青海省创新创业政策演变阶段性特征

严维青

摘要：创新是引领发展的第一动力。抓创新就是抓发展，谋创新就是谋未来。本文将以2006年和2015年为两个年限的分界点，详细分析青海省创新创业政策的基本特征。

关键词：青海省;创新创业政策演变;基本特征

通过对青海省创新创业政策文本从2000年至2019年的梳理和统计，整体来看，包含创新创业内容的政策文本数量如图1所示，总体呈现上升趋势，而以创新为主题的政策文本数量整体也呈现波动上升状态，可以看出青海省对创新创业生产要素的重要作用认识不断提高，这与我国宏观政策环境的变化相一致。我国从技术创新到自主创新再到创新驱动发展的不断变化，体现出创新从科技领域到全民领域再上升到国家领域，从进口学习到自主性的主体转换，从微观手段到宏观经济发展战略变化，在国家宏观政策的引领下，青海省创新创业基本契合了这样一种逐渐重要的变动趋势。

从包含创新创业内容的政策文本可以看出，2000年至2005年总的政策文本数量偏低且基本处于50个以下，相对应以创新创业为主题的政策文本数量为0。2006年，包含创新创业内容的政策文本数量一跃达100个，比上年翻了一倍，这是一个惊人的节点。同年，青海省出现了2000年以来第一个以创新为主题的文件。2006年以后，根据图1和图2可以看出，政策文本数量呈波动式上升。从2006年到2014年，除个别年份回落，整体上平缓上升。从2015年开始，青海省以创新创业为主题的政策文本大幅度提高，近两年有一定的回落，因此，2015年也是一个特殊的时间点，2015年，国家以创新创业为主题的政策文本逐渐增多，创新创业成为我国现代化建设最新阶段的主题，青海省创新创业政策文本也相应大幅提高。

因此，笔者将青海省创新创业政策的演变分别以2006年和2015年为两个年限的分界点，划分为三个阶段，并分别对这三个阶段的特征进行详细分析。

一、第一阶段（2000年至2005年）的基本特征

该阶段是强调技术创新为重点的创新阶段。这一阶段以创新为主题的政策文本极为少见，而包含创新内容的政策文本数量共计180条。该阶段创新政策的基本特征包含以下几点：

（一）以技术创新为重点创新内容

六年间，每年都有政策文本在政策目标、指导思想、工作原则、工作要求及政策实施等不同内容方面提出技术创新，在总文本数量中占比最高。2001年，省科技厅《关于加强州县科技工作的若干意见》中提出“积极开展技术创新活动，增强科技开发能力。”

（二）注重国外和国内技术引进与本省内部技术的融合

2000年，青海省科技厅发布《关于加快发展我省高新技术产业的意见》在引进技术方面强调，“要推进引进技术与省内现有技术的集成提高，同时，要有选择、有重点地开展高新技术的自主创新工作。”2004年，青海省经济贸易委员会在《青海工业企业信息化发展纲要》中指出，“青海省企業信息化存在一些矛盾和问题，强调通过国内外合作来促进创新。”2005年，青海省发展和改革委员会《青海省现代物流发展规划》提出“坚持以市场为导向，以现代物流理念为指导，以提高物流效率和降低物流成本为核心，以信息技术和组织形式创新为支撑，以物流产业结构调整为主线。”

（三）建立技术创新体系为企业提供技术创新服务的中介组织与资金支持

2000年，青海省经济贸易委员会《关于进一步加强和改进经济运行综合协调工作的意见》提出“促进企业体制创新和科技进步，实现经济增长方式的转变”，《关于加强企业技术进步工作的意见》提出了建立以企业为主体的技术创新体系。2001年，青海省经济贸易委员会、中国证监会西宁特派办《青海省企业上市工作指导意见》中提出青海省企业上市工作的基本思路，强调要重点培育资源开发型、地方特色型和技术创新型企业。同年，青海省经济贸易委员会在《关于贯彻〈国有大中型企业建立现代企业制度和加强管理的基本规范〉的实施意见（试行）》中提出“要积极推进企业技术进步和技术创新”。2003年，青海省人民政府关于印发《青海省实施西部大开发战略若干政策措施》的通知中第四条以“鼓励技术创新”为主题，强调“鼓励企业进行技术创新，各类企业用于研制开发新技术、新工艺、新产品的经费投入达销售收入5%的，科技等相关部门在安排科研项目时应优先给予支持。”

（四）以产学研结合推动科技成果转化

2000年，青海省人民政府关于印发《贯彻〈国务院关于进一步加强产品质量工作若干问题的决定〉的实施意见》的通知中提出“企业要面向市场，以满足用户和消费者的需要为目标，建立技术创新体制，推进产学研结合，促进科技成果向现实生产力转化。”

（五）逐步推出与科技创新相并列的制度机制创新、管理创新、服务创新和政府行政管理方式创新

2001年，青海省建设厅《关于加强全省城市绿化建设的实施意见》提出“坚持依靠改革推进城市绿化建设的原则，通过机制创新、科技创新、管理创新，提高城市绿化规划、设计、施工和养护管理水平，促进城市绿化事业蓬勃发展。”2004年，青海省经济贸易委员会《关于加快我省股份制经济发展的指导意见》提出对青海省企业进行股份制改造要“推动企业制度创新、机制转换和技术创新，促使企业加快发展”。2005年，《青海省人民政府关于进一步加强和改进行政监察工作的意见》中提出“把行政监察贯穿到政府管理活动全过程，促进政府机关创新管理方式，完善管理制度，改进工作作风，提高管理和服务水平”。同年，《青海省人民政府办公厅关于建立推进依法行政工作情况报告制度的通知》提出“推进政府职能转变、改革行政管理体制、创新行政管理方式”等指导思想。

（六）鼓励科技型企业、出口企业、非公有制企业的技术创新

2002年，青海省科技厅关于《青海省促进科技型企业发展意见》，该意见提出“以组建区域科技创新体系为目的，政府各有关部门应结合各自职能，共同做好科技型企业的指导和服务工作，促进其发展。”2004年，青海省商务厅等部门关于《青海省贯彻落实科技兴贸战略实施意见》主要是贯彻落实《国务院办公厅转发商务部等部门关于进一步实施科技兴贸战略若干意见的通知》，强调“鼓励出口企业技术创新，增强研究开发能力”，从而“调动企业参与‘科技兴贸战略的积极性”。2005年，《青海省人民政府关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济加快发展的若干政策措施》提出“鼓励和支持非公有制经济科技创新。”

二、第二阶段（2006年-2014年）的基本特征

该阶段青海省创新政策是强调自主创新、建设创新型青海为重点的创新阶段。这一阶段以创新为主题的政策文本有15条，而包含创新内容的政策文本数量共计1226条，年均约136条，政策文本数量和第一阶段相比显著提高。该阶段基本特征包含以下几点：

（一）以2006年为转折点，开启了提升青海省自主创新能力的一系列新政策

2006年，中共青海省委、青海省人民政府关于贯彻《中共中央国务院关于实施科技规划纲要增强自主创新能力的决定》的实施意见明确提出了“增强青海省自主创新能力，創新发展模式，走有青海特色的自主创新之路。”这是2000年以来首次在政策主题中明确写明创新一词，政策全文围绕创新提出了系列意见，与第一阶段的政策既一脉相承，又有创新之处，提出了科技进步与自主创新的主要目标与重点领域。尤其强调在“实施资源转换战略和发展循环经济方面、特色农牧业方面、高原特有生物资源保护和开发利用方面、特色材料产业方面、节能降耗及新能源利用方面、生态保护和生态恢复方面”等关键领域技术的自主创新。指出“把引进消化吸收再创新作为着力点”，更加强调“加强重点产业领域主导技术、关键技术和成套技术装备的引进”。指出“在消化吸收基础上进行改进、集成和提升的再创新，形成具有自主知识产权的新技术、新工艺、新产品。支持引进单位和制造企业、高等院校、科研院所相互协作，进行消化吸收再创新的联合攻关”，尤其“鼓励对青海特有资源开发技术的原始创新和集成创新”。该项政策文本是青海省创新政策迈上新台阶的重要标志，引领2006年至2014年第二阶段的政策走向，使创新政策更加具有针对性和完整性。2006年，青海省科技厅出台的《关于进一步深化科技体制改革的意见》进一步提出了“十一五”时期科技体制改革的基本目标：以体制和机制创新为先导，以大力提升科技创新能力为目标，完善科技创新政策法规，建立以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系;进一步深化转制科研机构改革，着力发展科技型企业;实施科技平台建设计划，逐步完善科技基础设施、信息网络等科技创新支撑平台;探索科技风险投资的新途径，建设多元化科技投入体系，努力增加全社会R&D投入总量，合理配置科技资源;建立健全技术市场及各类技术咨询服务体系，建设一支较高水平的科技创新队伍，使全省的整体科技创新能力有明显提高，基本适应我省科技、经济、社会发展的需要。

（二）强调技术创新体系和技术创新服务体系的建设

2007年，青海省发展改革委、青海省经济贸易委员会、青海省科技厅、青海省教育厅关于《青海省贯彻国家自主创新基础能力建设“十一五”规划的实施意见》指出，“完善鼓励基础创新体系建设的配套政策，营造鼓励创新的软环境”“建立和完善主要面向中小企业的企业技术创新服务体系”“大力发展原始创新、集成创新和引进消化吸收的二次创新，充分发挥科学技术对青海经济社会发展的支撑和引领作用。以引进消化吸收再创新为着力点，以自主创新基础能力建设为突破口，通过建立和完善技术创新基础平台，整合省内外科技力量，进一步激发和调动全社会的创新资源，在全省建立以企业为主体，科研院所、高校为骨干，各级科技服务机构为依托，具有与经济发展相适应机制灵活、充满活力的基础能力创新体系。”

（三）加强对科研机构的支持力度

2006年，青海省财政厅、青海省科技厅《关于改进和加强财政科技经费管理的意见》提出“结合科研机构管理体制和运行机制改革，对解决青海重大科技问题有重要作用的公益类科研院所以及对我省科技创新和经济建设有重大作用的特色基础研究给予重点支持。支持对促进我省环境保护、循环经济、特色产业有重要作用的科研机构增强科技创新能力。”“财政对企业自主创新能力的支持，要在体现公共财政原则的前提下，充分发挥财政资金的引导和带动作用，财政资金在继续无偿资助的同时，要探索和建立科研项目贷款贴息资金、科技成果风险投资补助资金、科技人员创业补助资金等多种资助方式，扩大财政资金的放大效应。”可见，这一时期的政策文本加强了对科研的支持，进而促进产学研的结合。

（四）产品、服务创新、经营模式创新成为企业创新的着力点

2006年，《青海省金融业支持“十一五”经济社会事业发展意见》提出“发展资本市场，加快资本市场产品创新”。同年，青海省工商行政管理局由、青海省农牧厅出台的《关于促进农牧区经纪业发展的意见》指出 “积极鼓励引导，创新经营模式。培育、引导农牧经纪人做大做强，鼓励、引导农牧经纪人积极参与农牧区集体企业的改制改组和管理，参与农牧区产业结构调整和产业化经营;鼓励、引导农牧区经纪人积极参与农牧业科技创新、农牧业技术推广;鼓励、引导农牧区经纪人积极参与发展农畜产品深加工等特色农牧经纪。”

（五）关注创新能力的提升

2006年，《青海三江源工程管理人才和专业技术人才培养使用工作实施方案》指出“通过培训教育，提高公务员和管理人员的政策水平、管理能力和创新能力，使之成为三江源建设工程项目的组织者和推动者;提高专业技术人员的学习能力、实践能力和创新能力，使之成为生态保护与建设的学科带头人和培训广大农牧民的重要师资力量。完善三江源工程人才使用方面的专门政策，营造人才成长的良好环境，充分调动各类人才的积极性、主动性、创造性，为三江源工程建设服务”。2008年，青海省发展改革委关于《2008年深化经济体制改革工作的意见》将增强自主创新能力作为指导思想中的重要内容。2009年，青海省科技厅《青海省增强科技创新能力的若干政策措施》第一次将科技创新能力写入主题。2010年，《青海省增强循环经济试验区科技创新能力的若干政策措施》再一次以“进一步增强循环经济试验区科技创新能力，更好地促进循环经济发展”为目标将科技创新能力写入主题。

（六）突出节能降耗技术的创新

青海省发展改革委出台的《关于2006年建设节约型社会重点工作的安排意见》提出抓好企业节能降耗，明确提出“为确保2006年国有工业企业万元工业增加值能耗比上年减少2%目标的实现。由青海省经济贸易委员会负责制定《青海省工业节能降耗年度实施意见》，并研究提出推动企业节能降耗技术创新、技术引进和自主技术开发，建立节能技术体系，实施节能降耗技术改造，降低生产成本等政策措施。”，同年，青海省人民政府关于贯彻《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》的实施意见指出“大力推进环境科技自主创新和引进吸收，提高科技支撑能力。2007年，《青海省人民政府关于进一步加强节能减排工作的若干政策措施》指出“设立节能减排技术研究推广专项，在省级科技计划中安排节能减排研发和推广项目，攻克一批节能减排关键和共性技术难题。积极推动以企业为主体、产学研相结合的节能减排技术创新与成果转化工作。”2013年，《青海省贯彻〈“十二五”国家自主创新能力建设规划〉实施意见》提出以“坚持以推动青海绿色发展为创新工作的主线，加快推动发展方式由低端要素驱动向创新驱动转变”为指导思想。

（七）将建设创新型青海作为新主题

2011年，《青海省“十二五”科学技术发展规划》指出 “以建设创新型青海为目标，以体制和政策环境创新为先导，以科技产业化和创新体系建设为重点，立足科技富民、科技强省、科技能力提升三个层面，突出‘发展与‘和谐两大主题，在发展循环经济、新能源经济、生态经济与民生经济方面破解了一批技术难题。”并将“全面推进创新型青海建设”作为“十二五”时期的科技发展目标。

（八）政府服务创新更加具体可行

2009年，青海省财政厅、青海省农牧廳出台的《关于创新和完善财政支农投入机制的指导意见》指出“以创新财政支农投入机制为目的，加快建立和完善财政支农投入稳定增长机制、政府引导下的多元化投入机制、支农资金整合使用机制和支农信贷担保机制，进一步整合资金，形成支农投入合力，强化对农牧业发展的支持。”“创新完善政府引导和财政投入方式，引导社会各方面资金投入农牧业生产领域，有效缓解农牧业发展资金投入不足的问题，加快推进农牧业产业发展。”可见，财政政策作为我国重要宏观调控政策，其作用也在发生改变，政府的角色多以“引导”形式出现，改变了过去政府独导的政策作用方式。2012年，《青海省农牧业科技创新平台建设指导意见》提出“加快建设省级产业技术转化研发平台、县级产业技术推广平台、科技示范应用平台三级农牧业科技创新平台，以进一步加大农牧业科技创新力度。”2014年，《青海省重大工业技术进步和企业技术创新项目实施方案》旨在青海省实施100个重大工业技术进步和50个企业技术创新项目，将创新政策的引导方向落到实处。

三、第三阶段（2015年-2019年）的基本特征

2015年，“大众创业、万众创新”首次被写入了政府工作报告，并开始在全国上下全面推动，同年6月4日，国务院常务会议推出诸多前所未有的创业政策，创业创新被提升到新的战略高度。该阶段青海省创新政策进入以“双创”为重点、突出创新驱动发展战略的新阶段。这一阶段以创新为主题的政策文本26条，包含创新创业内容的政策文本数量1332条，年均约266条，政策文本数量和第二阶段相比，又有更大提高。该阶段的基本特征包含以下几点：

（一）创新创业主体从企业转为全民

2017年出台的《青海省人民政府办公厅关于加快大众创业万众创新支撑平台建设服务实体经济转型升级的实施意见》提出“围绕我省特色优势产业，依托龙头企业、高校、科研院所等各类创新主体，建设产学研紧密结合的专业化众创空间，营造大众创业万众创新发展环境，激发全社会创新创业活力”“对我省各类创新主体与国内外大型企业、高校、科研院所、科技企业孵化器通过合作投资和服务外包等方式在省内建设的众创空间，绩效突出的给予100万元以内的后补助奖励支持。”。2019年，出台的《青海省人民政府关于推动创新创业高质量发展打造“双创”升级版的实施意见》明确指出“通过打造‘双创升级版，创新创业环境进一步优化，创新创业主体更加多元。”与第一阶段和第二阶段相比，第三阶段更加鼓励全社会的创新创业，虽然不改变企业的创新主体地位，但政策更趋向主体多元化。

（二）万众创业成为与创新并重的政策目标

2015年，中国银监会青海监管局制定出台《青海银行业支持大众创业万众创新工作指导意见》。同年，青海省出台的《2015年推进简政放权放管结合优化服务转变职能工作方案》指出“把转变政府职能持续推向深入，促进大众创业、万众创新，努力把我省打造成为行政审批事项最少、审批效率最高、创新创业环境最优的省份之一。” 2017年的《关于加快大众创业万众创新支撑平台建设服务实体经济转型升级的实施意见》、2018年的《青海省人民政府关于强化实施创新驱动发展战略进一步推进大众创业万众创新深入开展的实施意见》和2019年《青海省人民政府关于推动创新创业高质量发展打造“双创”升级版的实施意见》都将创业创新作为政策主题大力推进。

（三）创新政策的外延不断扩大为全面创新

2016年，青海省委、省政府印发《青海省贯彻〈国家创新驱动发展战略纲要〉实施方案的通知》和2018年的《青海省人民政府办公厅关于推动县域创新驱动发展的实施意见》以及2019年的《青海省人民政府关于强化实施创新驱动发展战略进一步推进大众创业万众创新深入开展的实施意见》都将创新驱动发展战略置于政策文件主题予以充分重视。《2019年青海省交通运输科技工作要点》提出“以科技创新支撑、引领行业全面创新，以信息化带动行业转型升级，以标准化撬动行业高质量发展，为‘十三五各项任务圆满收官注入坚实的科技力量。”

（四）突出协同创新

《2015年全省工业“双百”行动实施方案》指出“深化产学研协同创新，抓好平台共建、专题对接、人才培养，不断建立和完善企业技术创新组织机制，提高企业自主创新能力。加快创建技术创新、公共服务、检验检测设施共享等平台，大力推进质量品牌建设，注重从提升工业基础能力上引导关键技术研发，构建完善工业技术创新体系。”同年，青海省科技厅《关于加快建立科技报告制度的实施意见》指出“全省各级科技行政主管部门、具有科技业务管理职能的行业行政管理部门、项目承担单位各负其责，建立协同创新的工作机制。” 2016年，《青海省人民政府关于实施工业领域供给侧结构性改革工程的意见》指出“建立健全‘政产学研用金介协同创新体系，通过政策引导，加大对自主创新工作的引导和激励，支持企业加强与省内外科研院所和高等院校合作，依托重大科技专项等计划，联动支持产业关键共性技术研发，加大技术创新平台和科技服务平台建设力度，加速科技成果转化。”同年，《青海省人民政府关于印发中国制造2025青海行动方案的通知》提出“支持省内高校加强与国内各类创新主体和创新力量紧密合作，建设一批省级协同创新中心。”2019年，《青海省人民政府关于推动创新创业高质量发展打造“双创”升级版的实施意见》提出“创新创业全链条服务体系更加健全，形成一批具有区域特色的创新创业示范基地和可复制推广的发展模式，打造若干创新创业高地。”

综上所述，青海省创新创业政策的推出与国家创新创业政策的演变保持总体一致的政策方向性，在国家创新创业的政策节点上，青海省也能给予及时的政策回应，保证了政策大方向的准确性。同时也能结合青海省资源禀赋状况来制定更具针对性的创新创业政策。

（作者单位：中共青海省委党校。）