长江经济带湿地公园立法问题研究

杨添添 江玮哲 雷怡 王小雨

摘要：湿地公园是集湿地保护、观光休闲、科普教育、湿地研究等多功能于一体的生态型主题公园，融合生态、经济与社会效益，是生态保护与绿色发展二元价值协调的一种制度建设。完善的立法是长江经济带湿地公园有序发展的重要保障。长江经济带湿地公园立法中存在的问题主要是：湿地公园立法体系不完善、管理体制机制不健全、缺乏系统的建设标准。接下来应着力完善湿地公园立法体系、健全湿地公园管理体制机制和制定系统科学的湿地公园建设标准。

关键词：长江经济带;湿地公园;生态保护;立法;对策

Abstract：Wetland Park is a kind of ecological theme parks integrated with multifunction of wetland protection， sightseeing and leisure， popular science education and wetland research.It is a system to realize ecological protection in coordination with green development.All-round legislation system is very important to keep Wetland park of Yangtze River Economic Zone orderly development.The existing problems of legislation of wetland park of Yangtze River Economic Zone include that the incomplete legislation systems，unsmooth management system and mechanism of wetland park，and shortage of systemic construction standards.So，the following task is to improve the legislation system from the above three aspects.

Key words：Yangtze River economic zone;Wetland park;Ecological protection;Legislation;Countermeasures

长江流域生态系统是我国重要的生态安全屏障，湿地是长江流域生态系统中的重要组成部分。在长江经济带发展中，习近平总书记多次强调，“推动长江经济带发展必须从中华民族长远利益考虑，把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护、不搞大开发，努力把长江经济带建设成为生态更优美、交通更顺畅、经济更协调、市场更统一、机制更科学的黄金经济带，探索出一条生态优先、绿色发展新路子。”习近平总书记的这一深刻思想与重要指示是长江经济带发展中的根本遵循。湿地公园是湿地保护中的一种制度发展，它是集生态保护、生态观光休闲、生态科普教育、湿地研究等多功能于一体的生态型主题公园，可以将生态保护与绿色发展二元价值有机融合、协调发展。在长江经济带建设中，加强湿地公园建设，尤其是从立法上建立制度保证长江经济带湿地公园规范、有序地发展，对于长江经济带“共抓大保护”具有重要意义。本文较为全面地研究了长江经济带湿地公园建设立法的现状和问题，并提出了相应的对策建议，以期对长江经济带湿地公园建设有所裨益。

1 湿地公园的法律内涵

有关湿地公园的定义，与湿地的概念密切相關。湿地被誉为“地球之肾”和“天然物种库”，具有涵养水源、净化水质、调蓄洪水、调节气候、维持碳循环和保护海岸等极为重要的生态功能，是生物多样性的重要发源地之一。1971年，《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》（简称《国际湿地公约》）对湿地进行了界定，“是指不问其为天然或人工、长久或暂时之沼泽地、湿原、泥炭地或水域地带，带有或静止或流动、或为淡水、半咸水或咸水水体者，包括低潮时水深不超过6m的水域。”该定义对世界各国的湿地保护产生重要影响。美国、加拿大等发达国家在此基础上，增加了湿地的生态特性，在湿地法律概念上强调了“科学性要素”的摄入，并适度平衡“管理性要素”的需求。[1]我国基本沿用了《国际湿地公约》的定义，《湿地保护管理规定》中规定“湿地，是指常年或者季节性积水地带、水域和低潮时水深不超过6m的海域，包括沼泽湿地、湖泊湿地、河流湿地、滨海湿地等自然湿地，以及重点保护野生动物栖息地或者重点保护野生植物原生地等人工湿地。”

有关湿地公园的定义，目前尚无统一规定。《国家湿地公园管理办法》中将“国家湿地公园”定义为“以保护湿地生态系统、合理利用湿地资源、开展湿地宣传教育和科学研究为目的，经国家林业和草业局批准设立，按照有关规定予以保护和管理的特定区域。”《城市湿地公园管理办法》将“城市湿地公园”定义为：“在城市规划区范围内，以保护城市湿地资源为目的，兼具科普教育、科学研究、休闲游览等功能的公园绿地。”从这两部规章可以看出，我国目前对湿地公园的定义并无明确界定，而是为了管理的便捷采用了分类规定的方法。根据上述定义不难看出，湿地公园的法律属性包括：（1）生态性。湿地公园首要目的就是为了保护湿地生态系统。湿地公园“以具有一定规模的湿地景观为主体，在对湿地生态系统及生态功能进行充分保护的基础上，对湿地进行适度开发（不排除其他自然景观和人文景观在非严格保护区内的辅助性出现），可供人们开展科学研究、科普教育以及适度生态旅游的湿地区域，是基于生态保护的一种可持续的湿地管理和利用方式。”[2]（2）主题性。“湿地公园既不是自然保护区，也不同于一般意义的城市公园，它是兼有物种及其栖息地保护，生态旅游和生态教育功能的湿地景观区域，体现“在保护中利用，在利用中保护”的一个综合体系，是湿地与公园的复合体。”[3]（3）自然性。湿地公园“是具有一定自然特性、科学研究和美学价值的湿地生态系统。”[4]它是以自然湿地生态系统为依托而人为划定的特定区域，自然性特征是其重要特征。

2 长江经济带湿地公园立法现状

2.1 湿地公园的地域分布及数量现状

据不完全统计，迄今，长江经济带11个省市建设有各类湿地公园约572个，其中云南省16个、贵州省45个、四川省55个、重庆市13个、湖南省60个、湖北省66个、安徽省57个、江西省99个、江苏省61个、上海市69个、浙江省31个。其中国家湿地公园291个，占全国国家湿地公园比重的32%。总体上，长江经济带湿地公园呈现由向东向西逐步递减的空间分布规律。长江经济带大部分省市在湿地公园建设上都采取城市湿地公园模式，利用湿地公园作为水资源调节与净化空间，缓解或部分解决城市化进程中水资源瓶颈问题。

2.2 国家层面的湿地公园立法现状

当前在国家层面，没有专门的湿地保护法律，有关湿地公园的立法主要有1件国务院政策文件，即国务院办公厅2016年颁布的《湿地保护修复制度方案》（国办发〔2016〕89号）。另有3件部门规章，即原国家林业局于2017年修改制定的《湿地保护管理规定》《国家湿地公园管理办法》《城市湿地公园管理办法》。这四部法律文件是长江经济带湿地公园建设的主要法律依据。

2.3 长江经济带各省市湿地公园地方立法现状

据不完全统计，迄今长江经济带11省市颁布湿地相关的地方性法规或政府规章约125件。11省市因其各自地理位置、发展政策、经济水平等差异导致在湿地公园立法上差异明显。在立法数量和空间上，江苏、上海的立法数量显著多于其他省市，中部省市总数要多于东西部地区。在颁布机关上，普遍是由省级人大及其常委会和省级人民政府制订的，少数省市如湖北省水利厅制订了相关政策文件，这与该省属于千湖之省，重视湿地保护有关。在立法对象上，大多数省市针对河流、滩涂、湖泊、水库等常见湿地类型进行立法，较少对湿地公园进行专门立法，浙江、湖南、安徽、重庆、贵州五省市在其湿地保护规定中有专门规定湿地公园建设的条款，但规定比较粗略，在湿地公园的管理体制和行政管理制度上尚未有系统科学的规定。

3 长江经济带湿地公园立法中存在的主要问题

3.1 立法体系不完善

在国家法律层面有关湿地保护与管理的立法分散，迄今我国没有一部湿地保护和管理法律。与湿地有关的法律分散在《环境保护法》《水法》《水污染防治法》《水土保持法》《草原法》《森林法》以及《海洋环境保护法》中，大多数的法律规定较为原则抽象，如《环境保护法》中只在对环境的定义中，提及本法所称环境包括湿地，并没有展开规定，其中并未明确涉及湿地公园。缺乏效力层级较高的上位法指导，对于长江经济带湿地公园建设和地方立法产生了较大影响。当前，地方在湿地公园建设方面明确的上位法律依据主要是2017年原国家林业局修订颁布的《湿地保护管理规定》，其中，第二十条规定：“以保护湿地生态系统、合理利用湿地资源、开展湿地宣传教育和科学研究为目的，并可供开展生态旅游等活动的湿地，可以设立湿地公园。”;第二十四条规定：“地方湿地公园的设立和管理，按照地方有关规定办理。”这两个条款为长江经济带各省建设地方湿地公园提供了重要的依据。但是，迄今有关地方湿地公园建设的法律依据也仅限于此，相关的配套政策处于空白。此外，国家层面与长江流域湿地相关的生态保护立法也长期缺位。建设湿地公园、保护湿地生态系统是贯彻“共抓大保护”，坚持“生态优先”原则的重要举措。由于长江流域生态保护的立法缺位，使长江经济带各省市在湿地公园建设地方立法中缺少了重要依据。

总体来看，在国家层面的环境保护综合法中，有关湿地及湿地公园的法律仅为原则性宣示、抑或条文规定点到为止，湿地保护立法的系统性、完整性不够。单项资源立法中，湿地保护管理规定呈现出零散化和碎片化趋向，難以对多元湿地要素达成统一保护目标，[5]目前，国家并未将长江经济带乃至整个长江流域的湿地公园立法提升到国家高度，各省市出台的地方性法规和政府规章等管辖范围不一，部分省市有湿地公园的相关立法，但无专门立法;一半以上的省份没有相关立法，更别提专门立法。湿地公园建设立法数量失衡，总体看来杂乱无序，缺乏系统性。[6]这与长江经济带湿地公园建设的现实要求极不适应，对于局部甚至流域湿地生态系统的完整性保护难免产生消极影响。

3.2 管理体制机制不健全

在涉及长江经济带各省市的湿地公园建设与管理上，具有长江流域的特殊性问题。长江流域的涉水事务管理权限呈现严重的分散性，在中央层面分属15个部委、76项职能;在地方层面分属19个省级政府、100多项职能。[7]这对流域的湿地保护极其不利。长期以来，长江经济带湿地公园建设，城市湿地公园主要由城市建设部门负责，国家或地方其他湿地公园由林业主管部门负责，同时由于湿地公园依托的湿地生态系统不同，如湖泊、河流等，可能还会涉及水利、交通等部门。条块分割和职能交叉比较严重，区域与部门之间尚未建立有效的协调机制，缺乏具有整体性、专业性、协调性的大区域合作平台。现有的长江流域综合机构长江水利委员会，职能偏向水利，主要负责防洪和水电。职能的严重分散，造成湿地公园建设与管理“各自为政”的现象突出，使湿地公园保护湿地生态系统的功能难以发挥。一些城市湿地公园至今没有明确的管理机构，一些则委托给旅游企业管理，但企业更多关注的是湿地公园的开发和利用，而对公园的生态保护却往往忽略。[8]湿地公园管理的体制机制不健全使长江经济带湿地公园发展不充分，未将充分发挥其生态保护与绿色发展的协调功能。

3.3 缺乏系统的建设标准

实践中，长江经济带各省市的湿地公园建设与实际的湿地生态保护差距较大。湿地公园的建设应该与湿地生态系统保护与修复结合起来。在长江经济带生态保护措施与修复方面，应该突破局地尺度的恢复治理范式，要根据生态脆弱区的主导生态功能，开展基于生态功能的退化生态系统评价技术与诊断方法研究，识别区域生态退化的关键指标，建立基于生态服务功能的退化生态系统评价指标体系、等级判别标准及相应的技术方法，分析导致区域生态退化与生态服务功能下降的驱动因素，通过建立区域调控与局地修复技术相结合、区域生态功能提升与经济发展相协调的修复模式，探寻不同类型生态脆弱区的适宜修复模式。 [9]但是，从我国湿地公园建设的法规政策来看，并没有为长江经济带湿地公园建设提供系统的、科学的标准。

在国家的立法层面。《湿地保护管理规定》规定了可以建设国家湿地公园和地方湿地公园两种类型的湿地。《国家湿地公园管理办法》为2018年1月1日至2022年12月31日期间的国家级湿地公园建设规定了较为明确的标准。地方湿地公园的建设则没有规范指引，《湿地保护管理规定》第二十四条授权地方制定。实践中，长江经济带对地方湿地公园建设进行专门立法的省份几近于零。现有在有湿地公园立法的5个省份都是在湿地保护的相关立法中同时予以规定。但是，由于没有国家层面的规范标准指引，地方规范较为混乱，有的只有个别条款笼统规定，造成实践中地方湿地公园划定随意性很大。值得一提的是，国家在湿地公园建设的标准上没有类型化和规范化，现有的规定甚至造成混乱。依据《湿地保护管理规定》《国家湿地公园管理办法》和《城市湿地公园管理办法》，可能推论出我国可以建设的湿地公园包括如下类型：国家湿地公园、地方湿地公园、国家城市湿地公园、地方城市湿地公园（省、市、县三级）。其中国家湿地公园与国家城市湿地公园之间界分标准是什么？地方湿地公园是否包括省、市、县三级？省、市、县三级城市湿地公园的界分标准是什么？这些直接影响湿地公园建设的标准在现有的规定中没有明确规定，即使是原则性的规定都没有，详细的技术指引就更是缺乏。国家立法上的不足对长江经济带地方湿地公园建设带来了不少困扰，有些省市规定县级政府可以设立湿地公园，有的省市则规定县级政府不可以设立湿地公园，只能设立湿地保护小区，这些不足非常不利于长江经济带湿地生态系统的保护。

4 完善长江经济带湿地公园立法的对策建议

4.1 完善湿地公园立法体系

坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境，保护生态环境必须依靠制度、依靠法治是习近平生态文明思想的重要原则。湿地公园立法体系完善既要从国家层面进行，也要从长江经济带各省市层面进行。首先，长江经济带是国家的重要生态屏障，湿地生态系统面积大，分布广，而且过去破坏严重，需要经济带所属各省市加大力度进行保护。但同时，长江经济带各省市的经济发展也属于国家的重要任务。为了解决保护与发展之间的矛盾，发展湿地公园不失为一种好的制度选择，即可以将湿地生态保护与绿色发展统筹协调起来共同进行。为了保障湿地公园建设的有序进行，国家有必要制定一部统筹全国各方利益和管理规范的国家级湿地立法，如《湿地保护法》或者《湿地法》，其中将湿地公园作为湿地保护的一种重要制度予以规定，同时可以授权国务院配套制定如《湿地公园条例》等法律文件，从而为长江经济带湿地公园建设提供国家法律依据。其次，也可以利用《长江保护法》正在制订的契机，在其中规定有关长江流域湿地公园建设的相关条款，规范长江经济带湿地公园的开发利用、检测、评价和补偿等事项，建立相应的制度体系，明确责任主体，建立跨界、跨部门协调衔接机制，协调湿地公园建设中涉及的各方利益。最后，各省市完善湿地公园相关的地方立法。总之，应从国家、流域或地方3个层面完善湿地公园立法体系，才能为长江经济带湿地公园建设与管理提供严密的法治保障。

4.2 健全湿地公园管理体制机制

长江流域是一个以水为纽带的复合生态系统，在湿地公园管理体制机制的完善方面，应该坚持整体主义的思维方法，正确认识和把握长江流域生态系统完整性与统一性特征，协调好江河湖泊、上中下游、干支流、左右岸、水中岸上的关系，维护流域生态系统的相对稳定和完整，保护流域整体性生态服务功能。鉴于此，首先，应该从长江全流域考虑建立流域生态保护与管理机构。当前《长江保护法》正在起草制订中，据悉该法将会立足于全流域建立流域生态环境保护机构。有专家指出，应在《长江保护法》中，明确长江流域生态环境保护与管理的目标、原则、体制、机制，明确相关部门的职责与任务，建立覆盖全流域的水资源保护、水生态修复、水污染防治等体制机制。[10]这一主张符合长江流域生态环境保护的实际需要，因此建议立法者在《长江保护法》中吸纳这一思想，结合现实，可以通过强化和调整长江水利委员会的事权得以实现。在这一前提下，结合长江经济带湿地保护的需要，可以授权长江水利委员会下设长江流域湿地管理委员会作为专门的管理机构，负责包括湿地公园在内的湿地生态综合保护、利用与管理。从而为长江经济带湿地生态系统的整体性保护提供组织保障。其次，各省市应该加快本辖区的机构改革步伐，尽快将湿地保护职能整合到自然资源部门，明确具体的湿地保护的机构与部门，加强与其他相关部门的沟通协调，提高工作效率，共同配合做好本辖区湿地公园的建设与管理工作。最后，长江经济带各省市应该加强协调联动，共同解决跨界湿地保护中的问题。总之，只有从流域到地方统筹完善湿地公园管理体制机制，才可能使长江经济带湿地公园建设有序进行，从而协调好湿地生态环境资源的开发利用，维护好流域的生物多样性与整体性。

4.3 建立系统、科学的湿地公园建设标准

针对长江经济带湿地公园建设中缺乏系统科学的建设标准的问题，应重点从以下几个方面着手完善：一是，在湿地公园的相关概念上，国家有关主管部门应该厘清湿地概念过于宽泛的问题，建议在借鉴《湿地公约》概念基础上，借鉴美国、加拿大等湿地立法比较发达的国家的做法，加入生态科学元素，使湿地的定义不再只局限于管理的需要，更是建立在生态科学的基础上，尊重湿地生态系统的科学规律，形成科学的湿地定义。在对湿地科学定义基础上，再对湿地公园进行明确的界定，并且对国家湿地公园、城市湿地公园、地方湿地公园等要建立清晰的界分标准，使湿地公园概念科学规范、类型明晰清楚，从而为湿地公园的建设奠定良好基础。二是，国家应为省、市、县建立地方湿地公园制定规范指引，要分类建立统一的标准，以解决湿地公园建设实践中因标准不统一而带来的混乱问题。三是，完善湿地公园的制度体系。国家应进一步完善湿地公园建设的制度标准。无论是国家湿地公园、城市湿地公园还是地方湿地公园建设，都要从立法上对湿地公园建立科学的环境评价制度，严格各方职责，做好预防工作;建立监测管理制度，要求管理部门定期對湿地公园进行专项监测，做好数据收集工作，制定资料档案库，做到“一园一档”;建立湿地公园生态补偿制度、湿地公园开发利用准入制度等制度、生态红线管控等制度。只有建立了系统、科学的地湿地公园建设标准，长江经济带的湿地公园建设才能依法有序进行。