湖北国有林场改革中发展模式适宜度指标体系建立与分析

连娇 戈英 裴峰

摘 要： 国有林场是国家培育和保护森林资源的林业生产性事业单位，在国家生态文明建设和绿水青山就是金山银山的发展战略的背景下，国有林场又被赋予了更重要的生态使命。湖北省森林资源丰富，国有林场在湖北省林业生态建设和森林经营管理中承担关键角色。在这一背景下，了解湖北省国有林场的现状与改革成效有助于揭示生态文明建设背景下国有林场改革与体制创新的机制，也是当前湖北省林业生态建设中面临的重要挑战之一。为此，选择了通山县大幕山林场、南漳县七里山林场、咸宁市潜山林场、枣阳市大阜山林场和咸安区小岭林场等5个国有林场作为研究样本，采用层次分析法和等权重方法分析国有林场改革中通过建立适宜度指标体系，来确定林场的改革发展模式。

关键词： 国有林场改革;发展模式;适宜度指标;湖北省

中图分类号：F307.2   文献标识码：A   文章编号：1004-3020（2020）04-0064-05

2015年3月，党中央、国务院站在可持续发展、推进生态文明建设的战略高度，全面启动我国国有林场深化改革进程，将国有林场的首要生态功能属性明确定位于培育保护森林资源、提供生态公益服务，维护国家生态安全。明确要求不断完善国有林场基础设施建设，切实保障国有林场职工民生问题。湖北省委、省政府积极响应中央和国务院的号召与部署，2016年3月印发了《湖北省国有林场改革实施方案》，成立了国有林场改革领导小组，全面启动湖北省新一轮国有林场改革。

以湖北省国有林场发展历程及新一轮国有林场改革进展为背景，基于湖北省森林资源二类清查数据（2009年数据）以及实地走访获得的相关资料，依据资源保护等级、可利用资源量、生态脆弱及重要性、资源开发条件等因子，对咸宁市和襄阳市的5个国有林场进行定量分析，對林场属性确定后分析湖北省不同类型国有林场改革成功经验及问题不足，为湖北省进一步深化改革提供科学依据。

1 研究内容、方法

1.1 研究区概况

选择湖北省襄阳市南漳县七里山林场、枣阳市大阜山林场;咸宁市潜山林场、通山县大幕山林场、咸安区小岭林场等5个国有林场为研究对象。其中大幕山林场、七里山林场、潜山林场、大阜山林场经营战略以生态环境保护为主，小岭林场经营战略注重资源开发利用。所选研究对象具有一定代表性，能够反映不同经济条件、不同生态环境质量、不同经营战略类型之间的差异。

咸宁市潜山林场隶属咸宁市林业局，并由其直接管辖，地处幕阜山余脉（114°36′E、29°48′N），属于典型的亚热带季风性气候，林场气温年均为16.8 ℃，总体降雨水平达到1 700 mm，全年共计1 234.6 h可接受日照。其境内主要为竹-针叶树种-亚热带常绿落叶阔叶树种混交林，森林覆盖率大于90%。潜山林场境内包含国家级潜山森林公园。辖区内共有干部职工76人，2016年新一轮林场改革后，定位为公益一类，核定事业编制14个。

通山县大幕山林场地处幕阜山脉支脉，位于通山县境内北部，气候类型为亚热带季风气候，一般年平均气温13 ℃，年降雨量约为1 500 mm，林场及带村总经营面积3 600 hm2，森林覆盖率可达90%以上。林区植被具有区系复杂、起源古老、类型繁多等特点，并蕴藏着丰富的野生动植物资源。林场辖区总人口2 890人，职工300人，2016年新一轮改革后定性为公益一类，核定事业编制80个。

咸安区小岭林场是省级投资建立的国有林场，场位于湖北咸宁市咸安区桂花镇，经营总面积为600 hm2，森林覆盖率为85.7%，活立木蓄积0.1万m3。由于林场立地条件较好，受咸宁市绿化苗木市场经营影响，小岭林场在2016年新一轮国有林场改革中，定性为企业性的国有林场，主要从事市场经营活动，省级以上公益林管护由政府实行购买服务。

南漳七里山林场位于襄阳市南漳县城北部15 km，经营总面积1 773 hm2，森林面积为1 667 hm2，活立木蓄积为6.7万m3，森林覆盖率达90%以上，林场共有职工87人，2016年新一轮国有林场改革后，林场定性为公益二类，定编制21个。该场是国家AAAA级隆中风景名胜区核心景区之一，其东接古隆中，西通武当山，北倚承恩寺，南靠水镜庄。

枣阳大阜山林场地处桐柏山向南延伸余脉，地处112°58′E，32°14′N，经营总面积为933 hm2，森林面积867 hm2，省级以上公益林面积为787 hm2，森林覆盖率为80%，活立木蓄积5万 m3，林场职工108人。2016年新一轮国有林场改革启动后，林场定位为公益二类，核定事业编制18个。

1.2 研究内容

选取湖北省5个典型国有林场为研究对象，对森林资源状况及改革成效进行分析。选择资源保护等级、可利用资源量、生态脆弱及重要性、资源开发条件四个方面筛选出保护区面积及比例、保护等级及比例、经营面积、蓄积、覆盖率、森林类别构成、坡度、石漠化状况、水源区状况、海拔、交通共12个敏感性指标，构建起湖北省国有林场发展模式适宜度评价体系。通过等权重方法计算出5个典型国有林场生态公益适宜度等级，分析三种典型经营模式的选择与判定，提出5个典型国有林场的模式认定;进行总结并提出相关建议。

1.3 研究方法

（1）发展模式适宜度的指标选择。采用2009年湖北省森林资源二类清查小班数据建立的数据库，基于半结构化访谈及专家咨询，确定指标，构建起湖北省国有林场发展模式适宜度评价体系。

（2）权重确定。采用等权重方法计算出5个典型国有林场生态公益适宜度等级。赋予每个指标相同的权重，进而对准则层进行调整，确保每个准则层也保持权重的相等。基于指标层及准则层两个层面等权重方法综合评价国有林场发展模式适宜度。

（3）模式确定。模式选择依据：每项发展模式保护因子分值为10分，若总分值小于10，则理论上认定为该林场需进行保护必要性差;分值大于10分小于20分，则理论上认为该林场总体而言有大于一项值得保护的指标，应当经营的同时予以保护;分值大于20，则理论上认为该林场有多项值得保护考虑的指标，应该全部给予其保护。

发展模式适宜度指标体系是综合国有林场生态区位、自然资源、开发经营等方面的评价体系，适宜度越高，其生态属性越优，更适宜按照公益类国有林场进行保护、经营。经过专家咨询及资料查阅本研究确定发展模式适宜度数值<10的林场则应定性为企业性国有林场（可对林场进行经营开发），10≤发展模式适宜度数值<20的林场则应定性为公益二类国有林场（予以保护并结合自身特点适当进行经营开发），发展模式适宜度数值≥20的林场则应定性公益一类国有林场（禁止经济开发，全部予以保护）。

（4）构建递阶层次结构模型。综合对于国有林场概念梳理，结合湖北省国有林场改革实施方案中推动林业发展模式由木材生产为主转变为生态修复为主、由利用森林资源获取经济利益为主转变为保护森林提供生态服务为主的总体要求，坚持生态导向、保护优先。

根据研究的目的确定层次结构，在递阶层次结构中，第一层为目标层，第二层为准则层，第三层为指标层。运用层次分析法发展模式适宜度进行评价，在本评价体系中，发展模式适宜度为目标层（A）;资源保护等级（B1）、可利用资源量（B2）、生态脆弱和重要性（B3）、资源开发条件（B4）共同组成准则层（B）;各约束层中共选择12项具有代表性的评价因子共同组成本评价体系的指标层（C）。经过赋分及等权重方法获取发展模式适宜度数值，经过专家咨询及资料查阅本研究确定发展模式适宜度数值<10的林场则应定性为企业性国有林场（可对林场进行經营开发），10≤发展模式适宜度数值<20的林场则应定性为公益二类国有林场（予以保护并结合自身特点适当进行经营开发），发展模式适宜度数值≥20的林场则应定性公益一类国有林场（禁止经济开发，全部予以保护）。

2 湖北省典型国有林场属性分析

2.1 资源保护等级

获取自然资源保护区面积及特殊保护区域面积（见表1）。仅咸宁市直潜山林场辖区内包含国家级自然保护区，面积占比26.6%，其辖区内特殊保护区域面积占比为26.1%，枣阳市大阜山林场、南漳县七里山林场、通山县大幕山林场特殊保护区域面积分别占比86.3%、72.9%、92.8%，咸安区小岭林场既无国家自然保护区也无需特殊保护区域。

2.2 可利用资源量

获取国有林场经营面积、蓄积量、森林覆盖率及生态公益林面积，综合评价典型国有林场可利用资源量，具体数据见表8。其中七里山林场、通山县林场职工人均林场经营面积大于20 hm2，处于较高水平;七里山林场职工人均蓄积较大、咸安区小岭林场职工人均蓄积较小;5个典型国有林场森林覆盖率均高于80%，且大阜山、七里山、大幕山林场生态公益林占比较大（表1）。

2.3 生态脆弱和重要性

获取国有林场坡度状况、石漠化状况、水源区状况、物种多样性数据，综合评价典型国有林场生态脆弱和重要性状况，具体数据见表2。其中大阜山林场斜坡面积居多，平均坡度16.9度，石漠化严重区域占总经营面积87.3%，物种总数98种;七里山林场陡坡面积居多，斜坡面积次之，平均坡度28.3，石漠化严重区域占总经营面积72.9%，物种总数为152种;大幕山林场陡坡面积居多，其他坡度类型均匀分布，平均坡度也为28.3度，其辖区内29.5%面积为石漠化严重区域，同时其境内也是5个研究对象中唯一具有水源区的国有林场且面积占比为63.5%，物种总数为248种，为物种最丰富的国有林场;小岭林场陡坡居多，斜坡面积次之，潜山林场陡坡面积居多、险坡面积次之，平均坡度分别为30.6、23.8度，境内均为石漠化严重及水源区，物种总数分别为68、167种（表2）。

2.4 资源开发条件

获取国有林场海拔状况、用材林可及度小班面积，综合评价典型国有林场生态脆弱和重要性状况，具体数据见表2。其中大阜山林场平均海拔328.94 m，用材林可及度面积占比6.8%;七里山林场平均海拔309.74 m，用材林可及度面积占比1.3%;大幕山林场平均海拔427.73 m，海拔为研究对象中最高，用材林可及度面积占比1.1%;小岭林场平均海拔307.43 m，用材林可及度面积占比14.3%;潜山林场平均海拔156.36 m，用材林可及度面积占比12.7%。

3 结论

按照湖北省国有林场发展模式适宜度指标体系从资源保护等级、可利用资源量、生态脆弱和重要性、资源开发条件四个方面进行赋值评价（赋值结果见表6），采用准则层及指标层等权重方法，准则层B1、B2、B3、B4每项总分10进行综合评价，最后选择合理的经营模式（表3）。

基于湖北省森林二类清查数据进行赋值并等权重计算后得出大阜山林场、七里山林场、大幕山林场、小岭林场、潜山林场国有林场发展模式适宜度目标层A赋值分别为19.57、22.83、24.63、9.39、12.56。因此，本研究将咸安区小岭林场定性为企业类国有林场鼓励其开发经营利用林木资源;将枣阳市大阜山林场、咸宁市潜山林场定性为公益二类国有林场，对其林场内适宜开发利用的林地允许其经营开发，其他林地予以保护;将南漳县七里山林场、通山县大幕山林场定性为公益一类国有林场，禁止其开发利用，予以全部保护。

本文以湖北省5个典型国有林场为对象，介绍了湖北省国有林场改革基本情况及内容，构建湖北省国有林场发展模式适宜度指标体系，基于湖北省森林资源二类清查数据，对5个研究对象进行了属性评价，得出其适宜的发展模式结论，进而进行差异分析，结论如下：

（1）改革是国有林场可持续发展的必由之路。通过对湖北省国有林场发展历程及新一轮改革前国有林场主要面临的法律法规体系不健全、国家政策资金支持无保障、国有林场定位不明确、国有林场负担沉重、基础设施建设严重滞后、资源管护难度越来越大等方面问题的分析，并从有利于维护国有林场生态效益、经济效益、职工福利角度出发，笔者认为改革是国有林场可持续发展的必由之路，结合国有林场属性对其进行准确有效属性定义至关重要，能够为国有林场经营发展提供有效的保障。

（2）国有林场发展模式适宜度指标体系对国有林场改革定性具有重要参考价值。本研究基于湖北省森林资源二类清查数据，结合国有林场发展模式适宜度指标体系将5个典型国有林场进行属性确定，其中咸安区小岭林场定性为企业类国有林场，枣阳市大阜山林场、咸宁市直潜山林场、南漳县七里山林场、通山县大幕山林场定性为公益类林场。其中，枣阳市大阜山林场、咸宁市直潜山林场定性为公益二类国有林场;南漳县七里山林场、通山县大幕山林场定性为公益一类国有林场。最终定性结果与2016年湖北省国有林场定性实际情况略有差异（实际情况是咸宁市直潜山林场定性为公益一类、南漳县七里山林场定性为公益二类），这与当地政府的财政实力和对部分国有林场的改革需要有一定关系，但与国家改革方向是相符的，研究方法和研究结论对后续国有林场改革中林场定性的调整提供了借鉴。

（3）5个典型国有林场改革后管理职能更强，更有利于发挥林场在资源管护方面的首要作用。本研究所选5个湖北省典型国有林场在新一轮国有林场改革后均进一步落实场长法人制度，進一步强化了管理职能，明确国有管理体制。除通山县大幕山林场外其余经营面积、森林面积方面、森林覆盖率、森林蓄积量外都能在维持稳定基础上有所提升。其中4个公益性国有林场中2个林场在森林面积、蓄积、覆盖率方面能有一定程度提升，进一步加强对公益性林木的保护和监管，减少商品林采伐，进一步实现国有林场公益、生态功能的保值和增值;4个公益性国有林场中1个林场在森林面积、蓄积、覆盖率方面能维持现状稳步发展。因此，有理由推测公益类国有林场在国有林场新一轮改革推进后能够更优更好的发挥其生态效益，国有林场改革能够稳定并促进中国林业行业发展，确保中国生态安全及促进可持续发展建设。

（4）政府应持续加大对公益类林场的持续支持。所选5个国有林场在改革后职工安置及职工收入均得到了有效保障，公益性国有林场在职职工及退休职工收入水平均优于企业类国有林场;5个典型国有林场中小岭林场作为企业类国有林场无金融债务，4个公益性国有林场中3个林场均改革前存在金融债务，潜山林场已化解债务危机。但通山县大幕山林场政府将其定为公益一类国有林场，仍存在大量金融债务，无法开采经营，国家应当给予其充分财政襁褓支持，各地政府及相关部门应积极配合对营造公益林产生的不良金融债务进行核销和减免确保其最大化发挥其生态效益。

（5）新一轮改革后，国有林场的基础建设得到加强。各级政府也对国有林场尤其是公益性国有林场道路、通讯、供电、安全饮水、森林防火、管护站点用房等基础设施建设纳入政府建设规划，确保其轻装上阵为国家生态安全保驾护航。总体而言，各级政府对公益类国有林场基础设施投资建设较大，咸安区小岭林场虽为企业类国有林场，但也受到一定程度市县资金投入。同时咸宁市总体国有林场基础设施投资建设投入水平要优于襄阳市。

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（责任编辑：夏剑萍）