土地资源错配对城市蔓延的影响研究——基于成渝地区双城经济圈的面板数据分析

邹 炀 孙超英

（中共四川省委党校区域经济教研部 四川成都 610065）

《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》在用地政策上明确指出，新增的建设用地指标将进一步向西部地区倾斜。而已有的研究表明，通过土地要素的供给倾斜，落后地区的劳动力要素向发达地区的单向转移趋势会在一定程度上得到改善，从而有利于培养内生的经济增长动力[1]。这对推动西部大开发新格局的形成有着重大的现实意义。

但建设用地指标向西部地区倾斜的政策，在财政分权与官员晋升机制的“双重激励”下，却同样可能加剧城市蔓延的问题。城市蔓延的典型特征是，城市建成区面积扩张的速度快于城市人口增长速度，使得土地利用效率下降，城市形态分散化、低密度化和多中心化[2]。城市蔓延往往伴随着环境污染[3]、耕地减少[4][5]等问题，空间结构的扩张还会阻碍经济的高质量发展[6 - 8]，加剧政府公共财政负担等问题[9]。

成渝地区双城经济圈的确立使得成渝城市群成为继京津冀、长三角、粤港澳大湾区之后的第四个经济圈，鉴于其重要地位和城市蔓延对城市发展的多维度深刻影响，探究其城市蔓延的成因机理有着十分重要的现实和学术意义。

一、相关文献综述

已有文献多基于市场和政府两个视角探讨城市蔓延的成因机理，而国外多从市场视角出发展开研究。如收入的增加使得居民为改善生活质量，而偏好郊区住房，加之基础设施、私人汽车的普及，进一步促使居民居住分散化从而带来城市空间的扩张蔓延[10]。Diriba 等人从土地价格的视角出发，认为城市化的进程会加剧土地所有权的竞争从而带来城区地价上涨，进而推动了城市的郊区化蔓延[11]。当然，也有少部分文献基于社会文化角度，探讨城市蔓延的成因机理。如Boustan 在研究中指出，种族因素也会导致城市中心的大批人员外流，而带来郊区化蔓延[12]。

相比欧美等国家，虽然现有文献对于我国城市蔓延的原因，也涉及到居民收入增加、交通成本下降[13]等市场因素，但基于中国特殊的国情考虑，国内学术界对城市蔓延成因机理的研究多从政府行为的视角出发，特别是从财政体制、官员晋升机制两个方面探讨城市蔓延的原因。从财政体制来看，分税制改革极大提高了中央政府占财政收入的比重，而地方政府的财政收入比重迅速下降，致使地方政府出现财权事权不对称的情况[14]。地方政府为改善治理境遇，在实践中逐渐探索出以土地作为发展依托的经济建设模式，但在推动地方经济高速增长的同时，也带来城市空间的蔓延扩张[15]。从官员晋升机制来看，政治权力并没有随着财政分权而完全下放，地方官员的政治晋升与辖区范围内的经济增长有着密切的联系。加之地方政府对城市土地供给的相对垄断特征，地方官员在其任期限制内，为了提高自身政绩和促进地方经济增长，逐渐形成以土地资源推动区域城市化和工业化的路径依赖[16]。于是，官员晋升机制也成为了城市空间扩张的重要原因[15][17]。

通过以上的文献梳理可以发现，从财政体制和官员晋升机制视角下进行的研究，虽有部分涉及到土地制度，却较少专注于从土地资源错配的角度研究城市蔓延且缺乏相关实证。其次，当前也暂无分析成渝地区土地资源错配和城市蔓延关系的相关文献。故本文将基于成渝地区双城经济圈2009 年至2017 年的面板数据，探讨土地资源错配与城市蔓延的关系，以期为成渝地区双城经济圈的高质量发展作出理论和实践探索。

二、相关理论分析

(一)土地制度与城市蔓延的关系

基于新经济地理学的观点，城市经济活动的空间形态是集聚力与分散力二者共同作用的结果。集聚力是指本地市场效应和价格指数效应，二者的相互作用带来循环累积的因果关系，而扩大和增多本地产品的种类数量，并在相同的名义工资水平下，显著提高该区域的实际工资水平。分散力是指过度集聚而带来的企业竞争加剧、营利水平下降、交通堵塞和环境污染等成本。需要特别说明的是，集聚也会带来城市土地需求的快速上升，而致使土地、住房等价格上涨，迫使一部分资本和劳动力迁出市区，带来城市的郊区蔓延。已有研究表明，在土地私有制环境下交易成本的存在，以及可能的土地管制措施，会使得城市土地供应减少，郊区土地价格上升，进而削弱住房的供给弹性，增加企业的经营成本等[18]。这在很大程度上约束了城市空间的蔓延。

与许多国家不同的是，中国的土地制度具有十分鲜明的公有制属性[19]，城市空间形态的蔓延扩张并不会受到土地私有产权的限制。同时，在城乡土地二元制度下，农村集体用地转换为建设用地的成本相较于出让收入也是极低的。在这样的背景下，城区地价上涨的压力很大程度上，可以通过城市空间形态的扩张蔓延而得以释放。

(二)城市蔓延与土地资源错配的相互正反馈机制

在我国现行的土地制度背景下，地方政府官员受到财政分权和晋升机制的双重激励[20]，往往会凭借其在土地征收和出让环节的双重垄断地位，加大对土地市场的干预，用低价出让工业用地，抬升出让商住用地的方式实现“土地引资”和“土地财政”功能的双重兼顾，进而导致土地资源在不同行业间的错配，最终使得城市不断蔓延扩张。

具体而言，无论是出于分税制下的地方财政压力还是官员晋升机制，实现地方经济增长都是最终目的。而要保持地方经济的持续增长，提高工业产出是实现这一目标的重要保障。因此，地方政府长期存在着招商引资的竞争。据已有文献的归纳，地方政府招商引资的做法主要有三种：一是为通过提供各类税费优惠吸引企业；二是通过压低土地要素的价格变相补贴企业；三是完善地方基础设施建设。税费优惠最易于地方政府实施，这也意味着，税收优惠并不能使得地方政府在招商引资中保持优势。故而地方政府更多采用完善基础设施和压低土地要素价格，尤其是后者作为地方引资的重要手段[21]。从表面上来看，压低土地要素价格引资的做法也即土地引资，是与土地财政相矛盾的，但实际上，地方政府完全可以充分利用其在征收和出让环节的垄断地位，划分土地资源在不同行业部门的出让政策，就能够实现土地引资和土地财政的共存。但这会导致土地资源在不同行业的错配，最终使得城市不断蔓延扩张。

从生产方面来看，最突出的表现是，对工业用地采取低地价、协议出让、甚至“零地价”的方式粗放出让，吸引企业投资生产[22]。开发区、工业园区、新城等往往设立在远离市中心的城市边缘区域，这实际上带来了大量土地的闲置浪费，部分占地面积较多的企业“圈而不建”，或者通过寻租方式将工业用地转换为商住用地牟取暴利，部分新城甚至沦为“鬼城”[23]。从居住方面来看，一方面，城市中心区域由于地理位置、人口密度等原因，居住用地本就十分紧俏，而市场需求也非常强劲，那么地方政府可以轻易地利用自身在一级市场上的绝对垄断地位提升土地出让价格。另一方面，更为重要的是，由于工业用地出让比重过高，商住用地的供给会相应减少而更加紧俏；同时，地方政府在招拍挂过程中，更是通过提高商住用地的出让价格，以弥补工业用地低价出让的损失。在二者的共同推动下，郊区住宅土地开发需求的持续增加，而这些新开发的住宅区域往往密度低而可达性差。土地资源在不同行业的错配，最终带来城市空间的蔓延。

三、模型设定与数据说明

(一)模型设定

基于前文的理论分析和研究假说，为了考察土地资源错配对城市蔓延的影响，构建如下基准实证研究模型：

其中下标i、t 分别表示城市和时间。is 表示本文的被解释变量城市蔓延，landmis 表示本文的核心解释变量土地资源错配；X 表示为了减弱内生性对模型回归结果的影响而加入的控制变量。λt和μi分别表示时间固定效应和城市个体效应，εit为误差项。

(二)变量选择

1. 土地资源错配数据

基于理论分析，土地资源错配的一个重要特征就是低价出让工业土地。由于《中国国土资源统计年鉴》没有提供工业用地出让的相关数据，因此杨其静等大多数学者都将“协议出让”视为工业用地出让和低价出让的代名词[24]。故而相关文献多使用协议出让的土地面积占全部出让土地面积的比例来衡量土地资源错配程度。但考虑到土地资源错配的问题更多是反映在增量上，因此借鉴李力行等的做法，以城市新增出让土地中，新增协议出让土地所占比重来衡量该地区的土地资源错配程度[25]。相关原始数据来源于《中国国土资源统计年鉴》。

2. 城市蔓延数据

城市蔓延最为集中的特征是，土地城镇化扩张蔓延的速度远快于人口的城镇化。其测度方法主要分为单指标法、多指标法和夜间灯光数据测度。单指标法大多考虑人口和土地两个维度，常用的指标有城市用地增量、土地人口增长弹性等；多指标法则是基于城市蔓延的多重属性进行测度，随着学者们的关注越来越多，指标体系也越来越冗杂，如Salvati 和Carlucci 就曾使用132 个指标来测度城市蔓延[26]；夜间灯光数据测度是基于夜间灯光数据，运用夜间灯光影像等进行测度城市蔓延，也越来越被应用于城市蔓延的研究中[2]。本文基于数据可得性，参考邓涛涛和王丹丹的做法，以城市建成区面积的增速与市辖区人口增速之比作为城市蔓延的测度指标[27]。具体计算公式如下：

上式中i 为第i 个城市，t0为样本起始的年份时间，tn为样本结束年份，area 为城市建成区面积，pop 为城市的市辖区人口数。基期为2008 年，可求得2009—2017 年城市的蔓延指数。

3. 城市经济特征相关控制变量

为了减弱内生性对模型回归结果的影响，结合已有研究，选取一组控制变量：①政府财政支出占城市GDP 的比重lnfisc 体现着政府对经济活动的干预程度，对城市蔓延存在着可能的影响；②固定资产投资占城市GDP 的比重lnpfix 用来反映资本投入，更高的物质资本投入会改善地方的基础设施，而带来城市的进一步蔓延；③财政缺口gap 可能会加剧政府土地财政的冲动，进而带来城市空间结构的蔓延扩张；④第三产业产出占总产出比重lnthird 和第二产业产出占总产出比重lnsecond 代表着产业结构对城市蔓延的可能影响。为了保证数据的平稳性，对部分数据采取了取对数的处理。

(三)数据来源

本文数据主要来源于2009—2018 年的《四川统计年鉴》《重庆统计年鉴》《中国国土资源统计年鉴》。基于数据可得性，选取成都、重庆、德阳、资阳、眉山、雅安、绵阳、遂宁、内江、乐山、自贡、宜宾、泸州、南充、广安、达州16 座城市的经济数据。城市蔓延指数、土地资源错配等主要统计变量见表1。

续表 1

四、回归结果分析

(一)静态面板模型的初步估计

本文分别采用固定效应模型与随机效应模型进行回归，得到的结果如下表2 所示。就模型选择而言，依据豪斯曼检验的结果，此处选择固定效应模型，这也可以避免μi与解释变量可能出现的相关性而带来的不一致性。从回归结果上可以看出，本文所关注的核心解释变量landmis 土地资源错配，无论是单独回归，还是加入解释变量对其进行回归，其得到的回归系数都在1%的水平下显著为正。这表明，成渝经济圈城市土地资源的错配，将加剧城市蔓延。

表 2 静态面板模型的计量检验结果

对于本文其他控制变量的解释如下：

①财政支出占城市GDP 比重lnfisc 的系数在5%的水平下显著为负，本文认为可能的解释是政府对经济活动的干预程度促进了地方经济增长，对地方财政改善有着正向效应，进而减缓了城市的蔓延扩张；②固定资产投资占城市GDP 比重lnpfix 的系数在1%的水平下显著为正，这表明基础设施的投入将促进城市蔓延；③第二产业产出占总产出比重lnsecond 的系数在1%的水平下显著为正，这进一步说明第二产业的发展的确带来了城市空间结构的扩张；④第三产业产出占总产出比重lnthird 的系数为正但并不显著，可能的解释是模型的设定削弱了其解释力；⑤财政缺口Gap 的系数为正但并不显著，一种可能的解释是模型的选择减弱了解释力，另一种可能解释是土地财政更多是政府出于晋升机制考虑下的投资冲动，而非财政压力[17]。

(二)动态面板模型估计

本文还需要考虑到可能存在的内生性问题。首先，本文在初步回归中采取了静态的面板模型，以消除那些不随时间变化的不可观测因素对城市蔓延的影响。尽管如此，也可能存在由于遗漏变量等造成的内生性问题，故本文又基于动态面板模型中的两步系统广义矩估计（GMM），考察土地资源错配对城市蔓延的影响。GMM 估计方法主要分为差分GMM 和系统GMM。为便于对照，增强结论的稳健性，本文同时列出两种估计方法的回归结果。考虑到在多数情况下，系统GMM比差分GMM 更具有效性，故而本文结论以系统GMM 为准。

借鉴普遍做法，将解释变量的一阶滞后项作为各解释变量的工具变量。因此在基准模型的基础上，引入一阶滞后项得到动态面板模型如下：

表3 中的AR（2）和Sargan 检验的结果表明，模型估计并不存在随机干扰项的自相关问题，选取的工具变量也是有效的。从回归结果可以看出，滞后一期的城市蔓延程度与当期城市蔓延程度在1%的水平下呈显著的正相关关系，这说明城市蔓延存在动态持续变化的特征，如果政府没有及时采取相关措施，将会加剧城市蔓延的程度。同时，无论是采取差分GMM 还是系统GMM，土地资源错配的系数在1%至10%的水平下显著为正，这表明土地资源错配对城市蔓延存在着正面效应。

表 3 动态面板模型的计量检验结果

(三)稳健性检验

1. 替换城市蔓延测度指标

为了避免城市蔓延指数构建方式的差异性，使得土地资源错配对城市蔓延的影响带来存在的可能偏差，本文借鉴了Brezzi 和Veneri 所设计的城市蔓延指数[28]，作为城市蔓延的代理变量。该指数能够很好地反映城市蔓延所带来的区域分散化、低密度特征，以及城市空间的过度扩张。式中i 为第i 个城市，t0为样本起始的年份时间，tn为样本结束年份，area 为城市建成区面积，p为城市的年末常住人口数。具体计算公式如下：

替换被解释变量后，从回归的结果（表4）可以看出，本文所关注的核心解释变量土地资源错配landmis，无论是采取静态面板回归还是动态面板回归，其得到的回归系数都在1%的水平下显著为正。这进一步表明，成渝经济圈城市土地资源的错配，将进一步加剧城市空间的扩张蔓延。

表 4 替换被解释变量指标的稳健性检验

2. 剔除中心城市样本

成渝地区双城经济圈的中心城市是成都和重庆，无论是在财政能力、行政级别等方面，相比于其他地级市都具有明显的优势，故为了增强结论的稳健性，本文剔除中心城市数据。剔除中心城市数据后，从回归的结果（表5）可以看出，本文所关注的核心解释变量土地资源错配landmis，无论是采取静态面板回归还是动态面板回归，其得到的回归系数在p＜0.1 到p＜0.01 的水平下都显著为正。这又进一步表明，土地资源的错配会进一步加剧成渝地区双城经济圈城市的蔓延扩张。

表 5 剔除中心城市的稳健性检验

续表 5

五、结论与政策建议

继京津冀、长三角、粤港澳大湾区之后，成渝地区双城经济圈的确立，使得成渝地区成为我国第四大经济圈，这对于进一步推进西部大开发新格局的形成、塑造中国经济地理、增强中国经济韧性有着深远影响。本文基于成渝地区双城经济圈2009—2017 年的面板数据为研究样本，设定了土地资源错配、城市蔓延指数等一系列指标，通过构建模型来研究土地资源错配与城市蔓延之间的作用机制，同时也关注了其他经济指标对于城市蔓延的影响。

研究结果表明：地方政府出于财政分权和官员晋升机制的双重激励，凭借自身在征收和出让环节的垄断地位，对工业用地和商服用地采取差别供地策略，以兼顾“土地引资”和“土地财政”的双重功能，会带来土地资源在不同行业的扭曲配置，使得城市空间不断向外围蔓延扩张。实证研究还进一步表明，当期的城市蔓延会加剧下一期的城市蔓延，这意味着城市空间的蔓延扩张还存在着动态的持续特征。

研究结果对成渝地区双城经济圈具有以下的政策启示。首先，应探索完善建设用地跨区域占补平衡实践。在坚守耕地红线的原则上，完善省级行政区划范围内建设用地跨区域的占补平衡实践，积极参与到全国建设用地跨区域占补平衡的探索中，以改善土地资源错配程度，减缓城市蔓延。其次，要提高成渝地区的土地利用效率。地方政府，特别是“双核”—成都、重庆之外的地方政府，应充分考虑其人口增长以及产业进驻实际情况，尊重市场规律，合理调控土地资源在不同部门的配置，同时积极盘活旧城，提升旧城经济活力，在保障居民生活质量的基础上，避免不必要的城市空间扩张。最后，要推进基本公共服务的均等化，建设服务型政府。在经济新常态下，各级地方政府更应扭转土地财政思维，转变经济发展理念，补齐完善民生短板，丰富社会保障内容，推进不同地区基本公共服务的均等化实践，实现成渝地区双城经济圈经济的经济包容性增长。