煤矸石纳入排污许可管理的初步思考

2020-09-24安广楠曹晓红黄德彬李敏

环境与发展 2020年8期

安广楠曹晓红黄德彬李敏

摘要：《固体废物污染环境防治法（2020年修订）》（以下简称《固废法》）将于2020年9月1日正式施行，明确提出固体废物将纳入排污许可管理。煤矸石是我国累计堆存量和年产生量最大的一种工业固废，纳入排污许可管理势在必行。本文将根据煤矸石现行环境管理政策及其污染特征，结合现行排污许可制度设计，从基础信息填报、许可排放限值核算方法等方面提出煤矸石纳入排污许可管理的初步思路和建议。

关键词：煤矸石;排污许可管理;建议

Abstract：The law of the peoples Republic of China on the prevention and control of environmental pollution by solid waste （revised in 2020，hereinafter referred to as the “solid waste law”） will be formally implemented on September 1st，2020，which clearly proposes that solid waste will be included in the management of Discharge Permit System.Coal gangue is a kind of industrial solid waste with the largest storage and annual output in China.It is imperative to fit it into the management of pollutant discharge permit.According to the current environmental management policy and its pollution characteristics of coal gangue，combined with the design of the current emission permit system， this paper puts forward the preliminary ideas and suggestions for coal gangue to be fit into the emission permit management from the aspects of basic information filling， permitted emission limit calculation method，etc.

Key words：Coal gangue;Emission permit management;Suggestion

我国是全球煤炭开采量最大的国家，2019年原煤产量38.5亿t，约占全球煤炭产量的47.3% [1]。煤矸石是煤矿在开拓掘进、采煤和煤炭洗选等过程中排放出的含碳岩石，也是我国累积堆存量和年产生量最大的一种工业固体废物，约占全国工业固体废物总量的40%[2，3]。《固废法》第三十九条中明确提出“产生工业固体废物的单位应当取得排污许可证”。由此，煤矸石需依法纳入排污许可管理。但现行排污许可制度管理对象主要为废气、废水，煤矸石环境影响特征与废气、废水明显不同，其管理技术与任务要求还存在较大差距，亟须研究并提出有针对性的管理思路、管理内容和管理要求。

1 煤矸石污染特性及环境管理现状

1.1 煤矸石污染特性

煤矸石无机成分主要是硅、铝、钙、镁、铁的氧化物和微量金属成分，受不同区域地质构造、煤层性质等影响，各区煤矸石理化性质也有些许差异[4]，经固废属性鉴别，大多为第Ⅰ类工业固体废物，也有少部分的Ⅱ类一般工业固体废物甚至危废[5]，其污染特性除本身含微量重金属物质外，主要为自燃排放以及淋溶液迁移导致的污染影响。截至2018年底，我国已有矸石山约2 600余座，煤矸石累积堆存量约50亿t[6]，堆存压占了大量居民用地、工矿用地、耕地、林地，自燃时还释放出CO、CO2、SO2、H2S和NOx等有害气体，淋溶过程还将导致赋存在其中的微量元素溶出，进入到外环境，污染周边水环境和土壤[7]。

1.2 煤矸石环境管理现状

为促进煤矸石“资源化、减量化、无害化”，减缓矸石堆存的环境影响，国家先后出台了一系列管理政策，鼓励和倒逼煤炭企业合理处置和利用煤矸石。1996年8月，国务院发布了《批转国家经贸委等部门进一步开展资源综合利用意见的通知》（国发﹝1996﹞36号），首次明确要求煤矸石等固体废物可用于建材生产，鼓励固体废物的资源化。“十二五”期间，相关政策细化了矸石综合利用途径，提出了矸石具体利用方向的技术要求。“十三五”期间，相关政策强化了煤矸石综合利用环境保护要求，例如，2017-2018年相继发布了《工业固体废物资源综合利用评价管理暂行办法》《国家工业固体废物资源综合利用产品目录》《煤炭行业绿色矿山建设规范》（DZ/T 0315-2018）等。将煤矸石等工业固废纳入排污许可一证式管理：一是有利于推进污染物综合许可管理，避免为煤矸石自燃、浸出液导致的污染物跨向大气、水体、土壤等环境介质转移。二是有利于推进实现全过程管理，在煤矸石大量堆存的背景下，倒逼煤炭企业对其实施综合利用或无害化处置。三是有利于摸清底数，提高环境管理水平，为管理部门污染物普查提供数据支撑。

2 煤矸石纳入排污许可管理初探

排污许可制度是固定污染源监管制度体系中的核心，整合了环境统计、环境保护税、排污权交易等多项环境管理制度[8]。生态环境部发布的《固定污染源排污许可分类管理名录》，明确了排污许可证核发范围、分类管理和实施时限。2018年发布的《排污许可管理办法（试行）》，规定了排污许可证核发程序等内容，细化了环保部门、排污单位和第三方机构的法律责任，为规范排污许可证核发和监管提供政策支撑[9]。已发布的70余项排污许可证申请与技术核发规范明确了排污许可证的填報内容。具体内容以环境标准体系为依据、以环境技术体系为依托、以环境影响评价各项技术导则为衔接，主要包括项目名称等基本信息，生产设施、产排污环节、总量控制指标等登记信息，排放口位置和数量、排放方式和去向、许可排放浓度和许可排放量等许可事项以及承诺书。煤矸石纳入排污许可管理可按照通用工序进行管理，通过发布工业固废的排污许可申请与技术核发规范指导企业填报;也可按照行业进行管理，将固废产生量较大的煤炭开采等采矿行业纳入排污许可管理名录统一管理，并出台行业排污许可申请与技术核发规范。但无论通过何种手段，都应在现行排污许可制度条件下，研究将煤矸石纳入管理的具体要求。

2.1 基础信息填报要求

基础信息填报建议包括以下三点：（1）填报其生产规模、开采方式、煤层夹矸量、洗选工艺（如有）等基础信息，以便核实煤矸石实际产生量。（2）填报其煤矸石实际产生环节（掘进过程、洗选过程）、实际产生量、有毒有害物质占比、物理性状等。（3）填报其煤矸石处置及委托处置、综合利用的污染防治措施及其处理能力。处置包括矸石场堆存、填沟造地、沉陷区治理、矸石仓贮存等，利用包括井下充填、发电、生产建筑材料、回收矿产品、提取化工产品、筑路等。处置及委托处置能力建议按照环境影响评价文件及其审批文件确定，与其不符的建议说明原因。

2.2 许可排放限值核算方法初探

许可排放限值的确定与废气、废水思路不同，废气、废水许可排放限值的确定大多依据污染物排放标准限值，但行业排放标准和固体废物控制标准中鲜有对固废排放量的控制要求，在《煤炭工业污染物排放标准》（GB 20426）中也仅明确了煤矸石堆置场污染控制措施要求，许可排放量确定难度较大。现结合排污许可制度要求及煤矸石污染特性简要分析如下。（1）建议综合利用和委托处置的煤矸石量不纳入许可管理，煤矸石用于井下充填、发电、生产建筑材料、回收矿产品、提取化工产品、筑路等综合利用方式后，实现了废物的资源化、无害化，委托处置的煤矸石应由接收单位填写排污许可证。（2）建议对不能进行综合利用的煤矸石进行固废属性判别，煤矸石虽大多为第Ⅰ类工业固体废物，也有少部分的Ⅱ类一般工业固体废物甚至危废，应针对实际固废属性与处置要求确定许可排放量。（3）建议前期参照环境影响评价文件及其审批文件中给出的量确定，但煤炭企业服务年限少则几年，多则几十年、甚至上百年，单依靠环境影响评价一次性审批不足以对企业实际运行过程中固废的排放实施有效监管，后续建议在环评的基础上考虑贮存和处置的实际方式以及所在区域环境容量，倒推许可排放排量。具体实施框架如图1。

2.3 可行技术、自行监测及环境管理台账编制要求

可行技术建议采用环境影响评价及审批意见中要求的煤矸石治理技术。土壤和地下水自行监测要求可按照行业自行监测技术指南和固体废物污染控制标准的要求确定。环境管理台账应真实记录煤矸石产生、利用、处置、贮存设施运行管理信息。

此外，具体实施过程中还应明确许可事项，建议将煤矸石排放规模、排放方式、许可排放量、矸石属性、重污染天气或枯水期等特殊时期许可排放量等纳入许可事项。并将自行监测方案、台账记录、执行报告、排污许可证执行情况报告等的信息公开要求、企业应承担的其他法律责任等纳入管理要求。

3 存在的问题及相关建议

3.1 存在的主要问题

3.1.1 针对煤矸石的现行环境管理体系与排污许可制度设计尚未完全匹配

现行排污许可制度设计主要针对废气、废水固定污染源，通过筛选重点行业、主要污染源、行业排放标准提出了相应环境管理要求，制度设计之初未考虑固废相关指标和管理要求。

3.1.2 难以协调煤矸石处理处置的技术可行性与经济可行性

煤矸石因区域不同，理化性质差异较为明显，缺乏有针对性的处置技术指南和规范;且煤炭企业在考虑煤矸石处置方式时，成本问题是一个重要的制约因素，多数未能按照环境优先的原则处置煤矸石。

3.1.3 煤矸石产生量大，许可管理难度较大

煤矸石纳入排污许可管理将对行业摸清排放底数，追踪排放去向起到积极作用，但实施难度较大，对于多数煤炭企业的环境管理水平要求较高，加重了其环境管理负担，政策落地有一定难度。

3.2 相关建议