珠三角水资源配置工程留用地安置方案设计——以大岗镇高沙村为例

谭 亮,李贵博

(广东省水利电力勘测设计研究院，广东 广州 510635)

《广东省人民政府办公厅关于加强征收农村集体土地留用地安置管理工作的意见》(粤府办〔2016〕30号)正式印发，文件中明确指出留用地必须在申请用地时一并上报审批或通过折算货币补偿形式同步兑现，使得水利水电工程在上报审批中，必须开展留用地安置相关工作。

珠三角水资源配置工程建设征地移民安置规划采取留用地安置模式，成为我省首个规划采取留用地安置模式的水利水电工程。目前，我省水利水电工程留用地安置缺乏可借鉴的成功经验，为使珠三角水资源配置工程留用地安置能够顺利实施落地，本文以工程涉及征地面积最大的大岗镇高沙村为例，通过实地走访了解当地村集体与移民对留用地安置的意愿诉求，结合留用地安置政策与当地实际情况，对高沙村留用地安置进行方案设计。

1 工程概况

珠江三角洲水资源配置工程位于广东省中南部，工程从佛山市顺德区的西江鲤鱼洲取水，输水至南沙区规划新建的高新沙水库和已建的东莞市松木山水库、深圳市罗田水库与公明水库。工程由输水干线工程、深圳分干线、东莞分干线、南沙支线组成，用地面积约为2 477 hm2。

珠江三角洲水资源配置工程建设永久征收广州市南沙区土地面积2 064.85 hm2，其中涉及榄核镇、大岗镇、东涌镇、黄阁镇等4个镇的集体土地2 063.01 hm2，使用国有土地1.84 hm2。

珠三角水资源配置工程在高沙村征地面积共1 972.49 hm2，涉及高沙村委会9队、10队、11队、12队、13队、14队6个村组，土地利用现状部分为水田、果园、坑塘水面等农用地，少部分农村宅基地、农村道路等，征地用途为建设高新沙水库。根据《珠江三角洲水资源配置工程建设征地移民安置初设报告》，生产安置采取留用地安置方案，南沙区留底比例为10%，留用地指标为197.25 hm2，折算货币补偿约为11 322.7万元。

2 留用地安置意愿调查

通过多次前往南沙区自然资源局及高沙村村委进行实地调研与走访，掌握了高沙村村集体与居民对留用地安置的意愿、诉求及安置困境，主要归纳为以下4个方面：

1) 不愿接受货币补偿，希望可以实地留地

据现场调查，高沙村当前并无其他留用地，村集体经济收益主要为农用地出租，村委会表示对于此次珠三角水资源配置工程征地，不愿接受货币补偿，希望实地留地，通过经营土地，获取可持续收益，从而壮大村集体、造福后代子孙。

2) 迫切获悉留用地规划用途

因留用地暂未选址，目前暂时无法确定高沙村留用地规划用途。据调查了解，高沙村集体十分重视留用地落地选址后可为村集体带来经济收益，因而迫切想确定留用地的规划用途。

3) 希望政府运用留用地指标解决历史遗留建设用地

高沙村有历史遗留建设用地100多亩，由于没有办理农转用，属于违建，已被拆除。遗留建设用地规划用途为工业用地与部分林业用地，现已闲置，村集体希望政府出面协调，合理运用本次水利征地留用地指标，解决高沙村历史遗留建设用地的手续问题。但通过调查发现，该村历史遗留建设用途权属复杂，且由于没有办理合法手续，存在利益纠纷，历史遗留建设用地的解决难度过大。

4) 同意留用地置换工业收取租金

根据区政府初步设想的留用地安置方式，将高沙村留用地指标用于产业园办理报批手续，村集体以留用地指标入股的形式，参与到产业园的收益分成。村集体表示赞同留用地集中安置至南沙高新产业园区，可以以入股的形式，分享收益。但根据镇相关工作人员表示，产业园区土地已经达到出让条件，难以接纳200 hm2用地指标。

3 高沙村留用地安置可实施路径分析

在现有的留用地政策下，结合高沙村留用地安置意愿和当地实际情况，提出3条可实施的留用地安置路径，总结出各路径在实施过程中可能遇到的问题，并给出解决办法。最终通过各条路径的比较分析，给出高沙村留用地安置的推荐方案。

3.1 采用留用地指标折算货币补偿方式

3.1.1存在问题

一是留用地货币补偿标准按照征地范围内工业用地基准地价的2倍确定，而目前广州市发布的工业基准地价其估价期日为2017年1月1日，需对2017年制定的工业用地基准地价进行调节，以适应当前地价水平；二是留用地货币补偿款数额较大，需重点考虑货币补偿后的分配及使用，如何通过有效的资金使用、管理，达到保障村集体长远收益的目的。

3.1.2解决途径

1) 利用动态监测确定地价修正，测算折算货币补偿标准

地价修正根据中国城市地价动态监测网数据和估价对象具体情况编制地价指数。参考广州市城市地价动态监测各季度的地价增长率并结合南沙区大岗镇工业用地市场状况编制广州市南沙区大岗镇工业用地的地价指数，确定估价期日广州市南沙区大岗镇工业用地地价指数为133。根据以下公式确定留用地折算货币补偿标准：

留用地折算货币补偿标准=工业基准地价×地价指数/100×2

其中：工业用地基准地价为574元/m2；地价指数为133；测算结果留用地折算货币补偿标准为101.79万元/hm2。

2) 成立资金管理公司，合理使用集体资金

根据初步测算的留用地折算货币补偿标准估算，高沙村留用地折算货币补偿款约为2亿元人民币。为保证留用地补偿款能得到最高效益的使用，同时尽可能减少资金使用风险，可通过成立集体资产公司，委托专业的资金管理机构，对补偿款进行投资管理，使村集体每年获取收益分红。

3.2 采用留用地指标置换产业园区物业方式

3.2.1存在问题

首先，一方面置换物业的园区可能还未建设，其物业价值该如何进行评估；另一方面，置换物业后，其物业的经营管理是否纳入评估范围，也亟需解决；

第二，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定，工业用地最高使用年限为50 a，对于土地到期之后，如何进行续期或是否需要补缴地价，当前并无相关政策指引。土地使用年限到期后，该如何有效保障村集体收益是亟需解决的一大问题；

第三，受限于用地指标，当前产业园区征地工作开展缓慢，部分村集体对于土地征收用于建设产业园，要求提高征地补偿标准，导致产业园区难以落地选址。

3.2.2解决途径

1) 运用市场比较法评估确定物业价值

通过收集与大岗镇发展条件相似地区产业园的经济产出，测算出产业园区单位建筑面积物业的价值，再根据留用地折算货币补偿金额，计算出可折算物业的建设面积，从而确定留用地指标折算物业的建设面积。

2) 留用地置换物业协议需明确物业选址、到期处置问题

在留用地置换物业协议中，需明确置换物业的面积、位置、用途、交付时间、交付标准以及到期处置等内容。同时征地单位应加快推进产业园区建设进度，优先安排村集体留用地指标，确保产业园区能及时落地选址，村集体能早日享受物业安置带来的经济收益。

3.3 采用留用地实地安置方式

3.3.1存在问题

首先，广州市留用地规划用途一般由征地单位与村集体协商同时根据选址范围内土地规划等情况确定。由于不同用途留用地使用价值差别较大，所以土地规划用途该如何确定是一大难点；

第二，在留用地招商引资上，一方面村集体的招商引资能力不足，另一方面南沙区在产业准入上设置了一定的门槛。使得留用地实地安置后容易因为“等项目”而造成闲置，使得村集体暂时无法获取土地经营收益，容易引发村集体不满。

第三，一方面留用地集中安置区需要符合不同规划用途留用地安置的要求，另一方面为便于村集体后期管理，其选址应位于高沙村附近，加上土地征收难度逐步加大，留用地集中安置区面临落地选址困难的问题。

3.3.2解决途径

1) 根据大岗镇土地利用现状确定留用地规划用途

在确定留用地规划用途上，可根据大岗镇产业用地及经营性用地的规模测算出二者的比例，从而确定高沙村不同用途留用地安置的比例。根据数据统计结果显示，大岗全镇产业用地：经营性用地=7:3，因此确定高沙村留用地产业用途：经营性用途=7:3，即产业用途留用地共计138.075 hm2，经营性用途留用地共计59.175 hm2。

2) 留用地上公共资产交易平台流转

可将高沙村留用地通过南沙区一级农村集体资产交易服务机构或者广州公共资源交易中心依法进行出让、转让、出租留用地使用权。同时区、镇相关部门可将留用地纳入产业用地招商平台，由政府统筹进行招商引资，从而大大提高留用地的开发利用效益。

3) 加快预选留用地集中安置区建设

目前已初步选取了位于新沙村的产业用地安置区和位于灵山村的经营用地安置区作为高沙村留用地安置的园区。同时为顺利推进留用地实地安置工作的开展，需区、镇相关部门加快预选留用地集中安置区的建设。

3.4 留用地安置方式分析比较

3.4.1村集体意愿方面

村集体对于留用地安置最大的期许是希望留用地能为村集体带来源源不断的经济收益，同时确保被征地村民及后代子孙在失去土地后，仍有最低的生活保障经济来源。因此，在村集体意愿方面，更倾向于留用地实地安置，其次是置换物业，最后是折算货币补偿。

3.4.2可实施操作方面

留用地安置路径的确定，一是需要得到村集体认可并表决通过，二是对于地方政府需具有可实施操作的空间。通过对不同路径存在的困境与难点以及解决途径的分析，综合考虑村集体的意愿以及地方政府在留用地集中安置区的建设进度，三种留用地安置路径中，留用地实地安置最有可实施性。

3.4.3村集体收益方面

通过对广州市、佛山市留用地安置及开发利用的成功案例进行对比分析，可初步得出结论：在当前留用地折算货币补偿款再投资、留用地置换物业等做法尚不成熟、不明朗的情况下，选择留用地实地安置，无论是当前村集体自行开发或合作开发，还是后期与政府进行收储出让，都能给村集体带来最大的经济收益。

表1 留用地安置方式比较

4 结论与建议

通过对珠三角水资源配置工程征地情况、各级留用地政策、村集体留用地安置意愿及实地操作中的困境进行深入剖析，总结得出三条较为可行的留用地安置路径，经过对不同路径进行比较分析后，提出最优的留用地安置路径：留用地实地安置。

为确保留用地实地安置能顺利落实，提出以下几点工作建议：一是要做好被征地村民的解释说明工作，及时让村民了解留用地安置的优势与好处，避免社会不稳定事件发生；二是应运用合理方式，确定留用地规划用地，为下一步工作开展打好基础；三是区、镇相关部门需加快留用地集中安置区的建设，确保留用地选址方案能与征地项目同步报批；四是对于留用地落地选址后的开发利用，相关职能部门需先行谋划，并将留用地纳入到产业用地招商平台，避免留用地闲置低效。