模式。

本文把图2-9这种转变方式总结为渐进转变模式，主要是因为这种类型的行政机构在转变成公司或行业协会的过程中，出现了类似过渡性质的机构，在过渡阶段完成后再撤销具有过渡性质的机构。如核工业部于1988年被整合为能源部，同时组建中国核工业总公司，1993年能源部被撤销。而2013年铁道部的转变则只完成了渐进转变模式的前半阶段。

图2-9 渐进转变模式

本文把图2-10这种转变方式总结为直接转变模式，在这个模式下机构直接转变为公司或行业协会，没有存在具有过渡性质的机构与公司或行业协会并存的情况。在这个模式中有两条转变路径，第一条路径是将原机构直接重组成公司或行业协会，如航空航天工业部于1993年撤销，建立了航空工业总公司、航天工业总公司。第二条路径则是将原来的机构重组成新的行政机构，新的行政机构相对于原先的机构在国务院机构中的重要性会相对下降，之后再将机构改组成公司或行业协会。如轻工业部于1993年转变为中国轻工业总会(事业单位)并于2001转为中国轻工业联合会(行业组织)。

图2-10 直接转变模式

本文将图2-11这种转变方式总结为混合转变模式。在这种模式下行政机构转变为公司/行业协会的过程十分曲折，先经历了第一种渐进转变模式后，又经历了第二种直接转变模式的第二条路径。这种模式是渐进转变模式与直接转变模式的混合，原石油工业部的机构变迁体现了这种模式的转变方式。

图2-11 混合转变模式

本文将图2-12这种转变方式总结为复设模式，原先的机构在成功转变成公司/行业协会后又转变回了机构。在改革开放后的历次改革中，这种转变模式的应用比较少，只有煤炭工业部的机构变迁符合这种模式。1988年国务院撤销煤炭工业部，同时组建中国统配煤矿总公司，1993年中国统配煤矿总公司撤销，重新组建煤炭工业部，1998年煤炭工业部改为煤炭工业局，2018年则将国家煤矿安全监察局(与煤炭工业局一个机构两块牌子)并入应急管理部。

图2-12 复设转变模式

(四)机构转企业模式

将政府管理职能中的微观部分分离出来，是实现政府职能转变的关键着力点。在实践中对应的变化即是将介入经济活动的政府机构转换为企业。政府机构转换为国有企业之后，管理模式与行政机构类似。国有企业的大部分人事由中共中央组织部和国务院国有资产监督管理委员会联合任免，党委成员与集团管理人员实行一体化组织结构。以中国机械工业集团为例，在组织架构上，中国机械工业集团的董事会与党委是并列机构，实际上党委的作用要高于董事会。集团的人力资源部也是党委组织部，这充分表明了党委在中国机械工业集团中的人事任免中的重要地位。其次是纪委下辖5个重要部门，由此可见党委在企业集团中的地位如同党委在政府机构中一样。从组织机构的设置上看，中国机械工业集团设有组织部、办公厅、纪检监察部，这些设置与政府机构内部设置无异。其次国有企业有“上司”国资委，国企的基本运作也有相关的文件规定，与私有企业相比国企不具有完全的运营决策权。

图2-13 中国机械工业集团组织架构

三、组织环境变化对国务院机构变迁的影响分析

(一)政治换届是机构变革的“启动器”

政府机构的变革有政治领导人意志的作用。政府机构如何改革的重任最终仍落到政治领导人身上，因此政治领导人对机构改革的意志，必然也会影响到政府机构的改革。

政治行为的延续性对国务院机构改革产生影响。中国是一个由中国共产党执政，多党参政的单一制国家，政治环境的延续性为政治行为的延续提供了条件。政治行为的延续性表现在国务院机构改革的时间不是随机的，而是计划性的。这种计划性体现在两个方面，一是机构改革的准备上，国务院机构的改革首先是由党的代表大会提出，由党的会议通过后，国务院再制定具体的改革方案提交到全国人民代表大会进行审议。二是机构改革的时间点与政治领导人的换届时间紧密关联，从改革的时间点上看，提出机构改革要求的是党的代表大会，一般这个时期是党内领导人换届的时期。提交由全国人大审议的时期则是国家和政府领导人换届的时期，机构改革开始的时间与政治领导人换届时间基本吻合。政治环境变化影响了机构改革的时间进度，政治行为的延续性导致之后的政治领导人也要按“惯例”在换届期间进行机构改革，原有的政治环境对现有的政治行为产生了影响。

(二)经济环境变化推动机构的整合

以经济领域为起点的中国改革带来的环境变化，是国务机构改革的重要推动力。1978年以经济建设为中心的执政导向确立之后，原本臃肿、职能重叠现象突出的组织机构，无法适应国务院领导经济建设的现实需求。1982年的机构改革既精简机构，也为下一步国家的经济体制改革做了铺垫。这次改革前后伴随着农村经济体制改革和城市经济体制改革，这是中国经济体制改革的两大部分。经济体制改革需要一个与之相匹配的行政组织来保障，1982年的机构改革将国务院100个工作部门减少到61个，解决了机构臃肿、效率低下的弊端，废除了领导职务终身制，加快了干部队伍年轻化建设步伐。可以说这次改革是在为经济体制改革扫除行政组织体系的弊端，是国务院政府机构改革为适应经济体制改革做出的一次有益探索。1988年市场经济改革进一步深化，要求政府机构转变职能和管理方式，在此次机构改革中提出的“转变职能”成为国务院机构改革的新思路。因此，此次改革没能实现机构总数与人员编制的缩减。总的来讲1988年的改革是根据经济环境的变化将改革的重点集中在了增强宏观、减微观，调机构三个层面上，在这次改革中宏观机构的数量得到增长，微观干预层面的专业经济机构数量得到一定程度的缩减。

1993-1998年这个阶段，是我国不断完善社会主义市场经济体制的过程。1992年十四大提出建立社会主义市场经济体制，1993年机构改革把“适应社会主义市场经济发展的要求作为改革的目标”。此次改革在延续上一轮改革增宏观、减微观的基础上，重点转变政府职能，实现政企分开。在这次改革中航天工业部被改组成航天工业总公司、航空工业总公司，轻工业部、纺织工业部被改为行业总会。1998年的机构改革是在国内面临多重挑战的背景下进行的，东亚金融危机的爆发使我国的金融体制和国际竞争力面临挑战，这一时期国有企业生产经营陷入困境，国有企业的发展也遇到挑战。社会经济发展的加速，加快了行政组织与市场经济发展间的不适应性，虽然经过1993年的改革，到1998年国务院机构仍无法适应市场经济发展的需要，机构设置与社会主义市场经济发展的矛盾日益突出。针对机构存在政企不分、机构重叠庞大、人浮于事的现象，1998年的改革在精简机构和人员、转变职能实现政企分开方面取得了一定的成果，在一定程度上适应了市场经济体制发展的需要。1998年的机构改革思路可以概括为以“转职能”促“减机构”的思路，这一年的国务院机构中宏观调控机构数量持续上升，专业经济机构得到大幅度的下降，国务院机构总数也呈下降趋势。这两次改革中宏观机构的数量持续增长，微观干预层面的专业经济机构持续下降，政府的人员编制得到一次全面的精简。

2003年的改革是国家入世的需要，这一轮改革在完善宏观调控体制，健全金融监管体制方面做了突破，增设了银保监会。宏观调控机构的数量在2003年的改革中达到顶峰。此外2003年的机构改革，还进一步深化了对国有资产管理体制的改革，设立了国资委。2008-2018年我国市场经济体制改革不断深化的阶段，从更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，到让市场在资源配置中起决定性作用，再到加强市场在资源配置中的决定性作用，市场经济体制的改革不断深入，这也对我国的行政管理职能提出了更高的要求。原有的机构设置不再适应新环境的变化，机构改革迫切需要解决行政管理体制不适应经济社会发展需要的问题。以2008年机构改革为起点，机构改革开始强调政府职能的转变，探索构建大部门体制，2013年在延续大部门体制探索的同时，重组机构职能，将转变政府职能视为是深化行政体制改革的核心。2018年改革继续坚持转变政府职能、优化职能配置，对一些职能相近的部门进行了大合并，目的是要“坚决破除制约使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的体制机制弊端”。

1978年十一届三中全会作出将国家建设重心转移到经济建设中来，拉开了一系列的经济体制改革序幕。从整体来讲，中国的社会主义市场经济体系是逐步建立起来的，期间经历了计划经济体制、政府主导经济(双轨制)再到市场起决定性作用的经济制度，它要求行政组织的变革速度与其保持同一步骤，不能太落后也不能太超前，需要稳扎稳打逐步推进。从机构变迁的层面上看，它体现为职能的渐进转变。在国务院机构的改革中，机构的行政职能与经济职能的分离不是一个阶段完成而是分阶段性的，总体来讲可以总结为两个阶段，第一个阶段是将机构的行政与经济职能进行初步的分离，第二阶段才将两种职能完全分离。这种渐进的机构改革模式在国务院机构改革中十分常见，这是行政组织适应经济体制改革节奏的需要。

国务院机构改革以经济环境的变化为背景，在改革的过程中既积极适应环境变化，进行组织创新，也通过组织重构积极推动经济环境改善。环境与组织机构之间相互影响，相互促进。

(三)社会环境调整推动机构的重构

政府在对社会进行有效管理的同时，必须积极回应、满足和实现公民的正当需求[9]。政府的权力来源于公民的授予，政府需要通过调整自身的管理与服务模式，来适应公民日益变化的需求，社会环境的变化推动了政府机构改革。

公民意识的崛起要求政府转变职能。改革开放40年不仅带来经济的高速发展，也是塑造了公民意识。公民意识的崛起是政府实现自身变革的重要推动力之一，主要体现在两个方面，一是公民对政府有了更高的要求，公民根据自身发展的需求，要求政府要简政放权，提供更好的管理服务。媒体的发展让公民的呼声汇聚成强大的力量，政府需要回应公民的诉求。二是公民参政意识的增强，要求政府实行政务公开，监督政府行为。政务公开是公民行使监督权的重要基础，随着公民参政议政热情的高涨，政府不断改变自身的管理模式，推行电子政务、实现政务公开。政府实行政务公开既是公民要求的结果，也是政府主动转变职能适应社会管理需要的过程。

人口的自由流动给政府管理带来了挑战，政府需要转变管理方式。相比于建国初期限制人口流动的政策，20世纪80年代以来人口自由流动的趋势日益加快。这既带动了经济的发展也为政府的管理带来了挑战。传统的人口流动限制，方便了政府管理，是计划经济时期的需要。而人口流动带来的户籍管理、就业管理、教育与治安问题、社会保障等问题[10]，动摇了政府传统的管理模式，实践证明这些问题的解决需要一个管理更加灵活、高效的政府。传统的计划手段无法有效的解决这一问题，因此，在这一层面上讲人口的自由流动促进了政府职能的转变。

塑造服务型政府是现实发展的需要。市场经济的发展对政府的管理方式提出了巨大的挑战，市场经济的自由要求政府减少市场干预和完善法治建设，服务型政府是市场经济发展的需要。此外，随着社会的发展，人民群众对公共服务设施的需求也越来越高，公共服务设施不均衡的问题也日益凸显，政府迫切需要把更多的职能转变到为人民服务中来，为社会提供更好的服务。国务院正是通过机构改革去除不必要的职能、减少过度的微观管理、实现政企分开，给政府瘦身，从而建设服务型政府。

从本质来看社会环境对国务院机构改革的影响，体现在社会发展对国家的管理方式提出了挑战。随着社会的发展，国家行政管理要适应社会发展的需要，需要进一步厘清政府职能，其关键是要厘清政府的主要职能和次要职能，对一些随着社会发展其重要性逐渐下降或在现阶段不足以成为当前政府机构的主要职能的部门，将其归属性质做一个调整，这有利于国务院把握当前政府的主要职能。在机构改革中不管是对机构进行职能上的分离，还是将多个机构职能进行合并、重组，其目标都是要对行政机构的职能进行调整，从而提高行政组织在应对社会发展变化时的灵活性。

四、结语

从本文的研究中我们可以得出这样的结论：国务院机构改革的主要方式是内部职能整合，此外国务机构改革是基于与环境博弈过程中产生变迁的，是由政治环境、经济环境、社会环境几个因素共同推动的结果。本文对国务院机构改革作出结论的同时也发现一些新的特征。首先，国务院机构改革具有职能整合的表象性特征。在1978-2018年间，国务院历经九次较大规模的机构调整改革，虽然每个机构的内部职能变迁非常大，但是历次改革几乎都将原有机构的内部职能整合到新的机构中。仅以2018年改革为例，在这次改革中新成立的文化旅游部、自然资源部、生态环境保护部、农业农村部、退伍军人事务部、应急管理部、国家卫生和健康委员会等机构几乎都是把原有其他机构的职能进行整合、合并后成立。国务院机构在改革过程中，存在以表象性的整合方式进行机构职能精简与重组。其次，国务院机构存在职能增加的“隐性”特征。在机构改革中，国务院可以通过机构改革的方式，将一些临时性的机构及其职能并入到正式组织机构中，使其获得正式化的机构实体。此类情况，体现在国务院层面的临时性领导小组职能被合并到国务院正式部委，比如1982年将国务院环保领导小组办公室合并到城乡建设环境保护部。第三，国务院机构调整变化体现出组织适应环境变化的常态性特征。国务院机构面对的环境具有不稳定性。市场经济体制改革的阶段性推进使经济环境具有不稳定性，同时，社会环境的变迁也呈现出动态演进特征，政治换届所带来的领导人调整，也促使着组织存续的政治环境发生改变。国务院机构要适应社会的发展，就必须保持一定的弹性，不断地根据现实状况调整自身的组织设置。因此，国务院机构的改革不是一劳永逸的工程，而呈现出常态化调整的动态特征。

从研究方法角度而言，本文从组织环境视角对国务院机构改革变迁进行因果逻辑的考查，虽然建立在一定的数据和经验资料的基础上，但是囿于系统数据获得的局限性，尚难以构建精确的计量模型以验证二者之间精确的因果数量关系。就对政府机构变迁的研究方向而言，基于田野调查基础上的规范实证研究是未来主要的导向。借于此，对政府机构改革的研究，本文的描述性数据分析仅仅是一个开端。期待未来的研究，在掌握详细数据的前提下，进行不同变量之间的数量关系检测，从而更为深入地探究组织环境变化与组织机构变迁之间的内在逻辑。