浅议行政事业单位内控的现状及对策

张焱

摘要：党的十八大提出，要深化行政事业体制改革，建设职能科学、结构优化、廉政高效、人民满意的服务型政府。要求规范公共权力的运行，加强行政权力的监督。本文基于《行政事业单位内部控制规范（试行）》，通过分析行政事业单位内部控制的现状和面临的主要问题，提出完善行政事业单位内部控制的建议：加强行政事业单位内部控制，提高综合管理水平;通过增强法律意识，完善内控环境;建立健全议事机制，确保实现内控目标;加强风险评估，落实廉政风险防控要求;强化评价监督，落实责任追究等途径来实现。

关键词：行政事业单位;内部控制;完善对策

引言

近年来，尽管各部门各单位的财务管理工作在不断加强，预算约束力度也不断强化，但财务管理上仍存在一些问题。加强行政事业单位内部控制，不仅是国家经济发展的总体要求，也是行政事业单位的内在需求，更是行政事业单位解决自身改革难题的重要途径，以及自身健康稳定发展的需要。

一、加强事业单位内部控制管理的意义

我国行政事业单位资产和负债逐年增加，据国务院2019年10月发布的2018年度国有资产管理情况的综合报告统计，截至2018年底，全国行政事业性国有资产总额33.5万亿元，负债总额9.9万亿元，净资产23.6万亿元。行政事业单位资产体量巨大，出现各种风险的概率大幅攀升，必须加强内部控制，建立健全内部风险控制体系，才能有效防范单位内部、外部风险的发生。

事业单位内部控制是事业单位内部管理的重要手段，是规避风险问题实现经济效益最大化的有效途径。主要内容更包括预算控制、收支控制、项目控制、采购控制、合同控制和资产控制等方面。风险控理是指事业单位采取各种措施和方法，消灭或减少风险事件发生的各种可能性，或风险控制者减少风险事件发生时造成的损失。风险管理作为内部控制的重要手段，是内部控制更加合理有效进行的前提。因此，建立有效的事业单位内部控制体系，加强风险管控，可以有效提高单位风险防控能力，及时应对潜在风险，防患于未然。完善且有效的内部控制体系是单位可持续发展的重要保障。

加强事业单位内部控制与风险防范的重要意义在于通过开展内部控制制度的建设有助于提高事业单位工作效率，从而创造更多的社会价值和经济利益。事业单位在行使单位职能时，全额或部分使用财政资金，财政资金不合理使用导致资金效率低下，是事业单位内部控制有效性不足的表现，滥用财政资金造成浪费，将会带来财务风险和社会风险。建立单位内部控制和风险管理体系，可以有效规避经营风险，提高经营效率，保护单位资产，合理有效地对单位经营管理过程进行监督，避免财务信息失真，能一定程度上保证单位的经营安全，同时内部控制的实施有利于提高单位员工的积极性，从而提高单位经营效率。

事业单位的内部控制制度和体系可以帮助单位强化事业单位的财务管理，节省不必要的成本支出，提升工作效率，提高有效事业单位财务管理工作的规范性，通过科学合理的资金配置，更好地服务于人民和社会。同时可以防止贪污腐败、挪用公款等违法乱纪现象发生，减少国家的经济损失，提高事业单位的监督管理能力。

就目前实际现状而言，很多事业单位内部控制制度严重缺失，造成单位财务管理混乱、资金缺乏、违规腐败现象频发，部分单位陷入财务困境等现象。因此，建立事業单位内部控制制度具有重要的现实意义。

二、行政事业单位内部控制的现状及问题

（一）内控认识不足

与企业化管理的公司相比，行政事业单位似乎被更多地认为管理简单，经济活动不多，人事关系相对简单，无须内部控制进行约束。因此，长期以来人们对行政事业单位的运行方式的认识仍然停留在执行国家行政指令阶段，对单位的自主发展认识不足，更对内部控制意识不强。甚至有的单位认为内控可有可无，更是影响了内部控制的有效建立和落实。内控制度是挂在墙上给上级检查看的，由于缺少有效的内控激励机制，单位员工也普遍对内部控制持漠视的态度，导致内部控制在单位处于无足轻重的尴尬境地。

（二）风险意识不强

随着我国经济和社会形势的发展，国家加大了对行政事业单位内部控制的监管要求，自2014年1月1日财政部在全国实施《规范》以来，虽然越来越多的行政事业单位开始初步形成了内控框架，但大部分内容空泛，缺乏适合本单位实际的详细操作流程，内部控制的水平有待提高。甚至有部分单位对资金的使用风险缺少评估，导致投出去的资金成了坏账、呆账，给单位及国有资产造成重大损失。另外，单位各部门之间工作缺乏有效的联系和衔接，也使得行政事业单位整体内控基础不牢。

（三）信息公开不够

国务院和财政部始终在积极推行各级政府和事业单位的财政信息公开与披露，各种财政信息与预算要在阳光下进行，然而，从实际情况来看，各级政府及部门一直对一些预算等财政信息的透明度明显不够，比如三公经费问题，一些政府部门都讳莫如深，仍不愿公开。

（四）关键岗位控制措施不到人

行政事业单位通常是单位负责人“一支笔”签字审批，权力相对集中，没有建立健全授权机制，对授权支出的范围往往缺乏相应的标准;一些关键的岗位控制点没有根据单位自身特点进行有效的设计，钱账一人管，缺失制衡;“三公经费”的部门约束机制不健全，极易滋生贪腐。

（五）长期不轮岗导致内部控制失效

《行政事业单位内部控制规范（试行）》明确提出，“应当实行内部控制关键岗位的轮岗制度，工作人员明确轮岗周期”，实际工作中基本做不到这一点。 长期不轮岗的情况下，利益相关者之间人脉相对稳定，看面子、走捷径，讲人情，腐败之风逐渐盛行， 内部控制无法发挥作用，内部控制制度失效。

（六）内控信息化程度不高

内控信息化，保证相关内控信息及时有效地传递与沟通是高效开展单位内控的重要一环。目前，单位内控在我国正处于起步阶段，内部控制信息化程度不高，从内控理论、方法、技术到内控信息化产品均处于滞后的状态，各级行政事业单位的内控专业人才普遍缺乏，严重制约着单位内控体系的有效建立与落实。

（七）独立审计机构欠缺

大部分行政事业单位都设有内部审计机构用来监督财务内部控制制度的执行，但是基本没有起到太大的监督作用。在设立内部审计机构的单位，没有独立的审计机构和审计人员，甚至有的审计机构和财务部门合署办公，审计机构负责人和工作人员均直接由单位领导任命，由于是上下级的隶属关系，必然受到单位领导的制约，就容易造成内部审计和监督机制失效，很难独立发挥监管和审计作用。

三、完善行政事业单位内部控制的对策

（一）增强法制意识促进单位内控环境的改善

增强法律意识，提高道德修养，自觉依法办事，要做好单位内控，首先要组织本单位全体人员认真学习《规范》相关内容，认真梳理单位内控的基本流程。明确每个人在单位内控中的地位和角色，人人知悉单位内控的内容，增强依法依规办事的自觉性。同时要结合当前的廉政要求，大力宣讲建立内控制度的重要意义，注意分析反面案例的成因，使单位内控的观念深入人心，在单位内部掀起学习内控制度的高潮，尽快营造内部控制的文化氛围。

（二）建立健全内控体系促进各项工作的有序开展

根据本单位的业务开展的基本状况，牵头成立内控制度工作小组，制定符合本单位实情的内控制度;并加强宣传和学习，使得人人重视单位内控，照章办事，违章必究。同时也应建立适合本单位实情的内部稽核制度、内部牵制制度、内部审计制度等。建立健全议事决策机制，重大经济事项的内部决策，建立重大经济事项的认定标准。在加强财务管理层面的内控的同时，也要做好单位各部门之间的有效对接，以使单位的工作成为一个有机的整体，以更好地为社会公众服务。同时加强组织管理，提高单位员工的责任意识，合理配置资源，提高预算管理的水平，促进单位各项事业的可持续发展。

（三）加强风险评估落实廉政风险防控要求

在单位内控中，风险控制是重要环节。在单位经济活动中，最有可能出现问题的地方就在于资金使用方面。因此加强财务内控，合理规避风险是整个内控制度的重中之重。

1.不相容岗位分离

从相互牵制的角度出发，不能由一人兼任的岗位，必须进行分离。如果不相容岗位由一人兼任，就缺少了制约、监督，很可能发生错误和舞弊行为，而且不易被发现。

2.内部授权审批控制

单位在处理经济业务时，必须进行授权审批时，一定要明确授权审批的范围、授权批准、权限、授权批准责任和授权批准程序。同时要把授权审批权限的分解和审批额度的分配与核算管理制度的建立、财务公开性制度的建立紧密地结合在一起，以防止滥用职权审批情况的出现。对于单位“三重一大”事项，还应建立集体决策和会签制度。

3.预算控制

按照预算改革的要求，为加强对计划预算的审查监督，保障计划的科学性，强化预算的约束力，堵塞腐败漏洞。因此，行政事业单位应应逐步完善以预算管理为基础的内部控制体系，包括预算的编制、审定、执行、监控、分析、调整、绩效考核等，以规范和制约行政事业单位的经济行为。

4.资产控制

行政事业单位应当建立资产日常管理制度，包括资产记录，实物保管和处置报批等，并定期清查，确保资产安全。

5.会计控制

首先要提高会计人员的综合素质，不仅要求专业技术性强，更要求他们的政策性、法制性强，同时还需要有较高的职业道德水准。注重会计人员的后续培训，以适应不断变化的财会要求;同时要加强会计档案的管理，明确会计凭证、会计账簿、和财务会计报告处理程序，确保会计基础管理、会计核算和财务会计报告编报有章可依，有据可依。同时要加强单位收支的控制，严防收支相抵，虚报瞒骗。

6.加强信息内部公开

对某些与经济活动有关的信息，在单位内部的一定范围内，按照既定的方法和程序进行公开，从而达到加强内部监督，促进部门间沟通协调及督促相关部门自觉提升工作效率。随着《规范》的深入实施，行政事业单位要依法努力搭建信息公开的平台，建立健全工作机制，规范信息公开流程，深化信息公开内容，创新信息公开方式，扩大信息公开覆盖面，从而构筑行政事业单位与其工作人员的互动机制。

7.会计电算化控制

会计电算化的迅速发展和普及，促进了会计工作的规范化，提高了会计工作的质量。通过会计电算化特别是会计管理电算化，利用会计核算提供的数据和其他有关数据，结合单位的实际情况，借助计算机会计管理软件对单位内部管理从事前、事中、事后三个方面对实施进行控制，保证控制工作准确、有效、快速、标准的运行。

（四）加强评价监督和落实责任追究降低违法乱纪的风险

加强评价监督，是有效落实内部控制的保证。要做到有法必依，违法必究，从源头上堵塞违规乱纪行为的发生。要充分发挥内部审计部门和纪检检查部门的监督检查力度，并要依法自觉接受来自上级主管部门、财政部门、审计部门、纪律监察部门的外部监督。从而使权力运行在阳光下，达到有效内控的目的。对于违规违纪案例，要依法追究相关人员的责任。如此方可使单位内控切实起到堵塞违规乱纪的发生的作用。

结语

当前我国各级行政事业单位数量繁多，它们承担着特定的管理公共事务、提供公共服务、维护和实现社会公共利益等方面的公共管理职能。随着我国国民经济的发展和社会总体环境的变化，单位内控愈发凸显出其重要地位。我们应当与时俱进，认真研究本单位内部出现的新情况、新问题，不断优化和完善单位内控的各個环节和流程，尽快建立健全适合本单位实际的内控体系，以有效的法规制度管人、管事，使单位内控制度切实落在实处，堵塞违规乱纪的源头，从而为行政事业单位的稳定发展发挥独特的监督作用。

参考文献

[1]财政部.《行政事业单位内部控制规范（试行）》. 财会〔2012〕21 号.

[2] 财政部会计司. 《行政事业单位内部控制规范讲座》.

[3] 马飞雪.加强事业单位内部控制制度建设研究[J].企业科技与发展，2019（01）：291–292.