实现大学治理现代化的路径分析

2020-09-22李婧

理论与创新 2020年14期

【摘要】发展中国特色高等教育制度，推进大学治理体系和治理能力现代化是深化高等教育改革的重要目标，对于建成高等教育强国具有重要意义。完善中国特色现代大学制度;推进依法治校，提升大学依法治理能力和水平;扩大高校办学自主权，探索政府和社会参与大学治理新方式，是实现大学治理能力现代化的重要路径。

【关键词】大学治理;中国特色现代大学制度;依法治校;政府;社会

引言

党的十八届三中全会提出了推进“治理体系和治理能力现代化”的任务，党的十九届四中全会通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，为推进国家治理体系和治理能力现代化指明了方向。现代大学治理是教育治理的重要组成部分，在国家治理体系中也有着独特的地位和作用。推进大学治理体系和治理能力现代化建设，对于扎根中国大地办大学、建成高等教育强国具有重要意义。

1.大学治理及其相关研究

大学治理是近年来人们广泛关注的重要课题，国内学者从不同视角展开了研究，提出了相关理论。有学者从治理结构出发，将大学治理分为内部治理和外部治理，并就调整两种治理结构的关系，实现共同治理提出了建议。还有学者指出大学治理的核心问题是决策权力的分配，据此将大学治理划分为三个层次，即系统层级的治理（宏观）、大学层面的治理（中观）和大学基层学术组织的治理（微观）。其他学者则从大学治理的历史沿革、构建现代大学制度、实现依法治校的路径等角度提出思考。

本文认为，大学治理现代化的基本内涵是：以实现大学教育现代化为目标的治理结构、治理规则和治理实践的总和，通过建立系统完备、科学规范、运行有效的制度体系和治理实践，形成政府宏观管理、大学自主办学、社会广泛参与的多元共治格局。基于此，本文从制度建设、依法治校和共同治理出发，提出推进大学治理体系和大学治理能力现代化的实现路径，即完善中国特色现代大学制度、提升依法治校的能力和水平、探索政府和社会参与大学治理机制。

2.完善中国特色现代大学制度

现代大学制度是一个相对的概念，受到特定历史时期办学环境的影响。总体而言，现代大学制度是指遵循高等教育发展规律，处理好大学与政府、市场和社会等外部主体关系，提高大学内部治理水平，能够适应现代大学人才培养、科学研究、社会服务等活动所需的制度和组织形式。现代大学制度处在不斷发展和变化之中，世界各国结合不同的办学理念和发展环境，探索形成不同的制度安排。

2010年，中共中央国务院印发《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》，首次在中央层面文件中提出“完善中国特色现代大学制度”。中国特色现代大学制度是一个制度体系，是“中国特色”和“现代大学制度”的有机统一，其本质特征体现在党对高校的领导上，具体表现为“党委领导下的校长负责制”在我国高校管理体制中的根本性和决定性地位。①

首先，坚持和完善党委领导下的校长负责制这一根本制度。党委领导下的校长负责制，是党对高校全面领导的体制保障，也是中国特色大学治理体系的最大优势。要坚持党管办学方向、管改革发展、管干部、管人才，把党的领导贯穿办学治校、教书育人的全过程。要进一步明确党委和校长的职责，建立起党委统一领导、党政分工合作、协调运行的工作机制。要认真贯彻执行民主集中制，从顶层设计的角度，进一步细化规范党委常委会、校长办公会的职责范围、议事规则，健全党委决策机制，不断提高学校民主决策的科学化水平。还应健全党委工作的评价标准、指标体系、考核体系等。

其次，健全基本制度，如学术委员会制度、教职工代表大会制度、董事会（理事会）制度、学生代表大会制度等，充分发挥学术委员会在学科建设、学术发展和学风建设等领域的作用，充分发挥教授在教学科研和学校治理中的作用，促进学术权力和行政权力之间的有效衔接;不断完善师生参与民主管理和民主监督的渠道，充分发挥工会、教代会、学代会的作用，依法落实师生的知情权、参与权、表达权和监督权，调动广大师生参与学校改革发展的热情，释放办学活力，激发办学动能。②

再次，细化各项具体制度，如决策议事规则、人事管理制度、财务管理制度、学生管理制度、科研管理制度、基本建设管理制度、后勤管理制度等，通过建立全面务实管用的制度规范，为办学治校树立合理标准、营造良好生态，确保学校日常运行的合理、有序、高效。

3.提升高校依法治理能力和水平

法治是一种科学有效的治理模式，是现代社会的基本框架。大学作为社会组织、法人实体，其创立和运行都应遵循宪法和法律法规的规定，体现出中国特色社会主义法治之精神。而实现依法治理、科学治理也是大学治理现代化的集中体现。2012年教育部印发《全面推进依法治校实施纲要》，2016年颁布《依法治教实施纲要（2016—2020）》，并深入推进建设依法治校示范校等的实践，都围绕“依法治校”这一核心。

依法治校要求高校在治理中要具备法治思维，树立以法定边界、以法定规则的理念，做到科学制定规章制度、严格执行规章制度、公开透明行政，提升学校治理法治化水平。一是要把依法治校融入治校办学的全过程。要持续推进高校章程的学习宣传和贯彻实施，评估章程的实施情况，建立章程实施的监督机制，健全章程的解释和修订程序。并以章程为依据，制定内部管理规章和规范性文件，构建系统完备、层次清晰、分类科学的规章制度体系。③二是要遵循正当程序原则。程序设置应当于法有据，符合法律和学校章程以及学校重大决策;在运行过程中，要按照程序行事、按规范操作，减少随意性，确保依法依规运行有序。还应坚持公开性，程序制定和运行过程中接受师生员工和社会各界的监督，增强学校的公信力，并完善相关评估和问责机制。此外，还应注重时效性，根据法律法规和学校发展实际及时开展规章制度梳理的“立改废”工作。

值得注意的是，法治不只是工具性的规制手段，而是大学治理的理念和原则，应当将法律的价值和原则有效地融入大学治理的各个环节，让法律的理念和精神成为人们的行动指南和共识。

4.探索和优化外部治理机制

大学是一个治理的共同体，即在党委的领导下、在法治实践中，统筹校内师生员工、校外政府、社会等各方力量，共同构筑的权责统一、成果共享、风险共担的“共同体”。④现代大学治理不仅包含大学内部各主体、要素和系统间的关系，也包含大学与外部主体的关系。中国特色现代大学制度旨在构建“依法办学、自主管理、民主监督、社会参与”的办学格局，理顺大学与政府、大学与社会的关系，有助于为大学发展创造良好的外部环境，使治理能力更好地转化为治理效能。

大学与政府关系方面，长期以来，中国大学不具有独立法人身份，被视为政府的附属机构，政府主要通过行政管理系统以行政命令的方式领导和管理大学。⑤改革开放后，为了增强大学的办学活力，政府积极提倡简政放权。在此背景下，扩大办学自主权成为高校管理制度改革的共识。⑤《高等教育法》规定：“高等教育应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理”，从国家层面确立了高校的法人地位，明确了高校办学自主权的具体内容。2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》也明确提出落实和扩大学校办学自主权。相关文件的出台和改革实践表明，高校办学自主权得到了扩大和尊重，但实现高等教育体制改革的目标依然任重道远。

要健全大学的法人治理结构，厘清大学与政府的界限，明确大学办学自主权的范围。继续推行“放管服”改革，向地方和社会下放行政管理部门的权力，减少政府对高校办学的行政干预，变直接管理为宏观管理和间接管理，综合应用立法、拨款、规划、信息服务和必要的行政措施，切实履行好统筹规划、政策引导、监督管理和提供公共教育服务的职能。②

大学与社会关系方面，隨着我国市场经济体制的建立，市场在高等教育治理中发挥了越来越重要的作用。高等教育机构重视质量与绩效，可适当引入市场和社会参与资源配置。要探索和完善社会参与高校管理的机制。一是积极探索大学董事会（理事会）制度，充分发挥董事会（理事会）在参与制定学校发展规划、办学资金筹措、开展社会服务、有效监督等方面的作用，以及在专业设置、人才培养等方面的咨询建议作用。二是引导高校从政府导向转向市场和社会导向办学，建立多元主体参与高等教育质量评价和监督机制，促进高校积极回应市场和社会诉求。

注释

①张俊宗.坚持和完善中国特色现代大学制度[N].光明日报，2017-12-26（15）.

②杜玉波.聚焦大学治理关键推进治理能力现代化[N].中国教育报，2020-01-06（5）.

③邓传淮.推动中国特色现代大学制度建设[J].中国高教研究，2020（2）.

④胡弼成，欧阳鹏.共建共治共享：大学治理法治化新格局——基于习近平的社会治理理念[J].中南大学学报（社会科学版），2019（6）.

⑤周光礼.中国高等教育治理现代化：现状、问题与对策[J].中国高等教育，2014（9）.

参考文献

[1]周光礼.中国高等教育治理现代化：现状、问题与对策[J].中国高等教育，2014（9）.

[2]李立国.大学治理的基本框架分析——兼论大学制度和大学治理的关系[J].大学教育科学，2018（3）.

[3]胡弼成，欧阳鹏.共建共治共享：大学治理法治化新格局——基于习近平的社会治理理念[J].中南大学学报（社会科学版），2019（6）.

[4]邓传淮.推动中国特色现代大学制度建设[J].中国高教研究，2020（2）.

[5]闵辉，夏雅敏，邓叶芬.高校依法治校的理论思考和路径选择[J].中国高等教育，2020（9）.